整体协同：政府治理范式的探索与创新——基于丽水生态文明建设的实践与启示

杨 琳

（中共丽水市委党校，浙江 丽水 323000）

生态文明建设的核心是正确处理人与自然的关系，摒弃过去“先污染，后治理”的观念和做法，通过体制改革和政策调整，改变过去“以牺牲环境换取经济发展”的不合理的现象，走保护生态与经济发展的双赢之路。丽水作为华东地区的重要生态安全的屏障，一直致力于生态文明建设问题的探索。 2014年丽水被列为首批国家生态文明先行示范区，经过多年的努力，取得了不俗的成绩：拥有“中国人居环境奖” “国家园林城市”“国家森林城市” “全国文明城市”等荣誉。丽水的成效源于准确解读生态文明建设的核心思想和观点，审慎面对制约生态文明建设过程中的突出问题，理性分析生态文明建设的现实基础和有力条件，从宏观和微观两个层面逐步构筑起一个相对完整的政策制度体系。丽水的实践为同类区域探索生态文明建设提供了经验借鉴和可复制、可推广的模式。

一、丽水生态文明（先行示范区）建设的核心思想与关键任务

尽管丽水生态文明建设起步较早，取得了不斐成绩，但仍存在生态文明建设“碎片化” “棘手性”的治理难题，并逐渐成为制约新时期推进丽水生态文明建设的现实约束。具体来看，主要表现在宏观层面的生态文明建设体制制度性壁垒，诸如生态文明建设要求与本地经济社会发展规划脱节，标准不统一；生态文明建设缺乏领导力与执行力；地方政府生态责任缺失；环境经济政策配套制度缺失等。微观层面生态文明建设“悬浮”的问题。如生态文明建设的理念和制度难以全覆盖于生态、生产和生活领域，难以形成全社会公共参与的格局等。因此，丽水生态文明先行示范区创建的战略定位就是从补足短板出发，提出“全国生态文明体制机制创新区、全国山区集聚集约发展示范区、全国绿色发展转型发展示范区和华东地区绿色生态安全保护屏障”四大战略定位。核心任务就是以体制制度建设为核心的治理范式创新，从而破解丽水生态文明建设的瓶颈制约。

面对瓶颈，丽水通过现状研判，认为造成本地生态文明建设“碎片化”和“棘手性”治理难题的深层原因在于生态文明建设是一项系统性、整体性和长期性的工程。一方面，生态治理作为极为浩大的生态环保工程，成本昂贵，任务艰巨，具有显著的公益性质。市场主体由于缺乏动力机制，社会组织和个人势单力薄，难以承担昂贵成本，这就需要政府借助公共资源和公共权力来承担。另一方面，生态文明建设关涉多方复杂的利益，既无法依赖市场的自发的调节行为，也无法单纯依赖企业和公民的自觉，因此政府必须充分发挥主导作用，建立健全一套规范市场行为、鼓励企业绿色发展，引导全社会共同参与生态建设的保障机制。丽水改变以往各自为政、畸轻畸重的做法，将生态文明建设有机融入政治、经济、社会、文化各领域，将9个县市区、城镇乡村看成一个整体，共同纳入生态文明建设领域，通过统一规划和部署，协调和整合政府内部、公私部门之间的关系和功能，努力形成有利于生态环境保护和经济绿色发展的体制合力，推动原有空间、产业和资源的整合优化，人口、资本、土地等要素的集聚集约，使生态文明建设全覆盖于生态、生产和生活的领域，从而实现“百姓富、生态美”有机统一的目标。

二、丽水生态文明建设进程中政府治理层面呈现的突出问题

（一）宏观层面：制度陷阱

1.多规冲突

丽水生态文明建设的实践中，长期以来存在着各种规划自成体系，“多规冲突”、标准不一的问题。导致目标、原则、标准、任务缺乏一致性和协调性。如，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等规划的指导思想往往过分重视经济增长而忽视对生态环境的有效保护，而生态环境保护规划作为配套规划，常常是“有名无实”，即使设立了环境保护的约束性目标，但当与经济发展目标相冲突时，生态环境保护往往处于让位于经济发展的境遇，致使生态环境问题难以从根本上得到解决。同时各类规划由于缺乏约束框架、限度和统筹、衔接，无法从总体上对丽水全域发展形成统一科学的空间开发指引，导致资源错配，无形中加剧了资源供求矛盾。

2.职能缺位

丽水长期的实践表明，仅靠单个部门难以承担生态文明建设的综合职能。生态文明建设既需要环保部门的大力推进，还关涉综合经济管理部门的通力协作和行政行业主管部门的配合。然而，缺乏协调与沟通的政府机构和部门间往往彼此独立，致使各自为政、监督混乱等现象频发。同时，当地部门由于受制当地政府片面追求GDP增长的经济发展安排，诱发环保目标任务在层层分解，相关环保规制无法到位和政策执行不力的问题。

3.责任缺位

地方政府作为地方经济社会发展的主要管理者，更是地方环境质量的主要责任人。长期以来以GDP考核为主的地方政府政绩考核，致使地方政府缺乏正确的政绩观，政府的决策和行为唯GDP马首是瞻。在丽水发展的初期，也曾出现以牺牲资源、环境换经济发展，从而造成环境污染等生态问题。因此缺失以生态文明建设进步和积极成果为评判标准的绩效考核，必然导致大量没有环评规制的决策的执行，产生大量负外部性问题。同时生态治理牵涉面较广，短期内甚至会严重影响一个地方的经济社会效益，容易造成地方政府普遍偏好投入少见效快的治标策略，不利于丽水的可持续性发展。

4.制度缺失

丽水作为华东生态屏障，肩负全省生态安全的重任，是浙江的生态大后方。但丽水的生态屏障作用未引起各方重视，促进源头可持续发展的有关政策尚未全面落实。已有的经济核算制度和考核制度难以反映生态建设的成本、效益、责任。如自然资源产权、资产管理和监督体制尚未健全，损害赔偿制度、责任追究制度有待进一步理顺和提出等。

（二）微观层面：绿色发展的“悬浮”

1.发展空间受限

发展空间受限是长期以来丽水经济社会相对滞后的重要自然原因。丽水地貌以山地为主，能够直接用于城镇化、生态工业建设的土地仅占国土面积的1%。同时人口聚集性低、分布广泛的地域特点给生产要素集聚发展造成了压力。这种人口集聚和空间布局上呈现不合理性的特点，不利于经济社会的绿色转型发展。

2.生态治理复杂性

丽水的地貌以“山水林土田”的结构为特征，山林面积占比大，土地田地面积占比小，河床高，径流量较小，整体生态的敏感性和脆弱性较强，因此在一定程度上影响了绿色发展的进程。近些年来，丽水在推进工业化和城镇化的过程中，引进产业的同时，环保压力逐渐增大，特别是节能减排压力增大。部分生产和生活用水由于受到资金和技术限制难以进行污水处理或回流利用，造成可再生水资源开发利用不够，节约不够，污染环境等问题。大规模人工开发和种植技术的推广，致使原有的生态平衡受到影响，还会造成化学农药的大量使用，引起土壤和水源污染等。

3．产业基础薄弱

长期以来，丽水绿色发展的基础薄弱，集聚发展能力不强，产业结构不合理。三次产业中传统行业占比过高，新兴产业含量较低。一产规模化的龙头企业较少，缺乏大而强的企业和知名品牌的带动。二产内部传统产业技术含量低，新兴产业规模小、发展慢；三产内部高端产业和龙头尚未形成，以中低端旅游业为主。一产和三产联动与高附加值不够。服务配套设施不健全，具有核心竞争力的品牌尚未形成，潜在的生态优势尚未转化为现实的发展优势。

4.公众的生态理念需进一步提升

丽水生态文明建设推进仍然处于政府大力推进的阶段，公众和相关非政府组织的力量相对薄弱，影响力较小，没有得到重视。近年来，尽管丽水人民生态意识和环保意识有所觉醒，但公众对涉及环境问题的重大决策事件参与度不高、议政能力欠缺。多方主体参与生态共建共治的格局尚未形成。

三、整体协同：丽水生态文明先行示范区政府治理创新范式

为保障生态文明先行示范区战略的有效落地，克服体制制度壁垒和绿色发展的障碍，丽水从宏观与微观两个层面推进生态文明先行示范区的整体性运作。宏观层面，以生态文明建设制度系统探索为导向，探索政策、规制、服务供给和监督层面的一致性。通过整合规划、组织、职能，推进部门间的联动协作，形成整体建设合力。微观层面，构建 “上下内外”横纵交错的网络协同治理，形成生态文明建设覆盖生态、生产和生活全领域和全过程。经过多年的实践探索，逐步形成了生态文明建设进程中以“整体协同”为核心的地方政府治理创新范式。

（一）宏观层面整体治理：系统推进生态文明体制机制建设

1. 强化生态文明建设的总体设计，实现多规衔接融合，提升规划的整体性、科学性和绿色化

针对“多规冲突”的问题，丽水以示范区“四大战略”定位为基准，加强对生态文明建设的总体设计。在规划、开发和建设过程中，坚持以生态建设的理念引领规划，以优化人口和生产力布局建构经济社会发展与人口、资源、环境相协调为基本框架。通过制定《丽水市生态环境功能区规划》，科学设定生态红线管控区，根据不同区域主体的功能定位及发展导向，实行差别化的区域开发管理政策。以规划编制为契机，全面落实生态文明示范区建设要求，科学布局生态、生产和生活三大空间，推动产业、环保、土地、城镇和交通等规划的“多规融合”。有序做好规划的衔接，做到规划编制“三个一”，突出“空间一张图”，以生态空间“红线管治”为纲，探索生态、空间、城镇、交通、产业的“多规合一”。突出“市域一盘旗”，以组织实施新一轮《丽水市城市总体规划（2016—2030）》为契机，坚持新型生态城镇化为导向，统筹推进美丽丽水、美丽县城、美丽乡村建设；突出“产业一条龙”，以深化龙头企业带动的产业链培育和战略性新兴产业培育为重点，完善产业规划体系，不断提升规划的整体性、科学性和绿色化。

2.整合组织的功能，推进部门联动协作，形成整体建设合力

在充分发挥市场资源基础配置作用的同时，丽水通过对政府内部层级和功能的整合，强化在生态文明建设方面的综合协调能力，切实解决地方保护、部门职能交叉而造成的政出多门、责任不落实、需求反应各自为政、执法不统一等问题。一是完善组织领导体系，成立了以市委书记、市长担任组长的全市国家生态文明先行示范区建设领导小组，负责总体指导和综合协调。各县（市区）对应建立领导和协调工作机制，市直各有关部门围绕自身工作职能协调推进生态文明建设。二是建立工作落实分工体系。通过召开全市动员和推进大会，统一理念，广泛发动群众。明确责任分工，编制、印发《贯彻落实〈国家发改委等六部委关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知〉实施意见》《示范区建设任务分解方案》《项目指南》等文件，明确示范区建设的时间、路线和任务。把目标任务逐项落实到责任单位、责任人。各有关部门按照职责分工，密切协调配合，形成强大的建设合力。

3.以结果为导向，强化责任监督

丽水通过定期组织开展对示范区建设实施情况的跟踪和督促检查，及时通报评估和督查结果，促进各项任务和政策的落实。同时引导干部树立正确的绩效观，一是建立生态文明绩效考核与责任追究机制，实行差异化考核，将“生态保护、绿色发展、民生幸福”作为重点考核指数，吸纳减排任务、水、气、生态环境满意度等生态指标进入考核范围，与干部年度评优挂钩。二是制定《丽水市生态环境损害责任追究办法（试行）》，开展党政领导干部生态环境（自然资源资产）离任审计试点，探索生态环境损害党政领导干部问责办法，进一步提升干部的生态文明理念和责任意识。

4.探索制度、机制建设，系统推进生态文明制度的架构

农村集体土地、林权关乎农民的民生、社会稳定、耕地红线和生态保护。丽水结合本地实情，探索实行林权、农民住房财产权、土地流转经营权三权抵押贷款机制，组建了市、县、乡三级农村产权交易中心，在全国率先出台了《关于为推进农村“三权”抵押工作提供司法保障的试行意见》，率先实现了农民基本产权全部可抵押融资，促进农村经济发展和农民增收。为进一步优化环境资源配置，强化污染物刚性约束，丽水实行主要污染物排放财政收费和排污权基本账户制度，健全环境资源资产产权制度和用途管制制度。探索水利产权制度改革，完善水资源管理配套制度建设。从各层面系统推进生态文明建设制度的架构。

（二）微观层面协同治理：有序推进生态、生产、生活的绿色化

1.空间整合，优化城镇空间开发格局

空间整合主要是指突出空间规划作为政策管控的重要手段。面对发展空间受限的困境，丽水始终坚持城镇化建设必须与主体功能区发展定位相符，严格对城市规划区内空间管控，强化对所辖县（市）和重点镇的规划引导。一是通过优化格局，提升市域空间绩效。按照主体功能定位，将全市划分为“城市核心区、城市拓展区、生态经济区和生态功能区”四大分区，形成“有限开发、点状集聚、面上保护、组团发展”的格局。按照“中心带动、小县大城、美丽城镇、美丽乡村”四级方向开发、优化城镇体系。依托高速公路、高速铁路，串联东西、南北城镇，实现以东带西、以北促南，加快区域一体化进程。二是推进“四美丽水”建设，打造美丽城市、美丽县城、美丽城镇、美丽乡村的宜居城市。三是建立“三类空间”保护和发展机制，强化空间管制。合理确定城镇、农业、生态三类空间的适度规模和比例结构，通过强化对产业布局的引导和约束，人口内聚外迁的布局指引，促进产业布局、人口分布与资源环境相协调。近年来，丽水先后获得中国人居环境奖、国家园林城市、中国长寿之乡、全国“美丽山水城市”等殊荣。

2.部门协作，系统推进综合生态环保工程

部门协作是指通过横纵两个维度促进部门间和不同层级部门间的协作。丽水作为浙江生态安全的屏障和华东地区自然生态系统的重要组织部分，严格按照国务院发布的《全国主体功能区规划》和《丽水市生态环境功能区规划》的要求，系统推进综合生态环保工程，切实担负起了全省生态安全应尽的责任。一是以国土部门牵头，水利、林业等部门共同负责，推进重点生态领域的保护和修复工作。以瓯江源头区为重点，组织实施了植树造林、水土流失防治、水生态保护、退耕还林还草、矿山生态修复等生态环境建设工作。二是以环保部门和农业部门牵头，水利局、建设局、交通局、公安、城管、经济开发区、各县市区政府等部门的共同承担，开展区域环境综合整治和固体、危险废弃物的有效处置。经过十多年的努力，丽水生态环境状况指数连续15年全省第一，生态环境质量公众满意度连续十年居全省11个设区市首位，生态文明总指数跃居全省第一。

3.产业融合，实现三产联动、绿色发展

产业融合一般是指构建第一、二、三产业的紧密联系、相互交融、相互支持的产业发展格局。丽水始终坚持生态优先、绿色发展原则，通过深入实施生态产业强市的发展战略，整合现有三大产业资源，构建“3+3”生态产业体系，加快推进生态农业、生态工业、生态服务业“三次产业”协调发展，生态旅游业、养生（养老）业、文化产业“三大重点产业”特色发展。以最小的资源环境代价谋求最大限度的经济社会发展，实现了生态保护与经济发展的双丰收。2006年以来的十二年间，全市生态系统生产总值（GEP）增长1.2倍，地区生产总值（GDP）增长2.9倍，一般公共预算收入增长4.2倍，城乡居民收入分别增长 2 倍和 4.1倍。2018年丽水成为全国首个生态产品价值实现机制改革试点市，首个国家公园设立标准试验区。

4.文化整合，激发公众广泛参与的自觉

文化整合是指不同文化相互吸收、融合、涵化而趋于一体化的过程。丽水始终将内涵丰富、独具特色的地域文化作为生态文化的重要内容和源泉，将历史存留的生态伦理道德观与社会主义核心价值观体系建设相融合，将生态保护的理念内化于心，外化于行，彰显丽水生态文化独特的魅力。在深入挖掘传统生态文化基础上，以“瓯江文化”这一生态文化品牌体系为统领，推进传统文化与绿色发展的有机结合，打造丽水新的区域形象。同时紧密结合丽水的市情、民情，将社会主义核心价值观与生态文明示范区创建、全国文明城市创建、绿富美建设、大花园建设等相互融合，形成深厚、丰富、多元、繁荣的生态文化体系，有效助推了生态文明建设的进程。经过多年来持之以恒的宣传和教育，保护生态环境、建设生态文明已成为全丽水人的共识，生产、生活和消费方式上的绿色转型已逐渐成为各级党委政府决策、企业生产和社会公众行为上的自觉。全市人民对丽水生态文明建设的认识不断深入，逐渐形成公众参与、多方支持的建设格局。

四、丽水生态文明先行示范区政府治理范式的经验启示

丽水生态文明先行示范区治理范式的探索，为我们从理论上思考生态文明建设进程中地方政府如何实行有效治理提供有益的启示。

（一）坚持以生态文明理念统领公共政策

公共政策不仅对社会、个体的行为具有约束和限制的消极功能，还具有理念确认和行动引导的积极内涵，因而体现为一种价值导向。丽水生态文明建设取得的成效，首先在于始终从战略的高度看待生态问题，探索以生态文明理念统领公共政策的思路，发挥生态文明理念对公共政策的启迪、引领和指导作用，不断提升公共政策的整体性、科学性和绿色化。其次丽水立足于全省和全市经济社会发展的大局，因地制宜、审慎布局，探索将生态文明建设与政治、经济、社会、文化建设有机融合，从规划、制度、服务供给、监督、考核等各层面彰显生态文明的意蕴，以权威、稳定、科学的整体规划和建设方案，有效发挥对丽水发展的统领功能，这是丽水生态文明建设健康发展的重要前提。

（二）坚持生态文明建设的整体治理

生态的整体治理，是解决当前生态建设发展中渐增复杂性问题的新思路。丽水生态文明建设取得成效，其中一个关键因素在于市委市政府的高度重视，建立了科学合理的领导体制，从宏观和微观两个层面构建了自上而下完整的生态建设领导组织网络，形成了运转有效、组织得力的整体治理机制，这种以“协调”和“整合”为基本手段的治理形式，既可以在横向同级政府之间、纵向各层级政府之间实现协同，还可以在公私部门、不同领域之间实现协同，促使生态文明建设的目标和手段相互增益，有效实现生态文明建设的理念从横纵两个维度全覆盖于生态、生产和生活领域，保证了生态文明建设能够有序、有效、深入推进。

（三）坚持生态文明建设的区域协同策略

丽水生态文明建设取得实效，还在于采取了正确的推进策略。横向上建设区域生态、实现功能互补，纵向上开展美丽城镇和美丽乡村建设。从横向上，丽水科学合理地把全市9县市进行了功能区分，不同区域发挥着不同的生态功能，布局不同的产业。如莲都着重发展生态工业，龙泉、庆元、景宁、遂昌重点提供生态服务功能，缙云、青田突出发展生态经济，松阳、云和建设新型生态田园城市。这些区域的不同定位和功能在总体上呈现出既与县域经济、社会发展相适应，又在功能上互补、效益上互增的生态建设格局。纵向上，围绕城市和农村不同的发展定位和特点，开展美丽丽水、美丽县城、美丽城镇、美丽乡村“四美”建设，使城市和农村的生态文明建设同步推进，各具特点，相得益彰，呈现良好发展态势。