当代公共卫生应急能力现状评估及管理对策的系统评价

张婷 王超男 李娟 董宇

现代社会一定意义上是高风险社会，人们在享受着现代文明的同时也不断面临着各类突发公共卫生事件的挑战[1]。2003年“非典疫情导致我国5 327人发病，死亡349人；截至2016年6月，人感染H7N9已导致770人发病，其中315人死亡[2]。公共卫生突然事件时刻威胁着国民健康和社会的稳定，全国公共卫生应急能力的建立和提升刻不容缓。”在这样的背景之下，目前我国卫生应急能力是否有着长足的进步、是否拥有应对各种公共卫生突发事件的实力和能力、下一步的发展的方向是何方，回答这些问题，就需要对当代公共卫生应急能的评估现状和管理对策进行系统评价[3]。本文将从近十年的文献中寻找答案，将近十年的相关文献进行归纳总结，阐述当代公共卫生应急能力的现状，并为下一步管理对策提出建议。

1 资料与方法

1.1 卫生应急的定义

卫生应急是指在突发公共卫生事件发生前后采取相应的监测、预测、预警、储备等应急准备以及现场处置等措施及时对产生突发公共卫生事件的可能因素进行预防和对己经出现的突发公共卫生事件进行控制同时对其他突发公共事件实施紧急的医疗卫生救援生命安全的危害[4]。

1.2 检索资源与检索策略

1.2.1 数据来源 检索的数据库包括中国学术文献总库（CNKI）、维普（VIP）期刊全文数据库和万方数据库，检索时间为2008年1—2月。

1.2.2 检索式 CNKI数据库检索式为：SU=卫生应急能力AND（SU=评估 OR Su=对策）；维普数据库检索式为：题名或关键词=卫生应急能力、并且、题名或关键词=评估、或者、题名或关键词=卫生应急能力、并且、题名或关键词=对策；万方数据库检索式为：主题：（卫生应急能力）*主题：（评估）+主题：（卫生应急能力）*主题：（对策）。

1.3 纳入与排除标准

1.3.1 纳入标准 内容包含卫生应急能力现状评估或卫生应急能力管理对策的文献。

1.3.2 排除标准 重复文献；年鉴、法律、工具书、专利等文献类型；无有效内容文献；原文语种非中文、英文文献及无法下载全文的文献。

1.4 评价过程

由1人负责按照纳入排除标准进行文献的筛选和相应数据的提取；由另外1人按标准核实所纳入的文献和提取的数据，如有异议由第三方参与意见解决。

2 结果

2.1 文献筛选流程及结果

根据文献检索策略，在三大数据库共计初检文献84篇，按照纳入排除标准，最终纳入46篇文献（见图1）。

2.2 文献计量分析

图1 文献筛选路径

2.2.1 纳入文献类型 在纳入最终筛选的46篇文献当中，方法学类占17.39%（8/46），现况调查类占76.09%（35/46），综述类文献占6.52%（3/46）。

2.2.2 纳入文献的发表时间分布 纳入文献超过半数为2015年后发表，占总数的56.52%。详细纳入文献时间分布见图2。

图2 纳入文献发表时间

2.2.3 纳入文献的地区分布 按照行政区划等级划分，直辖市归入省级区划，将纳入文献内容视角划分为国家级、省级、市级、县级，其中国家级占21.74%（10/46）、省级占21.74（10/46）、地市级占45.65（21/46）、县级占10.87%（5/46）。

2.3 文献内容分析

2.3.1 评估方法 纳入文献当中往往是以单种研究方法为主要研究方法伴随多种研究方法互相补充，其中问卷调查法是大部分文献采用的方法占60.87%（28/46）、德尔菲专家咨询发占15.22%（7/46）、文献综述与系统评价法占15.22%（7/46）、情景构建法占2.17%（1/46），此外文献当中还提到的方法有访谈法、比较法、逻辑演义法等。

2.3.2 卫生应急能力现状评估 不同的文献侧重的时间、地区、角度、主体等不尽相同，所以产生的结果也存在差异甚至截然相反。卫生应急能力现状评估将遵循求同存异和着眼整体的原则进行归纳，通过分析纳入文献的内容，将所提到的卫生应急能力现状评估相关的内容按照热度的前五位进行逐一分析如下：

（1）卫生应急队伍能力有待提高：应急队伍反映了一个单位的决策层次、技术能力、人才质量和建设水平，是提升单位核心竞争力的重要保证[5]。首先卫生应急能力存在差异，孙辉等[6]在2013年全国卫生部门应急能力评估的结果当中卫生应急队伍的得分是较高的，吴忠恕等[7]在芜湖市的疾控机构应急能力调查中也认为应急队伍建设已经取得了长足进步。但是在其他9篇文献当中提到卫生应急队伍仍然是一个需要提高的方面，在卫生应急能力建设当中首当其冲。

（2）预警监测系统不够完善：突发公共卫生时间的检测包括传染病监测、不明原因疾病和可能引发爆发流行的疾病及其香菇症状等的检测和卫生监测。除叶冬梅等[8]认为南京某区的预警监测较为灵敏外，其余文献内容表述了预警监测的各方面不足，例如监测方法不够科学完整、监测与风险评估工作链中断等问题。

（3）善后评估工作不到位：风险评估作为风险管理必不可少的一步，要求在风险管理当中必须进行。但是由于技术缺乏或者流于形式等问题，风险评估在诸多地区和疾控机构都不能够很好的进行。

（4）应急人才缺乏或人才梯队结构不良：应急人员的能力建设应该被作为公共卫生应急体系结构建设的核心[9]，但是由于公共卫生应急领域相对而言起步较晚、受到社会的重视度较低，相关卫生应急人才相对匮乏。另外在市级以下行政单位的卫生应急人员往往为兼职人员或者没有卫生应急专业背景的人员担任，也阻碍着卫生应急工作的进步与发展。

（5）财政支持不足、补偿机制不完善：卫生应急工作是一项公益性社会事业由于不能创收或者是创收较少现有财政供给难以满足卫生应急工作的需要[10]。使卫生应急工作往往财政支持不足以满足实际需要。卫生部门监测、预警、培训、演练、健康教育、物资储备等卫生应急经费难以到位，卫生应急经费缺乏长效投入机制。

2.3.3 卫生应急评估能力管理对策 （1）增加政府财政支持，优化卫生应急资源配置：经济基础决定上层建筑，政府财政的支持是这一公益性工作得以顺利进行的保障。有研究指出，卫生指标与政府财政之间存在正相关关系，而且对人均财政支出更为敏感[11]，但是对于财政支持相对不足的脆弱性地区，恰恰是卫生应急工作的重点。因此平衡优化卫生资源配置是一项必须工作。

（2）加强卫生应急人才的引进、培养与培训：使用优惠政策招聘吸引高水平卫生应急人才，并使之学有所用，要留住这些人才就要使之有用武之地[12]。

对卫生应急人才进行演练和现场流行病学调查的培训是提高卫生应急能力的重要途径。演练时检验理论的过程，在实践中总结经验和找出不足，并不断改进的过程，同时演练也提高了业务熟练程度。现场处置能力即现场流行病学能力，是公共卫生核心能力[13]。经过现场流行病学的培训才能够更加专业、高效的完成公共卫生的相关工作。

（3）完善应急机制，健全应急体制：各级疾病预防控制中心均应当有完善的应急机制以及预防、救治体系[14]，才能够在突发事件来临时及时高效的启动应急响应，并选择最优处理方案。所以应急机制不应该是一纸空文，应该建立在定期的演练与实践的基础之上。

卫生应急能力建设是提高卫生应急工作水平的关键，在当代卫生应急工作中已经受到重视，但是在应急队伍建设、预警系统完善、人才纳入和财政支持上还需要增加政府的财政支持、完善人才培养机制和完善应急机制。卫生应急能力的提升应该是一个长期的PDCA循环模式的提升，而不是一蹴而就，在实践和经验中发现问题，在工作中探索改进方式。

综上所述，本研究对当代公共卫生应急能力现状予以评估，分析相关学术研究成果，根据当前实际情况提出相应的优化建议，以期改善当前公共卫生应急能力，提升各级疾控中心突发事件处理水平。