精准扶贫和农业产业化双重背景下的产业扶贫：实践与困境*

陈义媛

（中国农业大学 人文与发展学院，北京，100083）

一、问题的提出

中国当下贫困问题的一个重要背景是，尽管近年来中国经济在持续快速增长，但贫富差距却在不断扩大：全国的基尼系数从1981年的0.288①Wang Sangui.Reducing poverty through agricultural development in China [J].IDS Bulletin，2013：5-6。上升到2016年的0.465②中国新闻网.统计局:2016年基尼系数为0.465 较2015年有所上升[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/2017/01-20/8130559.shtml，2017-01-20。，不平等程度增加了61%；农村居民的基尼系数从1984年的0.275 增长到2013年的0.473③宗刚，李盼道，孙义鹏.改革开放以来山东省农村居民收入差距演化研究[J].北京交通大学学报（社会科学版），2016（02）:118。，增加了72%。不平等的扩大意味着靠推动贫困地区的经济增长来带动贫困人口脱贫正变得日益困难。正是在这一背景下，2013年，“精准扶贫工作机制”被列为我国六项扶贫机制之一，精准扶贫不再以区域为目标载体，而直接针对贫困农户④汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）:147-150。。

在扶贫政策上，几十年来的扶贫实践也形成了一套体系，有发挥托底功能的生存型扶贫政策，如低保、教育救助、医疗救助等；有支持型补贴政策，如农业补贴等；还有开发型扶贫政策，主要指推动经济发展的开发项目，⑤王春光.社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究[J].中共福建省委党校学报，2015（5）:5-13。也是俗称的“产业扶贫”。

讨论产业扶贫，需要考虑其在今天的两个重要背景。一方面，在国家近年来对农业产业化的不断倡导下，龙头企业发展日趋迅速，在产业扶贫中发挥主要作用的正是这些年突飞猛进发展的农业龙头企业。因此，产业扶贫本身也构成农业产业化的一部分。另一方面，在中央明确提出贫困人口到2020年全面脱贫的背景下，精准扶贫作为国家十三五规划重要内容，一定意义上也成为了必须完成的政治任务。在这两层意义上，对产业扶贫的考察需放置在扶贫政治和农业产业化发展的双重背景下。

政策制定者和学界大都寄希望于扶贫企业带动贫困户脱贫，强调政府、企业和贫困户三者相互联动，政府以项目资金支持企业；企业带动农户；农户获得租金、分红收入和在企业打工的薪金三项收入。概括而言，已有研究对产业扶贫的逻辑表述可以概括为三个方面：一是企业为贫困户提供就近打工机会；二是通过企业为农户提供技术、种苗等，由农户代种（养），并借由企业的产业链延伸，促进贫困户增收；三是通过“公司+农户”的方式带动贫困户进行种植、养殖，企业提供保底价收购，以减少贫困户的市场风险。①宫留记.政府主导下市场化扶贫机制的构建与创新模式研究——基于精准扶贫视角[J].中国软科学，2016（5）:154-162。②王国勇，邢溦.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].农村经济，2015（9）:46-50。

也有研究指出目前产业扶贫存在的问题，提出产业开发项目中缺乏大多数村民的参与，社会参与度不高导致产业项目偏离目标；③王春光.社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究[J].中共福建省委党校学报，2015（5）:5-13。产业项目的实施中易受到地方政府政绩导向的影响，不利于贫困户发展；规模化的产业发展模式易陷入重产业而轻扶贫的困境；贫困户对产业资金和项目建设的监督薄弱等。④许汉泽，李小云.精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境——对华北李村产业扶贫项目的考察[J].西北农林科技大学学报:社会科学版，2017（1）:9-16。⑤胡振光，向德平.参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径[J].学习与实践，2014（4）:99-107。

已有对产业扶贫的研究对于理解当下的精准扶贫有重要意义，但仍存在两个问题。一方面，已有研究多宏观层面的理论论述，具体的案例分析仍有待进一步挖掘；另一方面，现有对产业扶贫的困境分析大多从地方政府的政治（或政绩）视角进行考察，即从“扶贫”本身出来进行探讨，而对“产业”的关注不够，尤其是在具体运作中扶贫企业与贫困户的利益联结机制出发的论述尚不够充分。据此，本研究以2017年3月于西南某省的一个国家级贫困县竹县调研为基础，通过对该县不同产业项目的分析，试图考察主流话语中对产业扶贫的三种期待——为贫困户提供就业、减少农户的生产风险、促进贫困户增收——在具体实践中分别如何落实，从农业企业与贫困户的利益联结机制角度考察产业扶贫的困境，试图在产业扶贫的政治逻辑之外，从扶贫企业自身的积累动力中探究产业扶贫在今天遭遇的难题。

二、扶贫政治下的资本下乡

地方的精准扶贫工作伴随着“精准考核”的压力，这种考核一方面构成对地方政府的压力，另一方面也成为地方政府表现政绩的窗口。在扶贫“军令状”和压力型体制下，⑥邢成举.压力型体制下的“扶贫军令状”与贫困治理中的政府失灵[J].南京农业大学学报:社会科学版，2016（5）:65-73。扶贫工作往往成为一种政治任务。当扶贫政治伴随着大量的政策优惠和资金输入时，产业扶贫吸引了大量的资本进入农村。

（一）扶贫项目下，地方政府与扶贫企业共同打造“亮点”

“产业扶贫”的主体包括了各类新型农业经营主体，尤其以合作社、龙头企业为代表，精准扶贫的政策扶持和资源投入为这些扶贫主体提供了各种直接和间接的扶持，这为资本下乡创造了有利条件。同时，地方政府也在扶贫企业的配合下，成功打造出“亮点”，突出政绩表现。

对扶贫企业的直接扶持主要包括对带动贫困户就业或入股的企业提供各类奖补资金。间接扶持主要体现在农业基础设施项目的投放上。不少研究指出扶贫项目与扶贫目标的错位问题，典型地表现在将有限的资源投放在项目示范点上。⑦唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015（5）:151-156。在一般项目制研究中，地方政府与企业配合，集中资金打造亮点的情况并不鲜见，⑧陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学，2013（2）:64-79。这些项目投入并没有直接表现为企业的收益，使之对农业资本积累的贡献具有一定的隐秘性。以竹县连乡的扶贫产业食用菌种植为例。灌溉条件的改善，机耕道的修建和道路的贯通，尽管没有直接增加企业的收益，但却很大程度上降低了企业的生产成本。

这一集中优势资源打造的“典型”，成为地方政府的政绩亮点，2016年该基地被评为市级产业扶贫示范基地。然而，这种扶贫“亮点”在全县也仅此一个，从扶贫的全局目标来看，将资源集中投放在一两个点的方式显然并不高效。但从扶贫企业的角度，扶贫项目的投入却间接节约了其生产成本。

（二）扶贫考核压力下，整合资金、人力、土地引资下乡

在精准扶贫的考核压力下，县、乡政府积极动员各方力量和各种资源，以完成考核任务。在此过程中，不仅贫困户，普通农户也往往被卷入其中，尤其是在产业扶贫项目的实施中。

以竹县的贫困户贴息小额贷款项目为例，该项目是指对于贫困户申请5 万元以内、3年以内的小额信贷，给予免抵押、免担保，按基准利率财政全额贴息。2016年初，上级政府要求在2016年8月前完成80%的贫困户贷出小额信贷的贷款，2017年8月之前贷出总贷款额度的80%。为了完成考核任务，地方政府与扶贫企业合作，鼓励农户以贷出的资金入股企业。2016年，富泽集团依托小额信贷项目，在连乡建立起一个85 亩的食用菌种植基地。该生产基地由坪山村委牵头组建的合作社来经营，富泽集团提供菌棒和技术指导，并以保底价格回收木耳。合作社从村民手中流转土地，并组织村民——贫困户优先——以资金入股。2016年，坪山村共有99 户农户入股，其中贫困户为59 户，贫困户的入股资金主要来自政府贴息的小额信贷贷款。此外，管理雇工和组织生产也由合作社（即村委）承担。

三、产业扶贫的内在悖论

以企业带动贫困户增收通常有两种方式，一是直接带动贫困户就业，二是通过订单农业的方式与贫困户签订订单，收购贫困户的农产品，降低贫困户的市场风险。然而，这两种方式在实践中都难以真正落实。企业追求利润、降低风险的目标与对贫困户的带动之间存在张力，在现有的资本-农户利益联结机制下，贫困户在与企业的关系中往往处于从属地位，这构成产业扶贫的内在悖论。

（一）企业追求劳动生产率提高的目标与增加就业机会的张力

在对农业龙头企业的研究中，就龙头企业是否能带动就业，目前尚未达成共识。尽管有研究认为龙头企业的发展能够有力地带动农民就业和增收，①姜开圣，韩世来，沙志芳.农业产业化龙头企业的发展壮大及其对农民收入的影响—以江苏省扬州市为例[J].农业经济问题，2003（3）:25-29。也有研究指出，总体而言，目前龙头企业对就业的带动仍然偏低，经济效益好的企业，带动就业的效率不一定高。②陈磊，张春霞，许佳贤.基于DEA 的农业产业化龙头企业带动农户能力评价研究——以福建省87 家龙头企业为例[J].经济问题，2011（12）:82-85。有研究者从农业产业化的发展角度指出，龙头企业的发展使小生产者被排挤、被边缘化，③陈义媛.资本主义式家庭农场的兴起与农业经营主体分化的再思考——以水稻生产为例[J].开放时代，2013（4）:137-155。④仝志辉，温铁军.资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路—兼对专业合作社道路提出质疑[J].开放时代，2009（4）:5-11。破坏小生产者的生计。在积累和扩大再生产动力下，企业追求单位劳动生产率提高的目标，与扶贫济困的社会公平目标有内在的张力。

扶贫龙头企业进入村庄，一旦涉及土地流转，就可能对部分无法外出打工的小生产者造成排斥。坪山村的木耳基地流转了50-60 户农户的土地，然而常年在基地上干活的村民不到10 个，获得工资收入最高的一个村民一年也只拿到1.5 万元左右，其他村民一年以来的工资收入大约是两三千元，仅仅可以作为家庭收入的补充。这意味着，在集约经营下，企业能提供的就业机会十分有限，而足以与外出务工收入相当的“有效”就业机会则更有限。上述案例并非特殊个案，企业对单位劳动生产率的追求与创造就业机会之间存在着张力。

（二）保底收购的风险防控预期与“弱约束”下的实践悖论

产业扶贫的另一项预期优势是减少贫困户的市场风险。从风险防控的角度，不少地区通过订单农业——或其某种变形，例如以股份制方式吸纳贫困户入股的形式——来推动产业扶贫实践，期望在订单协议下，企业以保底价收购，保证贫困户的收入。在官方话语和扶贫研究中，订单农业加保底价收购的风险防控方式，被给予了很高的预期。⑤乔金亮，李华林.农业产业扶贫效果显现，特色产业带来“钱景”拔了穷根[EB/OL].中国经济网—《经济日报》.http://finance.youth.cn/finance_jsxw/201704/t20170413_9469233.htm，2017-04-13。⑥黄承伟，覃志敏.贫困地区统筹城乡发展与产业化扶贫机制创新——基于重庆市农民创业园产业化扶贫案例的分析[J].农业经济问题，2013（5）:51-55。然而，问题一方面在于无序市场下生产过剩的风险难以由单一企业控制；另一方面，在订单的“弱约束”下，资本与贫困户的不对等市场地位也往往使企业选择风险转嫁。

1.单一企业难以防控无序市场下的生产过剩风险。产业扶贫的本质是鼓励和扶持贫困户扩大生产，参与到市场竞争中。尽管地方政府会谨慎选择扶贫产业，但在缺乏国家规划和调控的情况下，生产过剩的风险仍然很高。

据报道，由于食用菌的耐储存性和周期短、见效快等特点，全国592 个国定贫困县中已有420 多个将食用菌作为扶贫产业。①中国农业新闻网.食用菌产业精准扶贫:7 成贫困县选择了这个产业[EB/OL].http://country.cnr.cn/gundong/20160727/t20160727_522804240.shtml，2016-7-27。扶贫企业富泽集团的一位高管表示，这两年全国木耳的供应量正在不断上升，普通木耳市场已经供大于求。在这样的形势下，食用菌产业仍在全国各贫困县大面积推广，风险防控成为结构性的压力。尽管富泽集团与坪山村合作社签订了保底价收购协议，但如果因生产过剩而导致价格低于保底价，富泽集团也表示，“如果是灾难性的风险，那就是全军覆没，谁也跑不了。”

2.资本—贫困户不对等市场地位下的风险转嫁。保底价收购，是订单农业模式下，对扶贫企业的一个重要期待。但由于农户对企业的依赖和企业在市场信息上的优势，在订单农业中，企业往往占据主导地位，②张闯，夏春玉.农产品流通渠道:权力结构与组织体系建设.农业经济问题，2005（7）:28-34。这种不对等的关系造成履约困难，需要高昂的交易成本才能实现履约。③马九杰，徐雪高.市场结构与订单农业的履约分析[J].农业经济问题，2008（3）:35-41。这导致我国订单农业的高违约率问题，④刘凤芹.不完全合约与履约障碍——以订单农业为例[J].经济研究，2003（4）:22-30。也意味着契约对订单双方的弱约束力。

竹县的宏发公司主要从事水果、蔬菜的种植和收购，在扶贫政策的引导下，该公司有极大的动力带动贫困户进行蔬菜种植，但很多贫困户对订单收购表示疑虑，不愿签订单。贫困户的疑虑并非没有道理。事实上，宏发公司近十年来的蔬菜收购中不止一次遇到过市场价格低于订单价的情况。在这种情况下，即便签有订单，公司也最多只会补给农户一部分肥料、农药的成本，不会按保底价来收购。当地蔬菜主要通过中间收购商销往外省，在蔬菜价格走低、根本卖不出去的情况下，农户除了接受公司的条件外，没有别的选择。

在订单的弱约束下，企业并无动力去为农户分担风险。通过订单形式将农户整合进企业的产业链，本质上是企业将生产环节以订单的形式“外包”给农户，是农业企业根据农产品的市场结构等特征，为最大限度地节省生产组织成本而作出的生产安排。⑤陈义媛.大户主导型合作社是合作社发展的初级形态吗?[J].南京农业大学学报:社会科学版，2017（2）:30-41。在这一关系下，农民尽管维持着独立生产的形式，但实质上在企业资本的控制之下。这种不对等关系，使企业风险转嫁的成本极低。

（三）资本—农户的利益联结：农户增收还是农户对资本的从属？

除了降低贫困户的市场风险外，产业扶贫的目标还包括带动贫困户增收。农户能否增收，能否达成企业和农户双赢的结果，取决于农业企业与农户之间的利益联结机制，因此，有必要讨论所谓的企业“带动”贫困户模式下，农业企业与农户之间关系的实质。

1.企业从产业链上、下游获取利润，农户仅获得生产环节的收益。在农业产业化实践中，企业可能通过订单或其他多种形式带动农户生产，但这种“带动”往往只在生产环节，农户难以参与上、下游环节的利润分配。在产业扶贫中，企业带动贫困户的方式与农业产业化实践并无二致。在竹县，温氏集团于2008年被县政府招商引资引进来，其近十年的运作能清晰地展现企业与农户的利益联结机制。

温氏以“公司+农户”的方式，与农户签订猪苗育肥订单来组织养殖，农户自建猪舍，购买温氏提供的猪苗、饲料和疫病防治药物，并按温氏的要求进行养殖；温氏以保底价格收购育肥猪，后进行加工销售。在整条生猪养殖产业链上，温氏的收益来源主要在于产业链的上游和下游，即猪苗、饲料的销售利润和猪肉加工销售利润，这两部分的利润更稳定，风险也更低；而农户仅仅获得育肥过程中的收益，且承担育肥过程中的自然风险。

通过订单形式将农户整合进资本的产业链，从而稳定地获取农业上、下游的利润，将农户锁定在生产环节内，这一利润分配形式在农业产业化实践中并不鲜见。从企业的角度，通过订单将高风险的种植/养殖环节外包出去，是最大化地提高收益、降低成本的安排。农业企业往往也有意识地牢固控制上游和下游环节的利润，不会轻易让渡。

2.农户从属于资本，压缩了农户增收的空间。在对农业产业化的研究中，企业可能采取各种不同形式整合农户，使农户从属于资本，①严海蓉，陈义媛.中国农业资本化的特征和方向:自下而上和自上而下的资本化动力[J].开放时代，2015:49-69。农户即便表面上仍保持着一定的“自主”和“独立”，但与企业的关系是隐性的雇佣关系。②陈义媛.资本下乡:农业中的隐蔽雇佣关系与资本积累[J].开放时代，2016（5）:92-112。农户对资本的从属，最突出的一点是农户生产的剩余被资本占取，使他们难以通过与企业的合作实现积累，实现收入的增长。

以与温氏集团多年合作的一户农户为例。2009年，方亮夫妇开始与温氏签订订单进行生猪养殖。由于温氏要求农户自建猪舍，方亮夫妇四处向亲戚朋友借钱建猪舍，借款总额大约是10 万元左右。自2009年以来，方亮夫妇每年与温氏签2 批养殖协议，每批养殖300 头，年出栏600 头。他们没有雇工，夫妇两人几乎投入了全部的劳动进行养殖管理。然而直到2017年年初，他们才还清了2009年建猪舍的借款。这期间，他们家并没有大项开支。由此可见，其8年来的养殖收益十分有限。方亮表示，“（温氏）只是提供了一个工作机会。”他们从养殖中获取的收益甚至不及外出打工的工资。正因如此，方亮同村的订单养殖户在与温氏合作3、5年后，都不再继续签订单。

养殖收益仅相当于劳动力工资，意味着农户从养殖中并未获得劳动剩余，与城市农民工一样，其劳动剩余被企业资本占取，农户表面“独立”，实则高度从属于资本。对比温氏的订单养殖户与普通养殖户的收益，即可看出劳动剩余的差异。普通的养殖户虽然因为猪肉价格的波动而亏损，但在行情好时，获得的收益不仅能弥补之前亏损，还能远高于打工收入；而温氏的订单养殖户却始终只能获得劳动力工资。方亮同村的一户多年从事养殖的农户，年出栏约在200 头左右，在2013—2014年猪肉价格低到5.5 元/斤时，亏损10 万；但2015-2017年，猪肉价格稳定在8 元/斤，他们一年的纯收益在20 万以上。这位养殖户评论，“跟温氏合作，价低的时候有保障，价高时不划算，跟温氏合作的（养殖户）收益肯定比不上自己养殖。”

由此可见，养殖户尽管是自建猪舍养殖，看似具有独立性和自主性，然而事实上他们已经被吸纳到温氏的产业链中。被资本吸纳的农户难以获得劳动剩余，无法形成积累，其增收的空间也被压缩。企业与农户之间的这种利益联结机制，并不因为农业企业介入扶贫、带动贫困户而有所改变，在资本与农户（或贫困户）这样的关联机制下，农户增收和资本积累之间难以形成双赢的结果。

四、余论与建议

本文将产业扶贫放置在精准扶贫和农业产业化的双重背景下考察，与以往研究将重点放在“扶贫”本身不同，本文将考察重点放在“产业”方面，只有理解了“产业”的逻辑，才能理解扶贫企业在“扶贫”中的发挥作用的机制，以及其面临的实践困境。以目前的产业扶贫实践来看，扶贫企业无论在就业机会的创造、帮助农户抵御市场风险，还是在带动农户增收方面，都很难达到预期目标。在此基础上，本文认为，国家除了从政策、资金上对扶贫企业进行扶持外，还需进一步介入产业扶贫。

一方面，国家有必要介入扶贫产业的市场调控，对扶贫产业的发展有一定的规划和统筹，以尽量减少生产过剩带来的市场风险。对单一企业而言，一旦出现生产过剩导致的价格剧烈波动，在双方市场地位不平等的情况下，企业极有可能通过风险分摊和转嫁以减少亏损，最终受损的仍是贫困户。因此，国家有必要通过一定的宏观调控措施，使扶贫产业在一定程度的“以销定产”环境下进行，以避免各地在信息高度不对称的背景下盲目扩大生产，造成产品的价格波动。

另一方面，国家也必要对扶贫企业的行为进行更多的干预，尤其是在改变企业与贫困户的市场地位方面，应更多地鼓励企业在上、下游环节吸纳贫困户入股，并形成一定的机制措施。在农业产业化的背景下，龙头企业面临高度的市场竞争，企业通常为了降低成本和自然风险，将贫困户整合进其产业链中的种植/养殖环节。从产业扶贫的角度，尽管这也构成对一定数量的贫困户的“带动”，然而，贫困户却被排除在其上、下游的利润分享环节，在这个意义上，企业与贫困户之间并未形成良性的利益联结。在产业扶贫的设计中，国家也有必要考虑，让贫困户能够更多地入股到扶贫企业产业链的上、下游环节，而不仅仅是高风险、低收益的种植/养殖环节。要做到这一点，不仅需要有号召和动员，更需要有具体的机制设计。