中国土地制度的宪法秩序和土地制度改革*——与黄小虎先生商榷

夏柱智

（武汉大学 社会学系，湖北省 武汉市，430072）

一、“中国土地制度的宪法秩序”命题

针对学界关于中国土地制度的诸多争论，尤其是对中国根本土地制度原则层面的解构的观点，贺雪峰教授明确提出了“中国土地制度的宪法秩序”的命题：“中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的法律，可以称作中国土地制度中的宪法秩序，是中国20世纪资产阶级革命和社会主义革命的重要成果，这一成果在当前中国现实中的表现是，土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了，没有人再可以声称自己是特定土地的所有者，从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。”①贺雪峰.中国土地制度的宪法秩序[M].中国社会科学出版社，2012:267-274。这引起了学界激烈的争论，桂华教授曾系统研究这一命题，写就了《中国土地制度的宪法秩序》著作，对宅基地制度、农地制度、征地制度进行了系统的研究②桂华.中国土地制度的宪法秩序[M].北京:法律出版社，2017:36。。而周其仁、程雪阳等学者对这一命题曾经发表过反驳意见。黄小虎先生则是最近的一位，他发表了一篇题为《建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序》的文章，系统地论述了他的土地理论观点，针锋相对地提出应当建立新的“宪法秩序”③黄小虎.建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序[J].中国改革，2017（5）。，说到底是主张法律应当废除征地制度及其基础上的国家垄断的城市一级土地市场制度。

他质疑贺雪峰教授命题主要观点包括：（1）1998年通过，1999年开始实施的《土地管理法》规定集体建设用地不能进入市场，不符合宪法精神；（2）涨价归公归政府是是片面的，现行土地制度的要害是“不允许农民分享土地增值收益”，根源在于政府在土地市场中“既是裁判员，又是运动员”；（3）珠三角模式突破了国家土地制度，体现了较好的制度绩效，土地市场活跃了，经济发展了，农民也得到了很大的好处，应当普遍推广。由此他认为当前的三项土地制度改革应当彻底改变现行土地制度，土地制度改革不是如贺雪峰教授讲的那样仅仅需要“打补丁”，而是需要“大调整”。当前国家仍然在进行33 个土地制度改革试点，试点包括土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。试点在2018年延期一年的基础又被人大常委会批准延期了一年，体现了国家层面对土地制度改革的极端审慎，也体现了背后激烈的理论争论。土地制度是基本经济、社会和政治制度，关系经济长远发展和国家长治久安。轻易动则动摇国之根本。笔者认为就重大的土地理论和政策问题进行辩论，有利于全面正确地评估试点，有利于科学修订《土地管理法》。下面从三个方面来展开本文论述。

二、现行《土地管理法》符合宪法精神吗？

黄小虎认为现行《土地管理法》限制集体土地进入市场超越宪法规定的权限。“集体建设用地进入市场，符合宪法关于‘土地的使用权可以依法转让’的规定，···终究还是被中断了。”“1998年修订，1999年实施的土地管理法，不允许集体建设用地进入市场，实际上把农村土地也纳入政府经营范围。严格说来，超越了管理法的立法权限。”①周其仁.允许农地农房入市，不会天下大乱[J].农村经营管理，2014（10）:26。黄小虎的观点涉及如何解读宪法条款的重大问题。笔者以为，现行土地制度是符合宪法精神的。尽管1988年宪法修正案允许有条件的土地使用权转让，却是在土地公有制、土地所有权属于国家和集体不允许交易、土地使用权有限期转让基础上的。且现行土地制度实践了土地非农化的增值收益归公，是中国特色社会主义土地制度的体现。这曾经是八十年代讨论关于如何引入市场配置资源的机制时激烈争论过最终确定下来的，土地使用权的市场是有严格边界的，其性质属于社会主义市场经济。

先来探讨黄小虎所提出的土地使用权转让规定超越宪法规定权限问题，下一节再来讨论涨价归公和土地财政问题。《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”是一般性规定，具体依据什么法律，这是其他下位法的任务，并没有在此确定了所有类型的土地使用权均可以转让。九十年代以来最主要的土地法律是《土地管理法》，还有《房地产管理法》、《担保法》和《物权法》等。这些法律都明白无误地规定什么性质和类型的土地使用权可以转让，不存在现行《土地管理法》不符合宪法精神的问题。黄小虎还辩称，1986-1998年的土地管理法律是允许集体土地使用权转让的，直到1998 之后修订的《土地管理法》才关闭了集体土地进入市场的通道。这种认识也是错误的。1986年《土地管理法》规定了利用集体土地从事建设三种情形，不允许集体土地进入市场。1988年之后在市场经济背景下，国家在城市逐渐建立起国有土地有偿使用制度，集体所有土地使用权的转让一直没有得到法律的认可。包括苏州在内的很多地方进行过相关试点，迄今争议十分大，尚未上升为全国性法律。正在进行的三十三个土地制度改革试点的重点任务之一就是讨论如何解决这一问题。

下面集中辨析我国特色土地制度中的“土地使用权”概念。不辨析这个概念，就难以进行严肃讨论。

一是土地使用权的含义。广义的土地使用权包括建设用地使用权和农用地使用权。本文为了讨论方便，采用狭义建设用地使用权概念。土地使用权特指以保存建筑物或其他工作物为目的的权利，即建设用地使用权。一般而言，可以从两个角度对土地使用权进行分类：从所有权属性来区分，土地使用权区分为国有土地使用权和集体土地使用权，后者正是黄小虎所使用的概念。从取得方式来看，土地使用权有四类：划拨国有土地使用权、出让国有土地使用权、转让国有土地使用权、乡（镇）村建设用地。这一更为精细化的分类非常重要，有利于理解土地使用权性质的复杂性，为什么有些土地使用权可以依法转让有些却不能。

二是土地使用权的初始形成。土地使用权不是天然存在的，而是来源于国家。土地使用权的设立指的是国家依法将农用地转为非农建设用地的法律行为，简称“农转非”。土地使用权的设立属于土地管理的核心内容，从八十年代到九十年代末，相关制度经历了重要的变化，反映了中央-地方关系的变化，总的趋势是权力集中，目的是解决耕地资源保护问题。1998年《土地管理法》的最大贡献是明确建立了土地用途管制制度。无论是城市或农村建设用地，涉及占有农用地的，均需按照土地利用总体规划和年度利用计划严格审批。土地的用途管制是现代国家土地管理的通则，和土地所有制无关。世界经验表明，越是发达的国家，国家对土地使用的干预越是精细。“土地产权比其他财产权利受到更多的干预。土地所有者和土地使用者使用土地均受到很大的限制”①黄小虎.中国土地使用制度改革探索[J].中国社会科学，1995（02）:50-60。。这是由于土地的不可移动和永续利用的特征，使土地使用行为相对于其他行为有更大的外部性。相对于农村，国家对城市土地使用干预更多，因为城市人口和建筑密集，土地使用有更强的外部性。

三是土地使用权的转让。在土地公有制条件下，不存在土地所有权的市场。只有国家改变之前一律采取划拨建设用地使用权的制度，把土地使用权从所有权中分离出来并采取土地有偿使用制度，才可能出现土地使用权出让，接下来才可能产生土地使用权的转让。土地使用权的出让和转让共同构成城市土地使用权市场。这是八十年代以来土地制度改革的核心内容，反映了国家-市场关系转变。结合对土地使用权的含义和分类的研究，可以得出基本结论：所谓“土地使用权转让”是土地使用权取得方式的一种，指的是出让国有土地使用权进入城市二级市场②按照法律规定，土地使用权的出让属于“一级市场”范畴，土地使用权的转让属于“二级市场”范畴。除了转让外，土地使用权的“流转”还包括转让、出租、抵押等形式。为了讨论方便，本文仅采用“土地使用权转让”概念。。或者说，只有以出让等有偿使用方式获得的土地使用权，才能合法地转让进入城镇土地市场。这一结论的一个推论是，集体土地使用权缺乏进入市场的法律前提。从土地管理的角度，集体土地的使用权类似国家“划拨”土地的使用权，不拥有转让、出租和抵押权力——无论用地主体是谁，城市单位、或农民集体、或个人。如果该幅集体土地要用于出让（进入市场），那么就要经过国家征收，由国家统一出让，否则由于土地转让带来巨额利益的驱动，土地管理秩序就会立即失控。1998年《土地管理法》严格管理土地，第63 条之所以强调集体所有土地的使用权不允许出租或出让用于非农业建设，就是针对实践中大量存在的农民集体为利益驱动违法占用和转让农用地进行非农建设的行为。

三、“涨价归公”归政府是片面的吗？

黄小虎在这篇文章中提出新的宪法秩序主张，一种重要的理论基础源于他对“土地财政”及背后的土地“涨价归公”理论的批判。他认为土地财政高涨的另一面是国家严重地剥夺农民，现行征地制度没有让农民分享到土地非农化的增值收益。他认真地梳理了征地补偿的制度历史，认为过去是国家对被征地农民采取安置就业的补偿方式，采用市场经济体制后，国家“按照原用途进行货币补偿”，这是一种“倒退”。这一判断似是而非。国家安置就业就是农民分享土地增值利益的方式，按原用途补偿就不是？不经过征地让集体土地直接进入市场，或者征地按市场补偿就是农民分享土地增值收益方式？什么叫让农民分享土地增值收益，缺乏一致性的标准。如果按照黄小虎的建议按照市场价格补偿农民，土地制度只会造成更大的不公平。这很早就由立法者指出了，征地制度改革不能“富了农民（少数城郊的被征地农民），穷了全民（包括农民在内的社会各阶层）”③许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社，2003:404。。

“涨价归公”理论是马克思主义的基本理论，然而黄小虎认为用征地制度对农民进行涨价归公是用错了理论。“我国农民至今仍较多具有劳动力与生产资料直接结合的性质，属于个体劳动者。对劳动者进行涨价归公是不是搞错了对象，用错了理论？”笔者以为，涨价归公理论并不因谁占有土地而改变，特定国家和地区的土地制度只不过是给了土地增值收益归公不同的政治空间。“涨价归公”是十九世纪就出现的理论，马克思的地租理论阐明了其理论基础。土地“涨价归公”和农民是否属于“劳动者”，和农民是否在在革命和建设中作出贡献没有关系，只和土地增值收益来源有关。他自己也曾经说明过这一道理，“城乡结合部城市规划区的农地变成非农用地之后，与农区的农地改变用途相比，会产生一个更高的利润。这是由于土地等级不同产生的级差收益，它是由城市的大量土地投资引起的，属于社会公众活动的结果，这部分超额利润不应该归农村集体，而是由政府集中”④黄小虎.土地和社会主义市场经济[M].北京：财政科学出版社，2008:72-78。

很多学者都阐明了，相对于征税制度，中国特色的按照原用途补偿农民的征地制度很好地实现了“涨价归公”原则，这是中国的制度优势。现行《土地管理法》延续1982年《国家建设征用土地条例》，1986年《土地管理法》，执行了按原用途补偿的基本原则。这一条非常重要，是土地涨价归公的制度基础。法律还授权国务院在特定条件下可以对农民追加补偿，达到被征地农民生计有保障、生活水平有提高的目标，实际上在发达地区，政府通过各种创新的补偿方式，使得征地补偿早已超过法律规定的“30 倍”上限。有学者认为改变征地制度之后，可以通过征税制度来实现一定程度的“涨价归公”。比如国家按一定比例对存量房地产交易征税土地增值税，对超过一定量的房地产征收财产税等。然而这一税费的调节能力远小于征地制度。局限于历史条件，这是经典理论家唯一能设想得到的办法，征税是国家对土地所有者通过市场交易获得的收入进行再分配，征地则规定了国家占有城市建设用地的权力，直接从土地出让中获得收益。这样世界上就没有比中国更有彻底地实现“涨价归公”能力的国家了，这应当归功于中国彻底的土地革命。

面对主流舆论一边倒的否定“土地财政”的观点，我们应当理性地进行分析。政府集中土地增值收益，形成的就是“土地财政”，这对于现代化而言意义重大。在土地有偿使用制度开始时，土地涨价归公形成的土地财政收入还不多，其制度绩效尚未充分显现。在工业化和城市化快速扩张的时期，土地有偿使用带来的巨大财富效应显示出来，形为城市建设奠定了财政基础。这恐怕是当初的改革者都没有预料到的。后来赵燕菁在一篇总结性的文章中所述的：城市扩张需要原始资本积累，如何获得“第一桶金”至关重要。中国改革开放后创造地探索形成了“土地财政”形式。地方政府通过垄断性的城市一级土地市场获得土地财政收入，以这些预期收入获得银行抵押贷款，支付城市快速扩张所需的成本。这是中国城市化的“伟大制度创新”①赵燕菁.土地财政:历史、逻辑与抉择[J].城市发展研究，2014（1）。。当时的改革者也有通过土地有偿使用筹集城市建设资金的考虑，取得的效果远超预期。当初的立法者考虑到原土地划拨的、无限期使用的土地制度造成了“土地收益大量流失。城市土地属于国家所有，国家凭借土地所有权，本应取得一定的收益。但实际的相当一部分收益流入了用地者的手中。因此出现了国家在城市建设上投入越多，土地越增值，用地者得到的好处越多，甚至凭借优越的地理位置，坐地发财，而国家则无钱继续进行城市建设的现行”。②房维廉.中华人民共和国城市房地产管理法释义[M].北京：人民法院出版社，1994:15。”

综上，涨价归公归政府并不意味着政府“剥夺”农民。所谓“剥夺”意味着在征地中，国家强夺本属于农民的东西。然而国家设置集体土地所有制，是为了保障农民的基本生存和发展的福利，并不是赋予农民通过土地出让获得收入的“特权”，否则这就是对其他社会阶层的不公平。更成问题的是，按他的改革方案，可能实现了少数城郊农民“分享土地增值收益”问题，然而造成了更为严重的问题。一是发展问题，土地财政构成中国城市建设资金的来源，是中国社会主义土地制度结合市场经济形成的有效的发展模式，取消了土地财政，又没有替代性的财源，城市建设如何继续？二是公平问题。政府代表的是全民，政府投资城市基础设施带来土地增值，允许土地增值收益归到少数城郊农民，就意味着把全民财富转移给少数“土地食利者”，这是极大的不公平。

四、被赞誉的珠三角模式的优劣分析

黄小虎在论证主张的合理性和可行性时，大量以珠三角农村土地制度实践为例③董筱丹.再读苏南[M].苏州：苏州大学出版社，2015:61-69；王珺，邱海雄等著.珠三角产业集群发展模式与转型升级[M].北京：社会科学文献出版社，2013:136-156；华生.新土改：土地制度改革焦点难点辨析[M].北京：东方出版社，2015：41。。他看到了珠三角的农民普遍从集体土地进入市场中获利，同时也带来了经济发展、城市建设、社会和谐等。缺点是他忽视了珠三角土地制度是历史形成的，在形成优势的同时，也造成了巨大的问题，这些问题是珠三角地区经济社会发展陷入困境的根源。

他说：“东莞等地方的特征是除部分基础性公益性建设用地实行国家征地外，企业用地一般不实行国家征地，而是由企业租用农村集体的土地。土地供应充分，地租就便宜，刺激了产业和人口的聚集，城市也快速发展。在社会一次分配领域，政府所获土地增值收益不多，但产业的快速聚集，使政府在二次分配中的企业税收不断攀高，逐步积累起雄厚的财力，足以满足城市建设及提供其它公共产品的需要。对于农民来说，有相当稳定的地租收入，能够比较淡定地面对产业、城乡、职业、身份、生存环境的剧烈变化，顺利地融入城市及实现城市化。显然这是一个多赢的局面。”

正如黄小虎所述的，珠三角地区经济迅速发展，以深圳为代表的城市，短短三十年成为中国最发达的地区，土地制度的确做出了巨大的贡献，农民也从中获利颇多，星罗棋布的农村工业化是最为突出的成果。在农村工业化中，农村集体是供给建设用地的主体，农民则早早地洗脚上岸，从事非农就业，以土地入股进入“合作社”，分享土地租金。在新一轮城市化扩张中，核心区的农民集体土地快速增值，农民分红收入越来越多。最典型的深圳关外农村，在城市更新改造过程中，核心区的农民（股民）仅仅依靠分红就可能一夜之间就成为千万亿万富翁。不过从珠三角发展模式得出其土地制度有绝对的合理性，具有可复制性，未免简单化了。黄小虎说：“东莞能这样发展起来，别的地方如果条件具备，也同样能发展起来，堵这条路，是在激化和农民的矛盾”。事实恰好相反，正是全国大多数地区的失败，才成就了珠三角等沿海地区的成功。八九十年全国兴起农村工业化，大多数地区偃旗息鼓了，不少地区（例如湖北农村）因失败的乡镇企业背上了几十万元和上百万元的债务，取得成功的仅仅是沿海发达地区。

正所谓任何发展模式均有两面性，珠三角模式发展到今天，已经积累了很多问题。集体土地进入市场确实带来了好处，比如由于供给充足和竞争激烈，形成低廉的土地价格，利于农村工业的蓬勃发展。也同时带来严重问题，比如土地利用碎片化、产业难以转型升级、贫富差距扩大、国家治理困境等。上个世纪九十年代，国家就认识到以珠三角为代表的沿海农村工业化地区土地利用的巨大问题。1998年修订的《土地管理法》收紧集体土地非农使用政策，正是针对和解决这些问题的①1994年《城市管理法释义》指出：“出于经济利益的驱动，近几年来，许多地方的农业集体经济组织或者村民委员会随意将耕地转为房地产开发用地的势头有增无减，已成为我国耕地大量减少的直接原因之一”（参见房维廉，1994，第35 页）。1997年《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》措辞十分严厉，指出“保护耕地就是保护我们的生命线”，“土地问题涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。国家管理土地的职能只能加强，不能削弱”。1999年《国务院关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》尖锐地指出了“一些地区仍存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是非法交易农民集体土地的现象比较严重，出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况。”。

土地利用碎片化的问题。珠三角农村是以村或组为土地所有权单位的，按照当地土地制度，村或组可以独立地向建设用地市场供给集体土地。这种分散的土地利用模式造成了土地的碎片化，任何土地管理和土地规划难以落地。有学者就指出，被作为重大创新的“土地股份合作制”解决了集体所有权和土地使用权分离的问题，然而其固有缺点是土地开发束缚于集体土地所有权的边界，难以突破②丛艳国，魏立华.珠江三角洲农村工业化的土地问题——以佛山市南海区为例[J].城市问题，2007（11）:35-39+56。。九十年代中期后，很多地方政府之所以普遍举办开发区，一个很重要的原因是耕地保护压力下合理利用土地的需要。而只有通过国家征地，打破集体土地所有权的边界，才能形成统一规划和统一开发，达到集约节约用地的目标。建立于九十年代中期的的苏州工业园区就是一个成功的典例。

产业和城市难以转型升级问题。土地利用碎片化造成了土地利用的“反公地悲剧”——由于产权主体无法合作或合作的成本过高，导致土地资源难以充分利用，越来越成为产业和城市转型的限制。在珠三角农村，由于早期土地缺乏利用规划和管理，土地大多已覆盖物业，政府和市场主体介入均需要昂贵的拆迁成本，集体越来越难以城市转型升级提供成片的更大规模的土地。而在国家强调生态文明建设、环境保护日益重要的今天，传统工商居混合无序的空间布局已经不合时宜，严重影响居民的生活。即使当地政府出台最为让步的集体建设用地流转制度，允许集体所有土地的使用权直接入市流转，突破了1998年《土地管理法》的限制③广东省人民政府网.广东省集体建设用地使用权流转管理办法[EB/OL].http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/200909/t20090915_11169.html，2005-06-23。，因农民集体预期利益过大和钉子户过多，实际效果不如预期。由此便形成了珠三角地区土地利用的枯竭，城市转型升级困难，地区经济竞争力下降④王珺等.珠三角产业集群发展模式与转型升级[M].北京：社会科学文献出版社，2013:136。。这直接反映在集体经济收入中，一些八九十年代兴起的传统产业衰落的地区，地租收入降低，集体经济和农民分红陷入不可持续的困境。

社会贫富差距问题。即使在珠三角内部，也存在严重的贫富分化。城市扩张是平面进行的，只有部分集体土地位于城市规划区范围内，从而释放出巨大价值，而另外一部分集体土地缺乏升值空间。于是形式上平等的土地权利意味着珠三角内部区域与区域之间、村庄和村庄之间巨大的贫富差距。比如我们在中山市郊区乡村调查，就发现存在因村组土地开发早（土地资源大多已经耗完）、耕地保有量多、区位优势不佳等多种因素的造成的集体经济贫困问题①魏立华等.珠江三角洲“耕保型村庄”的发展诉求与耕地保护经济补偿——以佛山市南海平沙村为例[J].城市规划，2017（2）：79-85。。在珠三角地方政府缺乏足够强的财政再分配能力的条件下，这些村组就无力负担基本的公共品、养老、医疗、救济等基本福利，就引起农村社会稳定问题。这和长三角形成鲜明的比较。长三角地区政府统一征地和统一开发建设城市，获得土地增值收益，地方政府有能力通过再分配调节村集体之间的贫富差距。从社会公正的角度，哪一种模式孰优孰劣一目了然。

国家治理问题。珠三角农村集体土地进入市场，政府仅充当收取税费和征收一定比例财产税的角色。这一秩序之所以能运行的原因是，在经济中心地区政府能通过税收财政维持城市建设，政府就把本该属于政府的“土地财政”让利于农民。然而这一土地制度同时意味着国家和农民的关系性质发生有根本的改变。集体土地进入市场，农民彻底依附于集体土地非农化的增值收益，集体代替了国家，集体所代表的部分利益就和国家所代表的整体利益对立起来。尤其是2000年之后，珠三角地区普遍推广集体资产的“股权量化”，集体经济组织的“政经分离”，把个体农民塑造称为组织性的的土地食利者集团，成为在征地拆迁过程中不断对抗国家的“土围子”。“一旦建立股份合作社的法人治理结构，股份合作社就必须代表股民利益最大化而行动，作为股民的村民也因此可以借助股份合作社来保护自己的利益，扩大自己的利益，寻找自己的利益。”②贺雪峰.农村集体产权制度改革与乌坎事件的教训[J].行政论坛，2017（03）:12-17。更何况本来该地区就有传统的宗族意识。这也是珠三角地区征地冲突较多和激烈的原因。

从九十年代到现在，黄小虎所代表的主流学界一直援引珠三角作为论证现有土地制度的缺陷的依据，遗憾的是他们缺乏对珠三角土地制度形成的历史和其效果的辩证分析，得出的理论和政策判断自然具有片面性。在集体土地上建设工业和城市的模式已经造成了诸多问题，国家征地拆迁，赔不起，市场主体介入，成本太高，最终的结果是地区的衰落。贺雪峰把这种问题称之为“发达地区土地利用上的先行劣势”③贺雪峰.三项土地制度改革试点中的土地利用问题[J].中南大学学报（社会科学版），2018（03）:1-9。，这几乎是每一个发达国家和地区必然面临的问题。珠三角的土地制度因此更多的是一个教训，这是土地制度改革和《土地管理法》要极力重蹈的覆辙。幸运的是由于1998年《土地管理法》及时否定了这一模式，难道我们的土地制度改革要倒退回去吗？

五、回到中国土地制度的宪法秩序

黄小虎先生曾经参与论证过八十年代以来的土地制度改革，尤其是基于理论和实践论证了中国城市土地有偿使用制度的理论逻辑，作出了一定的贡献。如今从他对现有土地制度的批判来看，他的理论越来越脱离中国的经验实践。按照黄小虎的说法，他所主张的“建立土地使用权依法转让的宪法秩序”，集体建设用地直接进入市场等政策主张，是体制机制层面的问题，无涉基本经济制度。笔者认为这涉及到宪法层面的根本制度问题，黄小虎所主张的这个新宪法秩序完全否定了现有以土地公有制为根本原则的中国土地制度宪法秩序，绝不是具体的体制机制的完善。

中国快速的现代化变迁下，土地制度必然不断地变革，土地制度在改革开放以来四十年的改革及其制度绩效表明了中国土地制度的优势。改革的基本目标是建立和完善中国特色社会主义土地制度，城市国有土地有偿使用制度这一改革就是如此，征地补偿制度改革，把货币补偿改为包括货币、社保、留地安置在内的多元化补偿也是如此。我们没有必要妄自菲薄，为了满足某些缺乏经验支持的西方理念，就盲目地否定已经为实践证明有效的东西，这是制度严重不自信的表现④夏柱智.农村土地制度改革的进展、问题和启示——基于33 个试点的资料[J].云南行政学院学报，2017，19（05）:5-17。。当下中国仍然在进行三十三个土地制度改革试点，在这些试点成果基础上，国家将再次修订《土地管理法》。在这一背景下，本文和黄小虎先生的土地理论进行对话，是试图在理论反思基础上更深刻地认识中国土地制度的宪法秩序。我们期待学界结合中国经验对现有土地制度更多的客观分析，“一切从实际出发，把马克思主义和中国实际有机结合起来”，从而能够为三项土地制度改革做贡献，为科学修订《土地管理法》提供些许贡献。

（责任编辑：刘 强）