浅谈信赖保护原则在行政协议案件审判中的适用

陈超 卢瑜

当前，地方政府在发展经济过程中以“新官不理旧账”、政策变化、规划调整等理由违约、毁约侵犯民营企业家合法权益的行为不同程度存在。习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话以及党中央、国务院出台的有关支持民营企业发展壮大的各类政策举措，为促进民营企业发展并走向更加广阔的舞台注入了强大动力和坚定信心。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》中也提出具体要求：“妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。”针对政府不诚信行为，人民法院应依法判决政府有关部门承担责任，尤其是要求政府继续履行协议的行政案件，行政机关一方应当作为诚信履责的典范，发挥示范效应，保证行政协议的有效履行。现就信赖保护原则在行政协议案件审判中的适用浅述如下。

信赖保护原则在行政审判中的适用情况

随着2003年《行政许可法》的实施，政府诚信成为一项重要的法治原则。诚实守信是市场经济的基本要求和重要保障。政府失信不仅损害当事人合法权益，更容易造成不诚信的社会风气，从而严重损害市场经济秩序。从司法实践看，近几年以政府不守诚信为由要求政府履行承诺或者承担补偿、赔偿责任的案件不断增多，争议标的越来越大，甚至达到数亿元。以行政协议案件为例，2015年河南全省法院受理102件，2016年跃升至216件，2017年受理235件，2018年受理435件，大多与行政机关失信行为有关。行政机关不守诚信的主要表现是：随意改变行政协议条件或者违背协议约定，损害相对人利益；违法承诺企业或个人使用土地，待企业或个人使用土地实施建设后，又以承诺不合法为由收回土地使用权；为招商引资，违法许诺减少土地出让金、减免税收或者先建后批等等，而后又因领导更换、“新官不理旧政”等因素拒不履行承诺。

信赖保护原则的内涵和价值

清华大学著名法学教授、博士生导师何海波在其第二版《行政诉讼法》教材中阐述道：信赖保护原则通常是指，当事人基于对公权力行为的信任而作出一定的行为，这种行为所产生的正当利益应当予以保护。信赖保护原则肇始于德国，并为日本和我国台湾地区所继受。它与英国法上的合法预期原则、美国行政法上的禁止反言原则存在相似之处。《行政许可法》颁布之后，我国行政法学界普遍认为该法第8条直接体现了信赖保护原则，第六十九条是信赖保护原则的延伸。《行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第六十九条规定了可以撤销行政许可的情形以及在撤销行政许可有关补偿的相关规定。第六十九条第一款规定了基于行政机关违法行使职权可以撤销行政许可的五种情形。第二款规定了基于可归责于被许可人的应当撤销行政许可的情形。第三款规定了不得撤销的情形，也就是在撤销行政许可“可能对公益造成损害的不予撤销”。

有学者提出信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用，诚信原则即诚实信用原则，其基本含义在于行使权力（利）、履行义务，应依诚实及信用之方法。这一原则本为民法的最高原则，被称为私法的“帝王条款”，“贯穿了整个私法的实体法和程序法的全部”，其宗旨在于实现当事人之间及当事人与社会之间利益关系的平衡，目的在于保持社会稳定与和谐的发展。东南大学周佑勇教授认为“信赖保护原则是诚信原则在行政法领域中的具体体现”，还指出“英国的‘保护合理期待原则，即具有诚信原则的实质意义”。德国学界目前占主导地位的观点还是认为，由于信赖保护原则在特定范围内对居于宪法位阶的依法行政原则构成了限制，它必然应以至少居于宪法位阶的原则为基础，而民法上的诚信原则并不能满足此要求。

笔者认为：由于“诚信”与“信赖”两词字面表述以及内涵上的相似性，不容置疑地信賴保护原则与诚信原则会存在相似之处，诚实信用原则同时约束双方当事人，而信赖保护原则重点拘束行政主体一方，诚信原则应当是信赖保护原则的法理基础，这两个原则适用在民法与行政领域，发挥着不同的作用与功能。

信赖保护原则强调的是特定情况下超出特别法具体规范之外的实质公正，是国家与公民之间在行政许可法律关系中的一个缓冲地带，能够很好地调和国家公权力运行与公民私权利行使之间的矛盾，从而推动社会和经济在公私矛盾的相互作用中发展进步。其作为解决因信赖利益产生的纠纷的方法，具有不可替代的作用。信赖保护原则既有利于保护行政相对人的合法权益，又有利于法治政府、诚信政府的建设。

信赖保护原则的构成要件

信赖保护原则的构成要件应当包括：存在信赖基础；具备信赖行为；信赖值得保护。

首先，信赖基础即人民信赖什么，主流学说认为信赖保护的基础在于行政主体作出一定有效表示的行为，比如行政许可、行政处罚、行政确认等具体行政行为，有学者认为行政行为生效且此生效事实被行政相对人获知是信赖保护成立的前提，认为相对人如不知该行政行为的存在，即无信赖可言。足以产生信赖的事实和行为是信赖保护适用的首要条件，行政行为的成立或生效也是信赖保护成立的前提。

其次，具备信赖行为，也称信赖表现，指行政相对人基于对行政行为的信赖而采取的具体行为（包括作为和不作为），仅仅具备信赖的意思表示，不构成信赖表现。行政相对人基于法的安定性原则，信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排或对财产进行处分。

第三，信赖保护原则的第三个要件即信赖值得保护，即值得保护的信赖须是“正当的信赖”。所谓“正当的信赖”，是指“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失；若信赖之成立系可归责于人民之事由所致，信赖即非正常，而不值得保护”。行政机关与企业公司签订行政协议的行为，是在法律允许的范围内的意思自治，对协议双方具有法律约束力。协议一旦签订应当遵守诚实信用原则，积极履行协议约定的义务。行政协议的一方当事人恒为行政主体，更应当按照诚实信用原则履行协议确定的义务，企业公司合理的信赖利益应当得到保护。

信赖利益保护的限度

信赖保护原则是行政法领域通用的原则之一，其比较集中应用于行政许可法领域，并重点表现在行政授益性行为。按照《行政许可法》第六十九条第一、二款的规定，行政机关有过错可以撤销行政许可，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的应当撤销，以此可见信赖利益的保护是当然具有限度的，法律只保护正当合法合理的信赖利益。且信赖保护原则保护的利益是已经发生的确定损害，不包括公民主观臆断的、不存在证据支撑的预期可得利益。

2018年11月7日，最高法院江必新副院长曾强调：“绝对不能单纯以防止国有资产流失、维护公共利益等为由，置民营企业和企业家的正当诉求于不顾，损害其合法权益”。随着行政协议案件数量激增，判决行政机关一方承担违约、毁约责任的案件也会越来越多。因此，在保护民营企业合法权益，维护市场经济法律秩序、监督行政机关依法行政，促进法治政府建设方面，行政审判必将大有作为。