新时代推进基层社会治理法治化研究——以江苏省江阴市为视角

黄春英

（中共江阴市委党校，江苏 江阴 214400）

党的十九大报告基于“新时代”“全面依法治国”等一系列根本性认识和判断，对新时代基层社会治理工作指明了方向、提出了要求。《报告》指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”法治是国家治理的基本方式，法治化是基层社会治理的最佳途径。当前，中国特色社会主义进入新时代，基层政府各项改革步入深水区，社会主要矛盾发生转化，群众对公平正义的法治需求日益高涨，基层社会治理面临诸多新难题、新挑战。近年来，江阴市契合江苏省集成改革试点工作，以法治江阴建设为主要载体，探索建立科学有效的社会治理体系，在法治政府、基层基础、公正司法等方面创新作为，基层社会治理法治化建设成效显著。站在新的时代起点，江阴如何深入推进社会治理法治化建设，如何在领跑全国县域社会治理中发挥示范作用，还需进行深度思考。

一、新时代基层社会治理法治化的理论基础

（一）深化依法治国实践的时代要求

党的十九大报告将坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，提出了深化依法治国实践的时代要求。基层社会治理法治化是深化依法治国实践的重要基础和工作重点，也是法治国家、法治政府和法治社会一体建设的出发点和落脚点。一方面，通过发挥法治在推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面的基础性作用，提升基层政府科学决策水平和依法行政能力，深化司法体制改革促进社会公平正义，强化法治宣传教育提升公民的法律素质，为基层社会治理营造良好的法治环境。另一方面，通过发挥法治在基层社会治理中的保障性作用，加强基层社会治理制度建设，以法律为依据、以制度为准绳，规范权力运行机制维护公民的合法权益，健全社会治理体系推动社会治理创新，协调各方利益关系化解社会矛盾，为地方经济社会发展提供强有力的法治保障和服务。

（二）化解社会主要矛盾的重要抓手

党的十九大报告对基于“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，作出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的科学判断。法治既是国家治国理政的基本方式，也是人民群众创造美好生活的内在要求。一方面，法治是人民群众美好生活需要的题中应有之义。美好生活需要不仅包含物质文化需求，还包含人民的民主法治需求、公平正义需求、安全保障需求和美好环境需求，人民对美好生活的需求内容更为全面，标准更为完善。另一方面，法治是化解新时代社会主要矛盾的有效手段。法律是人民意志的体现，法治以法律为基本前提，保护的是最广大人民群众的根本利益，直接关系到人民群众对美好生活的获得感、幸福感和满足感。法治通过规范、约束公权力的运行，协调物质文化、公平正义、安全保障、生态环境等方面的利益矛盾和冲突，并按照公开、公平、公正的原则处理矛盾和冲突，使得基层社会矛盾得以和平、理性的方式加以化解。通过依法化解基层社会矛盾，激活了人民群众对美好生活的向往。

（三）推进基层社会治理现代化的根本保障

基层社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。推进基层社会治理现代化是一项系统工程，涉及各个领域、各个层级的利益调整，必须加强基层社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化建设。法治是规则之治、程序之治，是基层社会治理现代化的核心内容。从社会化、智能化、专业化和法治化的关系来看，法治化在基层社会治理“四化”建设中居于核心地位，是推进基层社会治理现代化的根本保障。从实践来看，共建共治共享的社会化治理格局需要法治予以引领和规范，使地方政府在法治的轨道上推进简政放权和政府职能转变；日益智能化的社会治理亟需公共数据获得与安全维护的法治化保障，有效增强地方政府公共安全和社会治理能力；社会治理专业化人才队伍建设必须创新人才引进、培养和使用机制，以完善的体制机制提升社会治理专业化水平。基层治理的社会化、智能化和专业化建设必须置于法律法规等规范性法律文件的框架下，运用规则化、程序化等手段，以法治理念思考问题、以法治方式解决问题、以法治秩序维护稳定，通过法治化提升社会治理的社会化、智能化和专业化水平，构建完备的基层社会治理现代化体系。

二、基层社会治理法治化的江阴实践

（一）主要做法和成效

1.规范政府权力，构建法治政府

规范政府权力是基层社会治理法治化的核心内容。江阴紧紧围绕法治政府建设，依法设定、规范、制约和监督权力，让权力在制度轨道上运行。一是建立权责大清单制度。以市级权责、权力划转和市县同权赋权“三大清单”为抓手，突出“理清单、用清单、管清单”，优化审批流程、统筹执法资源和扩大管理权限，着力推进行政审批制度、综合行政执法和镇街园区管理体制“三项改革”，不断强化日常监管、动态优化和考核评价“三种管理”，积极构建横向到边、纵向到底的基层新型权责体系。二是强化民主决策程序。修订《江阴市人民政府重大行政决策程序规定》《江阴市人民政府工作规则》，制定《江阴市市长办公会议工作规程》，落实公众参与行政程序机制，通过网上征求意见、实地调研、座谈会和专家论证会等多种方式向公众征求意见，重大行政决策程序更加民主规范，荣获江苏省省公众参与行政程序建设示范单位。三是规范行政执法行为。大力加强综合行政执法规范化建设，统一硬件标识、统一服装装备、统一执法标准[1]。建立执法协调工作机制，组织开发综合行政执法系统，行政执法全过程在网上运行，加强对权力运行过程的监督。建立行政执法案卷评查专家库，认真实施行政执法案卷评查，促进行政执法有效规范。

2.健全治理体系，夯实基层基础

江阴紧紧围绕打造“社会治理创新引领区和平安建设示范区”的总目标，以法治为引领健全社会治理体系，为基层社会治理提供制度保障和重要基础。一是健全风险防控体系。加强公、检、法之间的配合与联动，合力打击严重暴力犯罪、网络电信诈骗、非法吸收公众存款等涉众型犯罪。完善“民转刑”命案防控机制，建立“一案一倒查，有责必追责”制度，确保重大“民转刑”命案零发生。加强重点人群服务管理，实行一名民警+一名矛盾调解员或一名心理专家+一名信息员的“1+1+1”管理机制。二是健全矛盾化解体系。推进“三专对接”机制，进一步强化司法调解、行政调解和人民调解的有机结合。组织开展村官进法庭和律师进村（社区）的“双走进”活动，通过村（社区）干部担任诉调联络专员、公益律师团下基层，全面提升基层干部化解矛盾的能力。建立市级处理信访疑难复杂问题专家库，依托社会力量和专业优势，推动矛盾纠纷和信访问题的化解。三是健全公共法律服务体系。建成“城区一刻钟、农村半小时”法律服务圈，建设农村“三资”信息公开平台，全市省级“民主法治示范村（社区）”创建成功率达40%。为企业开展“法律体检”，掌控问题苗头，完善应急预案，妥善审理企业破产、清算案件和重大涉企债务纠纷，有效处置一些企业因经济金融风险引发的涉稳事件。在江苏省率先上线运行包括电脑版、手机版和微信版的公共法律服务平台，涵盖法律服务、法律援助、人民调解、法治宣传等内容，让法律服务与百姓“零距离”[2]。

3.优化资源配置，推进司法公正

自2015年起，江阴法院全年案件受理量突破3万件，呈高位运行态势。面对案多人少以及“执行难”等问题，江阴法院以优化资源配置为主要抓手，不断创新审执工作方式，最大限度推进司法公正。一是优化审判团队建设。确立以“法官+法官助理+书记员（1+N+N）”审判团队为审判权运行载体，根据量化的案件难易分值，先后组建了53个“1+N+N”审判团队和14个执行团队，建立了繁简分流工作机制，全面推行要素式审理，实行示范诉讼方式，进一步优化了审判资源配置，强化法官审判职能，有效确保了审判权公正行使。二是推进“智慧法院”建设。将审判执行工作与信息化建设深度融合，全面建成科技审判法庭、执行指挥中心、远程接访等系统平台，实现审判执行活动全程可视化。全面推行网上办公、网上办案，升级审判管理系统和审判法律系统，建立文印中心，启用电子签章流程，实现盖有法院印章的裁判文书等一键生成、统一输出。积极打造法院“执行云”，建立由案件管理、司法查控、执行指挥等七大平台构成的“网上执行局”，形成全国联通的智能化执行指挥系统，法官办案更加高效。三是严厉打击拒执行为。针对劳动报酬、医疗赔偿、抚养抚恤等严重制约和影响执行质效的民生类案件，开展专项集中执行活动。开展涉及金融案件专项集中执行等活动，通过网络直播、以案释法等方式，在社会上形成良好的震慑和警示作用。加大与公安、国土、住建、市场监管、税务、银行等部门的沟通协作，借助企业注册、公安指挥中心等信息平台开展执行查控，形成攻坚合力。

4.创新宣教模式，营造法治氛围

按照“土洋结合、立体多元”的思路，江阴针对不同群体的认知能力和喜好程度，创新宣教形式，注重宣教实效，形成了立体多维的法治文化宣教态势。一是法治文化产业化不断推进。成立江阴市法治文化研究会，整合全市优势资源，建设江阴法治文化产业新项目，打造彰显地方特色的法治文化品牌。建立“江阴市司法行政社会组织培育发展中心”“江阴普法志愿者联合会”等社会组织，组建普法志愿者大队、《法治全澄》车行队、香山书屋“德法书香”实战平台。二是法治品牌栏目全力打造。开办《法治全澄》电视栏目、微信公众号和期刊。每日公众号推送、每周电视台滚动播放、每季度期刊发布成为全力传播法治理念、普及法律知识的重要平台。全市30位优秀律师组成《法治全澄》公益律师团，参与矛盾纠纷调解、信访积案化解以及重大突发事件处置。通过开通公益维权热线，公益律师团参与江阴本土贴近基层法律事件的评析与建议，以专业的知识服务最需要法律帮助的群众。三是志愿服务全面铺开。181名具有相关专业背景的工会法律监督服务志愿者走进企业，定期开展法律监督服务活动，帮助企业预防劳资风险，实现从被动到主动、从事后到事前的劳资纠纷预警新模式。全市镇村两级开展“法律大讲堂”巡回宣讲活动，法官每月对不同片区、行业及特定人群开展法律知识宣讲、典型案例通报、巡回审判等活动，提高全社会崇法守法的意识。

（二）存在问题

虽然江阴在基层社会治理法治化建设方面探索了一些做法、取得了一定成效，但是对照新时代社会治理的目标要求、对照人民群众对美好生活的期盼，还存在着一定差距。尤其是随着经济的快速发展和社会转型的逐步深入，江阴已经进入社会矛盾凸显期和社会治理瓶颈期：一是部分基层公务人员在社会治理过程中，权大于法、以言代法的政治思维模式占据主导地位；二是相关法律法规不完善、法律制度不健全，导致基层政府在社会治理过程中无法可依、无章可循；三是基层社会治理法治化渠道不畅通、机制不健全，现有的利益诉求表达机制在实践中不能发挥其应有的作用。上述三方面问题，导致基层社会治理法治化效率低下、基层社会治理法治化认可度低。如何更好地发挥法治在社会治理中的基础性作用，在全社会形成尊法、守法、用法的良好法治氛围，推进基层社会治理法治化建设，还需进行深度思考。

三、新时代推进基层社会治理法治化的对策建议

（一）以时代化为导向加强基层普法教育

一要完善法治宣教方式，变“一元”为“多元”。传统的法治宣传多局限于“3.8妇女节”“3.15消费日”“12.4宪法日”等特定节日，主要依靠发放资料、志愿者服务、法治讲座等方式，宣传手段较为单一。新时代的法治教育活动要更多地运用网络新媒体、自媒体等手段多渠道、广覆盖宣传，提高群众对法治建设的知晓率、覆盖率和参与度。二要创新法治宣教模式，变“漫灌”为“滴灌”。现有的一些法治宣传教育为宣传而宣传，没有考虑到受众的个性化需求。法制部门要通过问卷、调研、座谈会等方式精准把脉群众的法治需求，优化宣教模块，完善宣教内容，根据不同的法治需求为群众量身定制法治菜单，提高法治宣教的针对性和实效性。此外，法制部门还要积极与公安局、法院和检察院沟通，了解近期公安、司法机关处理的案件类型，掌握近期社会矛盾的类型和特征，有针对性地进行相关专题的法治宣传教育，提升法治宣教的时效性。三要健全法治宣教工作机制，变“要我做”为“我要做”。新时代的法治宣教工作是一项系统工程，需要多部门、多层级的共同参与和系统运行。要进一步完善“谁执法、谁普法”工作机制，以制度引领推动社会各方积极履行普法责任，创建多元普法新格局。深入实施法治志愿者工程，着眼法治志愿活动常态化、特色化，建立法治社会组织孵化基地，探索建立群众、社会和政府三方联动工作机制，培育社会组织健康发展，引导社会力量积极参与法治建设。

（二）以规范化为抓手推进法治政府建设

一要优化管理职能，提升规范化建设水平。加强社会综合治理三级平台规范化建设，推动市、镇（街道）、村（社区）三级综治平台提档升级，提升规范化建设整体水平。在现有市域综合治理“一张网”基础上，深化“全要素”网格化服务管理。按照江苏省、无锡市部署要求，在网格化管理平台已有事项基础上，对“信息采集”类和“日常巡查”类入格事项进行梳理、增补，变被动查为主动防，变被动应付为主动快速处置。建立健全分流处置、工作考核等配套机制，切实发挥“全要素”网格实战功能。二要规范行政执法，提升综合执法水平。按照权责统一、运转高效、对接顺畅、管理优化的总体要求，建立健全与执法体制相适应的工作机制，规范执法行为，提升执法水平。进一步完善矛盾争议协调机制，充分发挥全市综合行政执法协调联席会议作用，及时协调解决各类执法争议和问题。完善行政执法人员培训机制，加强对镇街综合执法的培训、指导和考核，提升镇街综合执法整体水平。三要推进行政争议化解，提升依法行政水平。充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，加强对行政机关行政复议和行政应诉行为的规范指导，探索行政复议说理式文书，实行行政复议网上公开。落实行政首长出庭应诉制度，推进行政首长出庭应诉制度常态化，提高地方政府化解行政纠纷能力，提升地方政府的公信力。

（三）以多元化为取向完善预防化解体系

一要完善矛盾预防化解机制。深化村官进法庭和律师进村（社区）“双走进”机制，实现人民调解助力司法调解、司法调解反哺人民调解，不断提升基层干部依法办事、维护稳定的能力。全面贯彻落实“三专对接”机制，加强交通事故、物业管理、医患纠纷、环境保护等领域专业性人民调委会和专门行政调解组织建设，让专业的人做专业的事。加强矛盾调解组织建设，加强网格化排查制度建设，推进矛盾纠纷排查无疏漏、调解全覆盖，确保每个矛盾纠纷有人问、有人管。二要完善矛盾预防化解法治体系。在推进基层社会治理法治化进程中，完备的矛盾预防化解法治体系既包括宪法、法律、法规等国家“硬法”，也包括村规民约、行业规章、团体章程等“软法”。要进一步完善基层矛盾预防化解法治体系，以“硬法”予以硬性治理，以“软法”防止“法治真空”。如江阴市璜土镇璜土村制定的“廉政建设八条铁律”，约束了村干部的行为规范，管好了村集体的钱袋子。三要完善矛盾预防化解方式。充分发挥法治、自治和德治在预防化解矛盾纠纷中的作用。以自治为基础，制定村规民约和居民公约，创新服务平台，完善民主机制，健全基层社会自治体系。以德治为支撑，注重发挥文化育人作用，以文化引领群众的日常行为，提升群众的文明素质，预防和减少社会矛盾。以法治为保障，运用法治思维和法治方式化解各种社会矛盾，维护社会稳定。

（四）以公正化为目标深化司法体制改革

一要发挥司法引领作用，服务发展大局。完善公安、检察院、法院权益保护联动工作机制，定期召开联席会议，通力合作，共享信息和资源，确保每一项权利得到及时有效的救济、每一起犯罪行为得到应有的制裁。司法部门要积极参与社会综合治理，依法打击各类违法犯罪活动，深入开展严打整治斗争，重拳打击严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和假冒伪劣、非法集资、非法传销、恶意欠薪等常见多发经济犯罪，维护群众合法权益。二要深化司法体制改革，提升司法公信力。进一步优化司法资源配置，强化司法职能，探索符合新时代司法规律的审判权运行模式。持续推进立案登记制改革，完善硬件设施，优化立案流程，规范立案手续，让司法权力在阳光下运行。完善大调解工作机制，进一步优化司法调解、公调对接、诉调对接等长效机制。改进纠纷解决方式，引入“第三方”参与化解涉诉矛盾纠纷，促进矛盾纠纷快速稳妥化解。三要强化司法队伍建设，提升司法为民能力。强化政治素质，落实全面从严治党要求，严守政治纪律、组织纪律，尊崇宪法、维护法律，提高拒腐防变能力，确保公正廉洁司法。强化业务素养，以“员额制”改革为抓手，以审判团队建设为切入点，加大教育培训力度，提升基层司法人员的司法理念和司法能力，推进司法队伍正规化、专业化和职业化建设。