水源地保护区里的房子

云南省司法厅

纠纷背景

云南省某供排水公司根据《饮用水水源保护区划分技术规范》在其负责管理的某水库周围划定了水源保护区，并在保护区内设立警示牌禁止在保护区内从事活动。某村村民韩方（化名）有一块自留地正好位于该保护区范围之内。2015年，韩方欲在该地块上新建房屋，遭到供排水公司管理人员阻拦。韩方被阻拦后继续施工，供排水公司管理人员将其所砌房屋地基强行拆除，双方产生纷争。当年，韩方所在村的调委会组织双方调解未果。此后韩方又多次向上级部门反映此事，供排水公司的管理营运因此受到一定程度的影响。2019年1月29日，供排水公司向当地某人民调解委员会申请调解。

案例剖析

调委会受理该纠纷之后，协调、联合区环保部门、水利部门一起对该纠纷进行调解。

韩方认为，土地是自己的自留地，该怎么使用应由自己决定，而且自己现在无房居住，建造房屋是保障自己生活的必要手段，供排水公司未经允许私自拆除其房屋地基，应当就给自己造成的损失进行赔偿。供排水公司认为，该地块在饮用水水源保护区划定范围之内，建造房屋不可避免会对水源造成一定的污染，且该地块属于自留地，不应用来建房，并强调公司是根据国家相关法律法规“正当执法”，韩方应无条件停止施工。

一时间，调解陷入了僵局。调解员根据双方意见总结出本纠纷的争议点在于，韩方能否在该地块建房以及供排水公司能否强行拆除该房屋。

韩方能否在该地块建房？

调解员先向韩方讲解了农村土地使用中自留地的使用规定，农村自留地属于集体农用地，是农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的土地，是让农民利用剩余劳动力和劳动时间，生产农副产品、改善农民生活条件的用地；自留地属于集体所有，其成员只有使用权，不得出租、转让或买卖，也不得擅自用于建房等非农业生产用途。

此外，调解员强调，韩方如果坚持要在自留地上建设房屋，根据《土地管理法》第十二条，“依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续”。换言之，韩方在建房之前应首先办理农用地转用审批手续，完成土地变更登记。此外，《城乡规划法》第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”因此，韩方在建房前除须办理土地变更登记外，还须取得乡村建设规划许可证。

《土地管理法》第八十一条规定：“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。”但是依据当前该自留地位于饮用水水源地保护区内来看，该用途变更申请通过的可能性微乎其微。在此基础上，韩方将难以获得城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证。根据《城乡规划法》第六十五条，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。因此，即使韩方成功在该自留地上建成住房，最终结果也会作为违法建筑被拆除。

供排水公司能否强行拆除该房屋？

《水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”由于建成住房和入住将不可避免地产生建筑垃圾、生活垃圾和生活污水，且原环境保护部发布的《集中式饮用水水源地规范化建设环境保护技术要求》第6.2.1 条“点源整治”中规定“保护区内无工业和生活排污口”，并要求保护区内城镇生活污水及生活垃圾经集中收集后在保护区外进行无害化处理，因此，建设住房属于排放污染物的建设项目。但是，虽然该保护区为饮用水水源二级保护区，可“县级以上人民政府责令拆除或者关闭”属于行政行为，行为主体只能是行政执法部门，供排水公司并不具备该主体资格。也就是说该供排水公司可以向县级以上人民政府申请责令韩方拆除，但不能自行强制拆除。

调解员意识到，要想成功化解本纠纷，除了要理清以上争议点外，关键还在于解决韩方的住房问题。因此，调解员联系韩方所在乡政府，邀请乡领导及相关部门参与到调解中来。经过协调，该乡领导表示只要韩方符合条件，就可以为其提供保障性住房，这一结果极大地缓和了韩方的情绪。

在调解员耐心讲解、劝说下，韩方承认自己在位于保护区的自留地上私自建房是错误的行为。供排水公司也解释拆除韩方房屋地基是公司管理人员基于保护饮用水源免受污染考虑，对于给韩方造成的损失深表歉意，并愿意接受调解员意见对韩方进行补偿。调解员建议补偿金额按照韩方建房实际支出费用相关单据测算，双方认可。最终，供排水公司就韩方所受损失给予补偿5 万元；韩方承诺不在保护区内实施违反保护区管理规定的行为。

案例点评

水源保护区直接关系到水源安全，关系到每一个人的身体健康，解决此类人与自然争利的矛盾纠纷，关键在于寻本溯源，探究当事人的动机和初衷，在保障群众民生利益的同时，使生态环境得到应有的保护，实现社会效益和环境效益的双赢。

本纠纷中，调解员针对双方当事人争议点，采用讲解教育、宣传解读相关法律法规等方法，指出双方存在问题，让双方充分认识到自己的违法行为，结合实际提出合理调解意见，以公平公正、自愿为原则，让双方当事人充分沟通协商，最终达成一致，不仅做到案结事了，还起到了法治宣传作用。