医疗纠纷人民调解与诉讼衔接问题研究*

王玄览

医疗纠纷人民调解以其专业性、弱对抗性、免费等优势，在化解医患矛盾、维护健康的医疗秩序方面取得了良好的成绩①。2018《医疗纠纷预防和处置条例》将人民调解明确定位为处理医疗纠纷的主渠道。如何进一步发挥调解制度的优势、巩固调解成果，关键的环节是调解与诉讼的顺利衔接，从而将调解和诉讼的优势相结合，整合资源，建立多渠道、协同作战的纠纷解决机制，以高效地化解医患矛盾，维护社会和谐。

一、保障：完善立法

医疗纠纷人民调解的日渐制度化、法律化，使之具备了与诉讼衔接的基础。比如，2010年颁布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，强调了“调解优先”的原则；《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，则明确医疗纠纷属于可以调解前置的范围，并且对调解前置的程序设置提供了思路和路径指导；2010年颁布的《人民调解法》，对调解的性质、原则、任务等问题作了明确的规定；2013年颁布的新《民事诉讼法》，部分吸收了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》及《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中关于司法审查的规定，从立法层面明确了调解协议能被司法确认的基本规则；2014年颁布的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求促进诉讼与调解的有机衔接，建立相互协调的多元化纠纷解决机制……然而，以上法律规定只有新《民事诉讼法》针对司法确认这一诉调衔接的关键环节作出了初步的规定，而其他具体的程序比如调解前置等，则尚未从法律层面予以规定，需要进一步的立法对诉调衔接的相关程序及具体制度加以完善和细化。

二、前提：提高调解质量

高质量的调解是实现诉调衔接的前提保障。要想提升调解工作的质量，首先，坚持科学规范、公平公正的原则，即要严格遵守调解工作流程，依法进行调解，确保程序合法、实体公正。医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“医调委”）在尊重事实的基础上，引导医患双方进行协商，明确医疗纠纷的成因，分析医患双方的责任，力求以理服人，促成双方达成协议。第二，要提升调解员的业务能力。定期组织培训，学习调解方法和技巧，比如促进式调解、评价式调解等等，引导医患双方当事人“换位思考”。同时对调解员的工作予以考核，完善奖惩制度；对工作优秀的调解员进行奖励，对存在过错的调解员，根据过错的严重程度及所造成的后果严肃处理。第三，要完善专家库。吸纳法学、医学、保险等专业的人员建成医疗纠纷人民调解专家库，由医患双方共同从中随机抽取。利用便捷的网络，实现异地专家资源共享，最大限度地满足医患双方在调解中的需求，确保调解质量。

三、具体制度衔接

（一）程序衔接：非司法性诉前强制调解

“非司法性诉前强制调解”是指对特定民事纠纷，当事人必须先经法院之外的有关机构或个人进行调解，调解不成时才能向法院起诉的制度。[1]和我国大陆具有相同文化背景、相近制度设置的我国台湾地区，在其2013年及地区《医疗纠纷处理及医疗事故补偿法(草案)》中确立了医疗纠纷强制调解前置的做法②。大陆地区医疗纠纷人民调解经过若干年的发展，调解机构已在全国各地普及③，人民调解作为处理医疗纠纷的主渠道，已经形成了较为成熟的制度，具备了调解前置的基础和条件。这种纠纷解决方式以其专业、便民、高效、免费的优势取得了医患双方当事人的信任和肯定，具备了一定的公信力和权威性；同时，医疗纠纷诉前强制调解并不会削弱或者剥夺当事人的诉权和实体权利。调解坚持合法、自愿、平等的原则，医患双方可以共同委托鉴定机构进行鉴定，调解组织基于医疗纠纷的事实和证据进行调解，双方对于实体权利义务进行处分。医患双方如果达成协议可以案结事了，定纷止争；调解不成，患者一方仍然可以起诉维权。

（二）效力衔接：调解协议司法审查确认

“调解协议司法确认制度”，是指有管辖权的人民法院依照当事人的申请，对经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议进行审查，认为调解协议真实合法有效的，对调解协议出具法律文书予以确认并赋予调解协议以强制执行力的制度[2]。实践中，部分当事人调解成功后又反悔，对调解资源造成了浪费。同时调解协议的弱法律效力也成为了制约该制度发展的瓶颈，对调解协议进行司法审查确认可以赋予调解协议强制执行力，促进义务人履行调解协议中的义务，彻底化解医患纠纷。作为诉调衔接的关键环节，新《民事诉讼法》从基本法层面确立了相关的基本规则。结合实践，医疗纠纷人民调解协议司法确认需要从以下几方面进行完善。第一，允许单方当事人申请司法确认。调解协议是医患双方在医调委的主持下，自愿协商而达成，其内容是医患双方处理彼此权利的结果，双方签署调解协议是意思自治的真实反映。要求双方共同申请无非是再一次确认双方当事人的合意，但双方既然已经达成协议就足以证明自愿的事实，再规定共同申请既不符合程序效益的原则也忽视了调解组织的见证职能，降低了调解协议的效力。允许单方申请启动司法审查确认程序并不排斥双方共同申请，关键是设置好救济程序。第二，简化流程、提高效率。搭建医疗纠纷“一站式”解决平台，实现调解与诉讼无缝衔接。首先，专人专管。在医疗纠纷法庭中挑选专职法官进行医疗纠纷人民调解协议的司法确认，有利于提高司法确认的专业化程度，提升效率。其次，简化确认工作流程。实践中常见的是由法院派专人进驻医调委。医患双方当事人在医调委调解下达成协议，就地申请司法确认，极大地缩短了审查确认的时间，给当事人提供了便利。还有一种做法是由医调委派专人进驻法院。在专门的医疗纠纷法庭或医事法庭或普通基层法院设立医疗纠纷调解工作室，方便当事人“一站式”完成纠纷的解决，有效帮助医患双方减少时间和精力成本。第三，形式审查为主。司法审查的对象是协议本身而不是案件实体争议，过多审查实体问题就变成了审判，偏离了审查的本质。司法审查可以由一名法官进行书面审查，法官在审核过程中，若发现材料不足可以通知医患双方当事人补充陈述或提交补充材料。补充完善，程序合法即确认有效；若双方当事人拒不补充的，则视为撤回申请。第四、完善救济途径。如果发现司法审查确认程序存在瑕疵，双方当事人可以向法院提出申请，由法院撤销原裁定，重新做出裁定。

（三）证据衔接：调解与诉讼证据互认

建立证据互认制度可以提高办案效率、节约司法资源。医疗纠纷中除了主客观病例资料之外最重要的就是鉴定意见或鉴定结论，被称为“证据之王”。“医疗损害鉴定结论”，指鉴定机构及其鉴定人员接受委托或聘请，运用自己的专门知识和技能，对医疗纠纷所涉及的专门性问题进行分析、判断后做出的鉴定结论。[3]2017年《关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》专门对医疗损害鉴定的启动、鉴定人出庭质证等问题做出具体规定。实践中，在调解阶段，医患双方当事人协商一致，可以共同选择委托医学会或司法鉴定中心进行鉴定，形成鉴定意见。如果一方对鉴定结论有异议，可以申请重新鉴定。医调委根据鉴定结论以及医患双方当事人的陈述进行专业的调解。即使最终当事人之间达不成一致、无法形成调解协议，但调解阶段经合法程序收集的相关证据可以经双方当事人签字同意记录在案，日后进入诉讼阶段，若双方当事人无相反证据否定，则该证据可以被法院在诉讼中直接采纳而无需重复质证，造成不必要的社会资源浪费。

当然，鉴定意见未经举证、质证和辩论，不必然转化为定案依据。新《民事诉讼法》规定专家辅助人可以出庭提供专业意见④。如前所述，法官由于欠缺医学知识，容易过分依赖鉴定意见而使得诉讼中的质证流于形式，专家辅助人正好可以弥补法官医学知识不足的短板。专家辅助人接受当事人委托，在尊重职业道德、科学方法和原理的基础上，对鉴定结论中的专门问题进行说明，为法官提供专业的参考意见，使得法官从专家辅助人和鉴定人之间的不同意见中，做出合理合法的判断。专家辅助人从何处选取？医疗纠纷人民调解专家库是理想的选择。医调委作为中立而专业的民间调解组织，以医疗技术水平和职业道德为重要标准选取符合条件的专家入库，同时这些专家还要接受监督，以确保专家辅助人能提供公正、客观的专业意见。

注释

①2010年以来，全国共调解医疗纠纷54.8万件，其中2018年上半年调解3.3万件。每年超过60%的医疗纠纷采用人民调解方式，调解成功率在85%以上。参见光明网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625854949148694883&wfr=spider&for=pc。

②我国台湾地区的《医疗纠纷处理及医疗事故补偿法(草案)》第10条：“病人或其他得依‘法’提起民事诉讼之人，未依‘法’申(声)请调解者，不得提起医疗纠纷事件之民事诉讼。”“未依前项规定申(声)请调解径行起诉者，法院应裁定移付管辖之调解会先行调解，或依民事诉讼法第四百二十四条第一项规定办理。”

③截至2018年9月，医疗纠纷人民调解机构覆盖全国80%以上的县级行政区域，全国已成立医疗纠纷人民调解委员会3565个，人民调解工作室2885个。医疗纠纷调解员2万余人，其中专职调解员5137人。参见光明网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625854949148694883&wfr=spider&for=pc。

④新《民事诉讼法》第七十九条：“当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。”