监察委与司法机关衔接机制研究——以监察机关在调查阶段的法律援助制度为视角

李启义

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

一、研究的背景

(一)宪法体制架构改革下监察权与司法权的关系

国家监察体制改革是为了建立统一而有权威的反腐败机制，以有效地控制公权力为目的一项事关全局的重大政治改革，对加强党对反腐败工作的集中统一领导、实现反腐败工作的法治化将发挥重要作用[1]。国家监察委员会的成立，是我国在全面推进依法治国大力加强法治建设过程中的重要里程碑，对我国五四宪法中确立的宪法体制架构及司法改革具有重大的影响与意义。它的设立将“行政权”与“司法权”(人民法院行使审判权、人民检察院行使检察权)组成的二元权力构架转变成为由“行政权”“监察权”“司法权”组成的三元权力构架，人大制度下的一府两院的三驾马车进阶为人大制度下的一府一委两院的四驾马车，权利制衡体系更加完善。这意味着我国宪法体制架构的变化，原来中共中央纪律检查委员会实际行使的“侦查权”法律化，成为监察法中确立的“调查权”。监察机关行使调查权的法律依据是监察法，监察机关既可以对被调查人作出政务处分，也可以移送检察院提起公诉进入刑事诉讼程序。而一般的刑事案件立案侦查后并不能作出政务处分。这也意味着监察委不是一个纯粹的司法机关，而是一个独立于国务院、最高人民法院、最高人民检察院存在的政治机关。监察机关兼具司法性质职能，在对贪污渎职等职务犯罪案件行使立案调查时具有刑事侦查的法律效果，调查结束后根据调查结果分流处理，涉嫌犯罪的移送检察院提起公诉，不涉及犯罪的则进入政务处分程序或撤销调查[2]。在国家现有权力架构基础上重新设置监察权(原来在国务院下设的监察部设置为与国务院、最高人民法院、最高人民检察院并列的国家监察委)，并列于国务院行使的行政权、司法权之间，这也展示了我国从制度上反腐败的决心，通过对监察权的政治地位提升来强化反腐力度。新事物的出现必将打破原有格局，产生诸多影响。司法权、监察权在刑事诉讼的某一阶段的混同，在职务犯罪案件中检察机关的侦查权转移到监察机关成为调查权，从而赋予监察机关司法性质的调查职能，但并未随着侦查权的转移而规定其适用刑事诉讼法。监察机关与检察机关是两个独立的权力机关，并非如公检法三机关一样在适用刑事诉讼法上具有等同性的特点和关系，监察机关并不适用刑事诉讼法。因此，宪法体制构架改革下监察权与司法权的关系，是呈现独立发展而非走向统一的关系。依据现有的法律赋予监察机关的职权来看，监察权在实质上是一种混合权力，既具有监察职能的行政权又具有职务犯罪案件调查职能的司法性质的权力，此外还拥有特殊的政治地位。它与司法机关的特殊关系在于它兼的司法职能，这种司法职能设置的目的是提高监察机关的威慑力，在监察机关从政务处分处罚手段基础上，增加其调查职能。还赋予其特殊的留置权。这相当于给了监察机关一把原来在检察机关手中的利剑。监察机关的权力高度集中，而受到的监督却是有限的，在此背景下其在调查案件中与被调查人之间的关系更加不平衡，不符合法学界推崇的缓和二者地位不平衡的理念，而法律援助制度的引入是中和剂，是平衡被调查人在被调查过程中公平地位的一种有效措施，也是促进监察权与司法权平衡发展的制度。

(二)律师介入监察机关调查阶段的现状与意义

目前尚无法律或权威部门指导意见规定律师可以进入监察机关调查阶段，实务中也没有律师在监察机关调查阶段获得同意介入。监察机关在调查其管辖范围内的案件中行使调查权的法律效果相当于公安机关、检察机关在侦查案件中的侦查权，涉及公民人身自由和私人财产保护等重要的人权保障问题。律师介入对保障人权具有重要意义，无论是监察官还是检察官，与犯罪嫌疑人的地位都是不平衡的。监察官、检察官具备良好的法律素养，精通法律。而犯罪嫌疑人不仅没有监察官、检察官那样的法律水平，还处于被调查、被侦查的地位，是公权与私权地位差别。此外，监察官、检察官的办案出发点是证明被调查人、犯罪嫌疑人、被告人有罪，这也是其工作成绩的重要内容之一。犯罪嫌疑人的出发点是希望证明自己无罪或罪轻，两个不同的出发点还有不同的地位以及不同的法律水平，使犯罪嫌疑人处于劣势地位，更需要律师介入平衡这一地位。在法律上提高犯罪嫌疑人的地位，尽可能地在法律规定范围内保护犯罪嫌疑人的合法权益，如在符合条件后的变更强制措施等。当前的现状是在监察机关调查阶段律师介入都被排除在外，律师介入对保障人权具有重要意义，特别是在缺乏权力制约的监察机关调查案件中，二者地位的不平衡更应该保障律师介入权。律师介入是法律援助制度的前提。若要在监察机关的调查阶段引入法律援助制度，首先应该确定律师介入权，保障监察机关调查阶段中被调查人有聘请律师的权利。中央纪律检查委员会于2017年11月8日发布于官网的文件中的意见明确指出，监察机关的调查权不同于一般刑事案件中司法机关的侦查权。因此在监察机关的调查阶段不适用刑诉法，在将其移送检察院后方可适用，在监察机关的调查阶段适用监察法。目前，监察法没有规定可以聘请律师及法律援助制度的条文，也没有修改现有法律的意见。今后是否会修改法律以完善该盲点目前尚未知晓，就目前的情况来看还是不容乐观。监察机关行使调查权产生的法律效果相当于公安机关、检察机关行使的侦查权，刑诉法规定在一般案件的侦查阶段允许律师介入，监察机关的调查阶段也应该允许律师介入。

二、从我国法律援助制度发展历史沿革观其价值

(一)我国法律援助制度的历史沿革

刑事诉讼法与监察法的衔接体现在方方面面，尤其是在保障人权的内容上。监察委与司法机关协调衔接的实质是与国家刑事诉讼程序制度的协调和衔接[3]，我国原有的刑事诉讼制度包括了公安机关和检察机关立案侦查(现部分案件的立案侦查转隶至监察机关后称为立案调查)后移送起诉、检察机关提起公诉、人民法院依法审判、依法判决后进入审判监督程序等内容，法律援助制度贯穿于整个诉讼过程之中。1996年，我国在《中华人民共和国刑事诉讼法》的修订中首次明确提出了“法律援助”这一概念，在现行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十四条规定了法律援助的范围和申请方式，犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。依申请启动法律援助的犯罪嫌疑人、被告人，对符合条件的申请人，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。不需要申请直接启动法律援助的法定援助情形：一是犯罪嫌疑人、被告人属于或盲或聋或哑的，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人未委托辩护人的；二是犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑未委托辩护人的。公安机关(特殊案件也有检察院立案侦查)在立案侦查阶段、检察机关在提起公诉阶段、人民法院在受理审判阶段都应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。对该法律条文的解读，可以认为依申请启动法律援助制度不仅仅源于经济困难这一缘故，还有一个兜底性条款“其他原因”，这个“其他原因”可以合理扩大解释为受胁迫、因为本身的原因失去人身自由的缘故等等。在司法实践中，可能会存在哪些可以适用法律援助制度的“其他原因”？此类“其他原因”要与法定援助情形区分，即不属于犯罪嫌疑人为盲聋哑、未成年或者是可能被判无期徒刑、死刑的情形的一个适用法律援助的情形，这个兜底性条款对于由《中华人民共和国刑事诉讼法》确立“法律援助”概念的扩大解释，对于完善法律援助制度、推进法律援助制度全覆盖的进程、从制度上切实保障人权实现司法的实质性公正具有重要意义。我国法律援助制度发展较晚但是发展进程很快，在2003年制定的《中华人民共和国法律援助条例》标志着正式建立了法律援助制度，使我国的法治建设、推进司法公正迈进新台阶。法律援助制度的发展一直在推进，2012年通过修订《中华人民共和国刑事诉讼法》对我国法律援助制度进行重大改革。首先，将法律援助范围扩大，“间歇性精神病人”“可能被判处无期徒刑”也纳入法律援助对象中来，这是法律援助制度在保障人权领域做的伟大进步，也是法律援助制度在发展过程中的里程碑。其次，将适用法律援助制度的阶段提前到了侦查阶段，按照原有规定，法律援助只有在审判时才可以被适用。第三，法律援助的方式不再是由法院指定而是由公检法机关通知法律援助中心指派律师(特指符合指定辩护情形的案件)。由此，进一步提高了法律援助制度的独立性和价值，使得法律援助律师能减少受到作为审判机关、公诉机关、侦查机关的法院、检察院、公安机关的干扰，更能独立地发挥法律援助机构指派的辩护人律师的价值，从而发挥法律援助制度在保障人权实现司法实质公正上的作用。第四，增加了犯罪嫌疑人、被告人的申请权，本人及近亲属均可以向法律援助机构提出法律援助申请，这一转变使得法律援助制度在适用上获得更多的灵活性、独立性。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发了《关于法律援助制度的意见》，明确提出来要在现有基础上扩大法律援助的范围，建立法律援助律师值班制度，推进法院、检察院、看守所的法律援助律师咨询制度的全覆盖，并且要切实保障法律援助制度的运转经费，从多级财政入手解决存在的法律援助制度的经费缺乏问题，这一文件的出台保障了法律援助制度运行的物质基础，扩大了适用范围，进一步加快推进法律援助制度全面化进程。就在法律援助制度全覆盖进一步发展的背景下，2017年10月11日，最高人民法院、司法部联合印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，试点地区为豫、粤、川、北、上、浙、皖、陕等省直辖市。在试点地区进一步扩大法律援助案件(指定辩护)的适用范围，启动法律援助制度不再局限于原有的几种情形。其中，第二条明确规定了普通程序、按照审判监督程序审理的案件，没有辩护人的要通知法律援助机构派驻值班律师为其辩护，简易程序、速裁程序案件要通知法律援助机构派驻律师为其提供法律帮助的服务。

(二)法律援助制度的发展趋势与价值

法律援助制度在我国的发展呈现出一个适用范围扩大化、适用阶段全面化的一个纵深发展趋势，其核心价值就是为了保障人权实现司法公正，让因为各种原因没有得到专业律师辩护的人得到辩护，从而也起到一个平衡在刑事诉中公诉机关、审判机关公权性质的权利与犯罪嫌疑人被告人不平等的地位的作用，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。因此，法律援助制度在保障人权、推进司法改革的道路上发挥着不可替代的作用。在此形势下，法律援助制度对于保障人权的作用具有更加重大的意义。从全国人大常委会法工委主任沈春耀提出的意见中可以看出，立法机关立法目的之一是人权保障，保留检察院在诉讼活动监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件的侦查权，其核心目的就是保障人权、制约公权，对于监察机关行使调查权形成适当威慑的效果，督促其合法行使调查权，特别是留置措施。法律援助制度是一个设置在公权力之下的帮助法律地位不平衡中的弱者的制度，经过20多年的发展，已经越来越能够发挥其保障人权的作用、促进司法公正的初衷。法律援助制度的核心是无偿的法律服务，接受法律援助的犯罪嫌疑人、被告人不需要支付费用，因此降低了其接受法律服务的门槛，发挥其促进司法公正的作用。就实际情况来说，同样的刑事案件的审理有律师参与和没有律师参与的效果与结果具有较大的区别。律师熟悉法律条文、熟悉案件的审理过程，就是具备一般人不具有的对程序合法与实体合法的法律认定能力。执业律师的法律知识水平和诉讼经验可以帮助犯罪嫌疑人和被告人提供良好的法律帮助，即使不作为辩护人出庭也可以为其提供法律咨询。因为法律援助制度的存在使得刑事案件中委托律师辩护的和没有委托辩护的犯罪嫌疑人和被告人具有同等的“法律地位”，无论是否有经济能力聘请执业律师都能享有熟悉法律规则的辩护人的帮助，尽管法律援助机构提供的法律援助律师的经验、能力及责任心等无法与聘请的执业律师相比，但对于保障人权、公正司法也具有重要意义，这也是法律援助制度的重要作用之一。此外，法律援助制度还是国家在行使公诉权、审判权时对犯罪嫌疑人、被告人的一个保护性的机制，是国家公权与私权的权衡，在刑事诉讼中的“原告”和审判的法官均为国家公权力的行使者，与犯罪嫌疑人、被告人之间的地位是极不平衡的。刑事诉讼是公民将自己的财产权、人身自由权、甚至生命权让渡出来给国家公权力决定的一个过程。国家公权处于一个优势地位，而犯罪嫌疑人、被告人的私权处于弱势地位。因此，基于公平性原则，国家建立法律援助制度是合乎法理的，是促进国家权力运行的有效的监督机制，也是保障人权的一项重要制度。

三、法律援助制度的发展困境与解决路径

(一)当前法律援助制度的发展困境

法律援助制度的全覆盖是保障人权促进司法公正的必然要求，监察委与司法机关衔接的法律化实质是监察法与刑诉法的衔接。法律援助制度是刑事诉讼法的重要内容之一，而监察法中对于法律援助制度并未提及，甚至律师介入权都未提及。这也造成了法律援助制度成为监察机关与司法机关的衔接问题之一。法律援助制度是刑诉法中的规定，公安机关、检察机关、人民法院都有义务通知法律援助机构为符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、报告人提供法律援助律师。但是在监察法中没有作类似规定，并且监察机关也不适用刑诉法，因此经数十年发展不断完善的法律援助制度在监察机关的调查案件中无法衔接适用，这是对已有法律援助资源的变相浪费。监察机关在调查阶段中若要引入法律援助制度应首先以律师介入权作为前提和基础，先从允许律师介入作为试点，然后参照刑诉法在监察法中确立律师介入制度，在律师无法介入监察机关调查案件的现实去谈论法律援助制度是天方夜谭，因此允许律师介入监察机关的调查案件中是引入法律援助制度的前提，这也是引入法律援助制度要面临的首要问题。法律援助制度的全覆盖呈现出由点到面、由浅到深的发展趋势，从在某类案件中的法律援助制度的推行(如可能判处无期徒刑、死刑、盲聋哑人等案件)到逐渐扩大法律援助案件范围最后达到全覆盖，从审判阶段的法律援助延伸到执行阶段、羁押阶段的法律援助，法律援助制度覆盖整个刑事诉讼过程。在监察机关调查阶段中引入法律援助制度是未来推进法律援助制度全覆盖的一个突破口，因为监察机关在调查后可以将被调查人移送检察机关提起公诉。因此，在监察机关调查阶段中引入法律援助制度，才能推进法律援助制度全覆盖，从而成为刑事诉讼制度中法律援助制度全覆盖的内容之一。只有小范围的全覆盖组合才能构成法律援助制度全覆盖这个整体，这个定义是所有刑事案件所有阶段的覆盖，包括侦查(调查)阶段、审判阶段、审判监督阶段、执行阶段等全方面。法律援助制度的核心价值还是保障人权维护司法公正，有律师介入到监察机关的调查阶段中可以为被调查人提供公平合理的法律保障，减少监察机关可能出现的滥用权利[4]。法律援助制度全覆盖是法学界特别是以陈光中教授为代表的法学家们所提倡的，当前监察委与司法机关的衔接机制不完善直接导致法律援助制度出现盲区，法律援助全覆盖的推进陷入困境。在法律上，监察法未设置律师辩护制度也未设置法律援助制度。在对监察机关的调查阶段的法律适用上，通过将其监察调查权区别于一般刑事案件侦查权的解释否定其适用刑诉法的规定，这也否定了刑诉法中关于律师辩护制度与法律援助制度的规定，实际上监察调查权却产生与一般刑事案件侦查权相同的法律效果，即可以移送检察院提起公诉。

(二)在法律援助制度上监察委与司法机关的衔接建议

从监察机关行使调查权的法律效果结合法理来看，既然在调查阶段后可以进入检察机关提起公诉阶段，那么就应该属于刑事诉讼程序的一个部分，否则监察机关移送检察院起诉的案件则存在程序瑕疵，缺少一般刑事案件中的侦查程序。无论监察机关在调查阶段是否适用刑诉法，但是在监察机关调查的刑事案件的调查阶段应当属于刑事诉讼程序的一个组成部分，其地位与法律效果等同于一般案件的侦查阶段[5]，因此监察机关办理案件的调查阶段是法律援助全覆盖不可缺少的内容。在现行的法律规定下要推进法律援助制度全覆盖，将监察机关调查阶段的法律援助制度引入是关键的一环，而要将这一制度引入其中首先要允许律师介入。借鉴法律援助制度发展的路径，监察机关可以经过法律程序选择部分县级监察机关作为试点地区试行律师介入监察机关的调查阶段为被调查人进行法律帮助，从点到面地循序渐进实行律师介入制度。在试行阶段取得良好效果和发现并解决问题后，逐步扩大允许被调查人委托律师在监察机关立案调查阶段对其进行帮助的范围，具体可参照一般刑事案件中的犯罪嫌疑人可以在被立案侦查阶段委托律师申请变更强制措施、对超期羁押和退还保证金等事项进行申诉或控告等内容，从有范围有限度的允许律师介入再到逐渐放开。鉴于监察机关本身和其调查的案件二者的特殊性，在监察机关调查阶段的律师介入应经过监察机关的审核，对于非律师的代理人加以限制，因为参照刑诉法的规定，侦查阶段只能委托律师作为辩护人，而监察调查权的法律效果相当于一般案件的侦查权，因此在确立律师介入制度中应当排除非律师代理人。特别应当提出的是限制律师会见权。监察机关的调查案件均为职务犯罪，可能会涉及国家机密、恐怖活动、重大贿赂等，且监察机关采取留置措施的方式有别于一般刑事案件中的羁押[6]，因此在经历试点后确立的律师介入制度不能照搬刑诉法，应该做出规定，被调查人均有权利委托律师，但律师会见正在被采取留置措施的被调查人一律应经过监察机关的同意，最后通过修订监察法确立律师介入监察机关调查阶段的制度。在监察法中确立允许律师介入的制度后，为保障每一个被调查人可以得到平等的法律帮助的机会，也为结合法律援助制度全覆盖的理念，应该建立法律援助制度来促进监察公正。在监察机关中推行的法律援助制度有其特殊性，第一，被调查人一般属于公务员，本身存在经济困难的几率较小。第二，职务犯罪案件量在整个刑事案件体量中占比小。因此，监察机关在调查阶段的法律援助制度应该全覆盖，除已经委托律师、不作为刑事案件调查的调查案件外为每一个被调查人配备法律援助律师。援助律师由监察机关通知法律援助机构委派，这样一来监察机关可以与司法机关在法律援助制度上做好衔接。通过修订监察法将法律援助制度引入到监察机关的调查阶段中来，实现法律援助制度的纵深发展，推进法律援助制度的全覆盖。建议在监察法第四章第五章之间增设“辩护与代理”一章，内容就是确立在监察机关的调查案件中涉嫌犯罪的被调查人可以且只能委托辩护律师的制度和监察机关为未委托律师的被调查人通知法律援助机构指派法律援助律师的制度。将律师准入制度、法律援助制度结合监察机关及其调查阶段的特殊性和刑诉法的规定写入监察法，作为独立章节来保障人权、促进监察合法公正，加速推进法律援助制度全覆盖。另外也可以参照行诉法的立法技巧，在监察法“附则”一章增加条款：“监察机关在办理所管辖案件中，关于某某方面事项，本法没有规定的，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定。”但是鉴于监察机关的特殊性，刑诉法诸多规定不能直接引用，需要加以修改方可适应监察法的内容。因此，此种立法方式比较复杂，在监察法与刑事诉讼法的衔接中实际价值也不高。

四、结语

法律援助制度是一项保障人权促进司法公正的制度，被写入刑事诉讼法。它具有两大意义：一是保障人权，二是促进司法公正。经过长时间发展，已经日益完善。其发展趋势呈现出纵向和横向的主线为法律援助制度的全覆盖提供现实支撑[7]。在监察机关的调查阶段中，关于是否适应刑事诉讼法的法律规定尚未出台，从而使法律援助制度的全覆盖出现盲区。中纪委也发表官方意见称监察机关不适用刑事诉讼法规定，在调查案件移送检察院后方可适用刑诉法的规定。从现有的法律文件来看，刑事诉讼法中规定的各种权力都在监察法中赋予了监察机关，而刑事诉讼法中的限制性规定却没有能够在监察法中体现出来，监察机关在其管辖权案件中立案调查阶段，其权力和约束与适用刑事诉讼法的公安、检察机关对比，呈现此消彼长的趋势。监察机关与被调查人的地位更不平衡，使监察机关处于更强势的地位。通过法律援助制度的引入，去解决监察委与司法机关的衔接问题以及实现法律援助全覆盖的伟大目标，要有一个循序渐进的过程，先将确立律师介入制度这个作为引入法律援助制度的前提问题解决。尽管监察机关的调查阶段可以不适用刑事诉讼法，但是应该将律师介入制度、法律援助制度写入监察法，作为监察法的一个独立章节。这项制度可以中和监察机关与被调查人的地位不平衡，起到保障人权、促进司法公正、推进法律援助制度全覆盖进程的作用，同时也起到了监察委与司法机关在法律援助制度上的衔接作用。法律的正义来源于平衡，过度失衡的关系中难以发展正义，而法律援助制度是为弱势一方平衡关系地位差异的重要制度，应当引入监察机关办理调查案件的调查阶段之中。