海南省社区矫正实施之调查研究

陈 丹，陈宝军

（海南政法职业学院，海南海口571100）

一、社区矫正概念界定

社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及志愿者的协助下，在判决、裁定或决定期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁执行活动。社区矫正适用的对象包括：被判处管制的罪犯、被宣告缓刑的罪犯、被暂予监外执行的罪犯、被裁定假释的罪犯。

二、海南省社区矫正的现状和主要成效

（一）调研方法

课题组于2017年选取了海南省司法厅及5 个市县作为调查地点，这6 个地点既有东部市县、也有中部、西部市县，将其作为调研地点在全省具有一定的代表性。调查形式主要是召开座谈会和实地走访等。首先召集市县政法委、司法局、公安局、法院、检察院、团委、民政局等单位开展座谈，了解基层社区矫正工作面临的问题、困难以及建议。接着在每个调研市县随机挑选10 名矫正对象，通过座谈形式了解矫正对象何时、何地，因犯何罪入矫，社区矫正对其工作、生活的影响，对社区矫正工作的意见等方面信息。最后在每个调研市县各选择一个基层司法所，实地查看矫正学习、报告场所并与基层司法所工作人员进行深度访谈，进一步了解基层司法所在社区矫正工作过程中面临的问题、困难及建议。累计参加座谈会人员120 余人，实地走访基层司法所5 个，初步掌握了海南省社区矫正目前工作现状。

（二）海南社区矫正发展现状

海南省社区矫正工作于2005年12月在海口、三亚、儋州、琼海四个市县开展试点，2009年在全省全面铺开。从2005年开展试点以来，截止2017年6月，全省共累计接收社区服刑人员14469 人，期满累计解除矫正11117 人，现有在册社区服刑人员3352 人。其中被判处管制的有66 人，占总人数的1.97%；缓刑的有3221 人，占总人数的96.09%；假释的有40 人，占总人数的1.19%；暂予监外执行的有25 人，占总人数的0.74%。矫正期间，重新犯罪55人，重新犯罪率0.38%。

1.组织机构不断健全

省市县都成立了由政法委、法院、检察院、公安、司法、民政、人社等单位组成的社区矫正工作领导小组，负责社区矫正的组织领导工作，研究制定社区矫正工作方案，沟通协调有关部门，指导、督促、检查社区矫正工作。经省编办批准，省司法厅成立了省社区矫正管理局（基层工作指导处）。有的市县司法行政部门还单独成立了专门机构，例如海口市司法局成立了监外执行管理处，三亚司法局成立监外执行管理科，万宁、保亭司法局成立监所外执行股，澄迈县司法局增设了专门的社区矫正岗。

2.队伍建设和经费得到基本保障

随着试点工作深入推进，各市县不断加强队伍建设，建立了以司法行政及骨干执行工作者为主，社会工作者和志愿者相协助的专群结合社会矫正工作队伍。目前，全省参与社区矫正工作的人员4082 人，其中司法所工作人员588 人，社会志愿者3409 人。各市县，将社区矫正工作经费列入同级财政预算，社区矫正经费从2 万到18 万不等，为社区矫正工作提供了有力的经费保障。

3.工作机制不断完善

各市县积极探索各种矫正方法，着力增强矫正效果。其一，实行分类管理。接收初期，根据犯罪类型、刑罚种类、矫正阶段、再犯罪风险、悔罪态度、改造情况、生产生活环境等情况对矫正对象进行综合评估，分别采取不同的监管手段，并根据后续表现及时调整级别，做到宽严相济、管理适度。其二，依法依规进行全程管理。监管流程实行统一接收、登记、报到，建立一人一档。其三，严格按照法律法规规定办理变更手续和进行日常考核。严格执行请假、销假规定，社区矫正人员因就医、就业、就学、家庭重大变故等原因，确需离开辖区的，需严格报批。其四，严格办理解除手续和后续安置帮教手续。其五，大力推广应用科技化管理手段。各市县全面启动海南省社区矫正管理信息系统，充分运用GPS 手机定位等信息化手段实施监管，提高监管工作的便捷性和实效性，实现“人防”向“人防和技防相结合”的转变。

4.多形式开展教育矫治

其一，开展集中教育。组织开展法律常识、公民道德、时事政治等集中教育活动，要求社区矫正人员每月参加教育学习时间不少于8 个小时。其二，开展走访活动。对入矫3 个月内的社区矫正人员及重点人员，司法所工作人员一般每半个月走访1 次，其他社区矫正人员每月一般走访1 次，及时了解掌握社区矫正人员思想状态、家庭情况、工作情况等，有针对性实施教育矫治，提高矫治质量。其三，开展社区服务。根据社区矫正人员劳动能力、健康状况和就业、就学情况，科学合理安排社区服务的内容方式，定期或不定期组织社区矫正人员参加劳动，服务社区，培养其社区责任感、集体观念和纪律观念，一般每月参加社区服务不少于8小时。

三、海南省社区矫正实践中存在的主要问题

（一）制度机制不健全

1.法律支撑不够。在法律层面，我国还没有制定单独的《社区矫正法》，关于社区矫正制度的规定主要体现在《刑法》、《刑事诉讼法》等法律条文中。社区矫正制度更多呈现在政策性文件中，2003年最高法院、最高检察院、公安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2012年最高法院、最高检察院、公安部、司法部又印发了《社区矫正实施办法》，2014年司法部办公厅、最高法院、最高检察院等单位印发了《关于全面推进社区矫正工作的意见》，同年，司法部、中央综治办、教育部等单位印发了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，2016年最高法院、最高检察院、公安部等单位印发了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》。海南省相继出台了《海南省社区矫正实施细则（试行）》、《海南省社区矫正衔接工作暂行规定》、《海南省社区矫正管教工作暂行规定》等一系列规章制度，制定下发《社区矫正执行档案》等共22 种执法文书，22种工作台账。但从整体上看，这些政策性文件的效力较低，过于分散，《刑法》《刑事诉讼法》对社区矫正的规定过于原则化，操作性不强，这些都给社区矫正实践造成无法可依的困境。法律支撑的缺失一定程度上影响了社区矫正法律权威。

2.矫正机构不健全。目前，在海南省司法厅成立了省社区矫正管理局，但18 个市县中只有6 个市县单独设立了专门机构，其余12 个市县都没有单独设立社区矫正工作机构。在单独设立专门结构的市县分为两种模式，有的市县在司法局增编成立了监外执行处（科），有的市县社区矫正管理部门与基层工作指导处合署办公，两个牌子一套人马。由于机构不健全，一定程度上影响了社区矫正的管理指导工作。

3.沟通协调机制不健全，职能部门之间衔接有缝。虽然建立了多部门构成的社区矫正组织领导小组，但是走访中发现，相关职能部门在配合的过程中仍然存在一些问题。相关部门缺乏相应的协作，矫正监管衔接难，小组成员单位对社区矫正工作没有形成统一的配合衔接机制，缺少沟通，存在各自为政的现象。

就审判机关与司法行政机关的工作衔接而言，法院在判决缓刑、假释等刑罚之前需要司法行政部门对罪犯进行社区矫正评估，但有些司法行政部门很难在短时间内做出评估报告供法院参考，特别是在被告人认罪认罚制度改革、实行轻微刑事案件快办机制的过程中，法院简化审理程序，往往当庭宣判，实际审理期限较短，司法行政部门限于人力、物力条件限制很难在短时间内做出评估报告。法院判决后，对于异地罪犯，在交付的过程中交接不畅，例如在海南本地没有常住地的，法院往往将社区矫正材料邮寄罪犯户籍所在地司法行政部门，但罪犯又不在户籍所在地，户籍所在地司法行政部门无法开展社区矫正工作。

就司法行政机关与公安机关而言，司法行政机关对罪犯监管的过程中，一些罪犯违反社会治安管理规定或者重新犯罪的，公安机关将罪犯拘留后没有及时通知司法行政机关，造成司法行政机关到处寻找其监管的对象。虽然有的公安机关会通知司法行政机关，但也仅仅是口头通知，缺乏规范性。

就检察机关与司法行政机关而言，主要表现在检察机关只是注重形式监督，监督方式主要是查阅档案，对社区矫正的效果监督不到位，一定程度上缺乏实质监督，影响了社区矫正的效果。

此外，在未成年人矫正领域，特别是在校学生的矫正工作不仅涉及到政法机关还涉及到学校，需要司法行政机关与教育部门及学校等单位建立沟通协调机制。

4.流动人口管理机制不明晰，出现相互推诿。由于流动人口表现出迁徙特色，流动人口的社区矫正问题是一个难题。海南三亚这是一个外来人口占一半以上的城市，流动人口量巨大，给社区矫正工作带来了非常大的阻力。

按照目前社区矫正工作规定，社区矫正管理实施的户籍管理模式，还经常遇到较为棘手的“人户分离”问题。由于人口流动性较强，有的社区矫正对象居住地与户籍地分离，有的经常更换居住地，比如，一些未成年的矫正对象需要去外地求学，一些矫正对象的工作性质需要在矫正期间经常外出，还有的矫正对象在犯罪后希望更换生活环境，降低社会评价对本人的负面影响等情况，需要加强矫正对象原居住地司法行政机关与矫正对象新居住地的司法行政机关的异地衔接，司法所即便每周保持与矫正对象的电话联系，也无法完全掌握矫正对象的生活状态，现实生活中由于衔接不畅，实际上对一些矫正对象，经常处于半放任脱管状态。此外，由于流动人口社区矫正对象的接收机制不明确，也容易出现户籍地司法所和居住地司法所相互推诿情况。

5.经费保障不足。虽然从2017年3月开始，海南省社区矫正经费综合保障标准从原来的每人每年606 元提高到2500 元，其中，省财政按每人每年不低于1000 元的标准补助，市县财政按每人每年不低于1500 元的标准，将社区矫正经费纳入年度部门预算予以保障。但与其他省市相比经费保障水平仍然较低，例如西藏每人每年5300 元，比海南省高出近4 倍。受保障经费限制，海南省大部分司法所都没有一个正规的学习场所，更无力雇用社会工作者或者邀请法律、社会学、心理学等专家为罪犯讲课。在走访中发现，基层司法所大都是分批进行学习，大家集中在一个不足十平米的会议室进行听课、看书、看报。宣告室、心理咨询室一般也都设在会议室或者工作人员办公室。经费保障不足造成的另一个问题是，信息化应用水平低。目前，与经济发达省份相较，海南省社区矫正管理信息化水平仍然较低，主要通过指纹报到系统和手机GPS 定位系统，这些信息化社会还主要应用于对罪犯的管理层面，而在学习、公益劳动、信息互通等方面几乎没有发挥应有的作用。

（二）矫正队伍建设不完善

1.矫正力量不足。司法所是社区矫正工作的执行单位，根据司法部《关于加强司法所规范化建设的意见》规定，司法所应当配备3 名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5 名以上工作人员。目前，海南省共221 个司法所，其中193 个司法所仅有1-2 名工作人员，占总数的87.3%，而他们却承担着辖区社区矫正、人民调解、法治宣传、安置帮教等9 项工作职能，任务十分繁重，一定程度上影响和制约了社区矫正工作的顺利开展。课题组在走访一个司法所时，共2 名工作人员，一名所长和一名年轻干部，并且都是兼职社区矫正工作，截止走访该所共管理70 多名矫正对象，并且数量成倍增长，工作量很大，用她的话说“社区矫正工作不是用三言两语就能做好的”“比在家带孩子都辛苦、都伤神”。

在调研中一位基层司法所所长向我们计算了一笔账，他说：“目前，我们所共有在册矫正人员345 人，专职从事矫正工作的也就是2-3 人，其中1名属于聘任制的，专门从事矫正人员档案工作，另外1-2 人如果每天走访2 个，全部走访下来需要8个多月，有时候不得不委托村（居）委会完成走访工作。”由此可见，基层社区矫正力量极其薄弱，单靠基层司法所人员很难完成矫正工作。

2.矫正人员专业化程度低。社会矫正工作具有一定的复杂性和特殊性，这一属性要求矫正人员必须具有相关的专业知识才能更好的开展社区矫正工作。实践中，普遍存在以管理代替矫正的现象，司法行政机关只是按照有关社区矫正规定履行相应的管理职能，并不具备社区矫正的专业知识。从社区矫正人员的构成看，基本上都是司法所人员，他们除了对矫正人员进行监管还要从事其他大量的司法行政工作，而村居委会也难以抽调专人协助做好社区矫正工作，大都不具备心理学、社会学、管理学等专业知识，在实际工作中也缺乏社区矫正专业知识的培训。

3.社会力量参与度不高。社区矫正是行刑社会化的结果，主要是通过将罪犯放入社会通过非监禁的方式改造罪犯，利用社会力量使其再社会化。“社区矫正作为一种非监禁的刑罚执行活动，社会参与性是其重要特性。社会中的志愿者及社会组织广泛参与到罪犯的教育矫正帮扶工作中体现了社会力量对刑事司法的参与。”但目前的社区矫正主要是司法行政部门作为骨干力量，其他相关部门作为配合单位，社会力量参与明显不足。虽然个别市县招录了部分社会工作者，从招录的人员看，并非全部具有社会学专业背景，而且作为政府雇员身份从事社区矫正。大部分市县将社区矫正的部分工作委托村（居）委员进行，但由于村（居）委会承担大量的工作，很难抽出时间和人员对罪犯进行社区矫正。由此造成社区矫正的目的异化为司法行政机关的管理，而缺少“社会”的成分、“民间”的力量。

（三）矫正方式方法单一

目前的社区矫正主要是借助公益劳动、思想政治学习或者法制教育，活动形式单调，内容空洞，无法从心理层面进行深入矫正，矫正工作在一定程度上流于形式。社区矫正的目的在于通过教育帮扶增强社区矫正人员的法制观念、道德素质和悔罪意识，对就业困难的社区矫正人员开展技能培训、就业指导，使其重新回归社会。由于社区矫正人员的复杂性不可能通过统一的矫正模式开展矫正工作，社区矫正人员复杂性决定了矫正方式方法的多样性。目前，海南省的社区矫正学习的内容也比较单一，局限在法律法规的讲解，对心理知识、就业技能的学习相对较少。参加劳动也都限定在相对固定的场所，例如乡（镇）政府大院、司法所附近街道。

（四）矫正对象再社会化困难

社区矫正的意义在于，在职能机关的监督管理下改造罪犯，完成被矫正人的再社会化。生活中，社区服刑者的社会支持系统，会不同程度的发生断裂。由于受过刑事处罚，他们在生活中面临多方的排斥，再社会化艰难。公众出于生活安全性等方面考虑，对犯过错误、受过刑罚的人存在一定的排斥和歧视。社区矫正对象由于各方面的社会资源断裂，社会由于缺乏社会支持网络，社区矫正多停留在司法矫正层面，社区矫正人员无法有效解决社会歧视、家庭矛盾、就业、人际交往等问题，处于社会边缘，继续被社会排斥。