辉煌70年 人民调解制度发展与完善

青草地

人民调解制度——中国共产党领导下产生发展起来的一项具有中国特色的法律制度，已成为当今中国非诉讼方式化解矛盾、消除纷争的重要方式，并以其规模性、规范性、统一性著称于世，被誉为“东方经验”。

一、《人民调解委员会暂行组织通则》颁布，新中国统一确立了人民调解制度

调解制度渊源于中华民族的文化传统。从西周奴隶社会到历代封建社会的官府中都设有调解职位，专职调解纠纷。

人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期共产党领导下的农会和一些地区建立的局部政权组织。1922年，广东农民成立了“赤山约农会”，下设的“仲裁部”，专门调解农会会员之间的纠纷，是人民调解委员会的萌芽。

抗日战争时期，陕甘宁边区、山东抗日民主根据地、晋察冀边区、苏中区等地乡村都设有调解组织，并称之为人民调解委员会，名称一直沿用至今。

2010年8月28日，第十一届全国人大常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》

抗日民主政府和解放区的人民政府，根据各地情况分别颁布了调解的地方法规。如，《山东省调解委员会暂行组织条例》《晋察冀边区行政村调解工作条例》《冀南区民刑事调解条例》和华北人民政府作出的《关于调解民间纠纷的决定》等，为人民调解制度在新中国的确立奠定了基础。

中华人民共和国成立后，为有效化解农业、手工业和资本主义工商业社会主义改造过程中产生的各种矛盾纠纷，1950年，中央人民政府政务院《关于加强人民司法工作的指示》要求，“人民司法工作还必须处理人民间的纠纷，对这类民事案件，亦须予以足够重视……应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”。1953年，第二次全国司法会议通过决议，决定在全国范围内有领导有步骤地建立健全人民调解组织。1954年中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国确立了统一的人民调解制度。

1985年2月，司法部召开第二次全国人民调解工作会议

2002年9月，最高人民法院、司法部在北京联合召开全国人民调解工作会议

司法部在《人民调解委员会暂行组织通则》颁布时，深刻地论述了该通则制定的重要性与必要性。指出，“各地的经验证明:调解委员会是人民很需要的一种组织，因为它能及时调解民间纠纷，便利人民的团结和生产，并能使法院减少一些不必经过法庭审理的案件，减轻一些不必要的负担。凡是调解委员会已经建立而又比较健全、并且有领导地展开调解工作的地方，都已取得良好的效果。在司法改革清理积案中，经过调解委员会解决的案件，华北一般占百分之七十以上，个别县达到百分之九十四；华东全区经调解解决的案子达十二万五千余件，占其全部积案的百分之七十五，个别地区则占百分之九十以上。调解工作做得好的地方，群众都很满意。如山西平顺县由于开展了调解工作，现在县法院每月只积案三、五件。群众认为就地调解案件，一不误工，二不花钱，三不伤感情。正由于群众的需要，有的自土地改革后一直坚持到现在，获很大的成绩。如山西平顺县张井村调解委员会，于一九四二年减租减息运动的基础上就建立起来了。但后因该村的政权被地主阶级篡夺，在村政权支配下的调解委员会，不但不给农民解决纠纷，反而欺压农民，就无形瓦解了。到一九四六年土地改革以后，广大农民掌握了政权，张井村调解委员会在保证发展生产的任务下，经过整顿，又重新组织起来。重新组织起来的调解委员会是由群众选举产生的，非常关心群众利益，热心为群众服务。几年来，张井村调解工作在县区领导机关的关怀和密切领导下获得了显著成绩。正如该村农民所说：‘纠纷一年比一年少，粮食一年比一年打得多。’与此相反，同一专区的长子县当时因未建立调解工作，县法院经常积案三、五百件，干部叫苦，群众埋怨，领导责难。这两种不同情况的鲜明对照，就说明调解委员会在群众与法院两方面都有它存在的必要性，而不是多余的组织。”

人民调解制度创立时期，得到党和国家高度重视，党和国家领导人多次对人民调解工作作出重要指示。1950年，时任政务院总理周恩来指示，“人民司法工作还须处理民间纠纷，对这类民事案件，亦须予以足够的重视，一方面应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争，另一方面司法机关在工作中应力求贯彻群众路线，推行便利人民，联系人民和依靠人民的诉讼程序与各种审判制度”。1957年，时任全国人大常委会委员长刘少奇同志指出：“人民调解委员会是政法工作的第一道防线，必须加强。”同年，时任最高人民法院院长董必武同志高度评价人民调解委员会，他说：“各地基层政权早经设置的人民调解委员会，是处理人民内部一般纠纷的良好组织形式，它既可以及时地调处很多民事纠纷，减少群众的讼累，加强干部同群众的联系，也可以促进群众相互间的团结。”

2010年9月20日，司法部在北京召开《中华人民共和国人民调解法》座谈会

2018年5月10日-11日，全国人民调解工作会议在浙江温州召开

1966-1976年“文化大革命”时期，人民调解工作遭到严重破坏，绝大部分人民调解委员会工作停滞，只有极少数因基层群众组织较好，保持调解活动。

二、《人民调解委员会组织条例》颁布，推动人民调解工作随着改革开放深化发展

1978年，第八次全国人民司法会议和第二次全国民事审判工作会议决定，抓紧恢复建立、健全人民调解组织工作。1980年全国人民代表大会常务委员会重新公布《人民调解委员会暂行组织通则》。1981年，司法部组织召开了第一次全国人民调解工作会议，要求尽快建立人民调解委员会，建立街道和人民公社的人民调解工作领导小组，并提出积极在厂矿企业建立调解组织。各地贯彻落实中央和司法部会议精神，在撤社建乡建村的同时，在村民委员会、居民委员会建立人民调解委员会，并在村（居）民小组、企业分厂车间建立了调解小组，每十户和生产班组设立了调解员或纠纷信息员，形成了三级调解网。这时期正是我国拨乱反正、农村实行联产承包责任制的转型时期，广大人民调解员以极大的热情投入调解工作，调解了大量婚姻、家庭、邻里、债务、赔偿等有关人身、财产权益方面的纠纷和联产承包责任制实施过程中的承包合同、生产经营性纠纷，全国人民调解组织每年调解纠纷总数平均相当于全国人民法院一审民事受案数的10 倍左右。

1984年，在全国司法行政工作会议上，司法部确立了“调防结合、以防为主”的人民调解工作方针，人民调解工作从单纯的“调”发展为“调防结合、以防为主”。在“方针”指引下，全国人民调解组织针对民间纠纷发生、发展、变化的特点，创造出因时、因地、因人、重点、普遍预防等许多新做法，极大地丰富了人民调解工作的内涵。人民调解工作方法从分清是非、充分说理、耐心疏导的基本方法发展形成专门的调解技巧、语言技巧等。人民调解组织普遍建立纠纷登记、回访、学习、例会、疑难纠纷讨论、统计、信息传递与反馈制度等各项工作制度。

1985年司法部第二次全国人民调解工作会议，充分肯定了在人民调解工作方针指引下，人民调解工作创造出的新经验、新做法，并提出人民调解工作为经济建设服务，为社会主义民主与法制建设服务，为国家长治久安服务，为方便人民群众服务的指导思想。在“四个服务”思想指导下，1986年司法部进一步提出人民调解工作“四无”目标，即无民间纠纷激化引起的自杀、刑事案件、群众性械斗和群体性上访。“四个服务”和“四无”的提出,把人民调解工作与党委政府发展经济、维护稳定工作紧密联系在一起,作为为中心工作服务的一支重要力量,摆上党委政府议事日程,与党委政府工作同安排、同部署。

1989年，根据人民调解工作实践发展，国务院制定颁布《人民调解委员会组织条例》。《条例》吸收了人民调解实践中成功经验做法，将村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会、企事业单位根据需要设立人民调解委员会用法规形式确立下来，将调解民间纠纷和轻微刑事案件任务调整为调解民间纠纷，通过调解工作开展法制宣传、向党委政府报告民间纠纷情况和调解工作情况三项任务。同时进一步明确司法行政机关指导人民调解工作职责，明确人民法院通过审判工作对人民调解工作进行业务指导。规定调解不成的纠纷当事人可以申请基层人民政府处理也可以向人民法院起诉。

各地贯彻落实《人民调解委员会组织条例》，在整顿、巩固、充实三级调解网的基础上，加强调解组织的横向联合，在行政区划的接边地区、城乡结合部、厂街结合部建立联合调解组织，专门调解跨地区、跨部门、跨行业的民间纠纷，并根据在大型集贸市场、经济开发区、流动人口聚居地、乡镇企业、三资企业、新兴行业发展建立人民调解组织，延伸人民调解工作触角。

1 993年，司法部第三次全国人民调解工作会议充分肯定了联防联调工作经验,同时按照党的十四大关于全面建设社会主义市场经济的要求，将“四个服务”细化为“四个结合”，即与基层民主政治相结合、与社区服务相结合、与现代企业制度相结合、与大型集贸市场相结合。在四个服务思想和“四个结合”的指导下，1995年，河北发起“护城河工程”,与环北京的行政接边地区建立联防联调调解组织。之后发展为环北京的8 个省（区、市）接边工程，共同维护首都安全稳定，得到中央高度认可。中央每日电讯转发“护城和工程”经验。各地迅速学习借鉴，创造性地把河北局部地区的联防联调经验发展成为全国省市县乡行政接边地区的联防联调人民调解工作网络，极大地提升了人民调解预防化解矛盾纠纷的能力。

党的十五大后,随着我国政治、经济体制改革进一步深化，农村第二轮土地承包纠纷，征购提留、村务管理中的干群纠纷，企业改革、转制、职工下岗等引起的劳动争议、劳资关系纠纷，市政建设、危旧房改造中的占地补偿、拆迁补房、施工扰民、物业管理不到位等纠纷凸显出来。这些纠纷突破了以往民间纠纷的范畴，形成了新时期人民内部矛盾的新特点。1999年，司法部召开第四次全国人民调解工作会议，按照党中央、国务院关于维护社会稳定的一系列指示要求，进一步提出人民调解工作要为改革、发展、稳定大局服务，要求各地人民调解组织创新工作机制，探索建立适应化解新时期人民内部矛盾的新方法，加强与有关部门衔接配合，拓宽人民调解范围，以人民调解方式化解民事案件、劳动争议和刑事案件引起的民事赔偿。自此,人民调解工作开始了与有关部门衔接配合,发挥各自职能优势，共同化解矛盾纠纷的“大调解”格局的探索。

与改革开放同行的人民调解工作得到了党和政府的高度重视和大力支持。

1982年，人民调解制度被写进《中华人民共和国宪法》，时任全国人大常委会委员长彭真同志在讨论宪法修正案联组会上说：“现在有调解委员会，使得社会合理的干预制度化、法律化了。有一个统计说，去年全国各级法院受理的一审民事案件约60万件，前年约58 万件，两年调解委员会调解的民间纠纷是处理一审民事案件的10 倍左右，起了很好的作用。即可以避免一些矛盾激化，又减轻了法院负担。调解是我们的好传统，调委会就是继承和发扬这种优良的传统办法而逐渐发展起来的群众性组织。美国大法官说这是我们的一个创造，法国、日本、波兰等国司法界人士也称赞我们的调委会。因此，这次在草案里规定了调解委员会的法律地位。”《宪法》第一百一十一条规定：“村民委员会、居民委员会设治安保卫委员会、人民调解委员会、计划生育委员会，负责调解民间纠纷……”

同年颁布的《民事诉讼法》，明确人民法院应对人民调解委员会违背政策法律调解的纠纷予以纠正。

1985年，时任中央政法委书记陈丕显为第二次全国人民调解工作会议题词

1985年，时任中央政法委书记陈丕显同志为第二次全国人民调解工作会议题词：“人民调解工作是我国政法工作的一大创造，是促进社会主义精神文明建设的一支重要力量，要进一步加强发展。”

1989年，国务院第四十次常务会议纪要指出：“我国实行的人民调解制度，已有相当长的历史，长期的实践证明，该项制度对调解民事纠纷，正确处理人民内部矛盾防止矛盾激化是行之有效的，对及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定，加强基层政权的民主法制建设，都有重要意义。”

1998年，江泽民总书记在中央农村经济工作会议上强调：“要采取各种措施，充分发挥治保会、调解会的作用，积极调解疏导民事纠纷，化解社会矛盾，消除不安定因素。”

2000年，时任全国人大常委会委员长李鹏在《婚姻法》修改研讨会上指出：“在处理婚姻和家庭纠纷时，要尽量化解矛盾，避免激化。人民调解制度是一项很有效的制度，对出现的问题，只要不触及法律，可以采取各项调解措施，把矛盾解决在激化之前。”

2007年,胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的讲话中指出：“要以定纷止争为目标，实行人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采取调解方法调节社会经济关系,化解社会利益矛盾。”

在党中央、国务院的领导下，人民调解制度体系逐步建立完善。依据宪法、民事诉讼法、人民调解委员会组织条例，司法部先后制定颁布《民间纠纷处理办法》（司法部第8号令）、《人民调解委员会、人民调解员奖励办法》（司法部第15号令）、《跨地区跨单位民间纠纷调解办法》（司法部31号令）、《人民调解工作若干规定》（司法部第75号令）等部颁规章和《关于制发人民调解委员会印章问题的批复》（司复[2003] 13号）、《关于加强人民调解员培训工作的意见》（司发通[2003] 63号）、关于启用人民调解标识和徽章的通知（司办通[2004]第171号）、《关于印发人民调解文书格式和统计报表的通知》（司发通[2010] 239号）等规范性文件，涉及人民调解组织设置、人民调解员配备培训、纠纷管辖、移交委托调解范围与程序、人民调解工作标识、印章、徽章、人民调解文书、档案管理诸多方面，加上省（区、市）地方制定颁布的条例或规章，与人民调解法、人民调解委员会组织条例共同形成了人民调解制度体系，人民调解各项工作有章可循。

三、《中华人民共和国人民调解法》颁布，指引人民调解工作走上创新发展之路

2002年，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，首次明确人民调解协议具有合同性质；当事人可以就人民调解协议提起诉讼；以原纠纷起诉，对方当事人可以调解协议进行抗辩；人民调解委员会调解期限是诉讼时效的除斥期间等，从法律上明确了人民调解制度与诉讼制度的衔接。

2002年,中央办公厅、国务院办公厅转发最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作意见》,从充分认识做好新时期人民调解工作的重要性和紧迫性、积极推进新时期人民调解工作改革与发展、巩固发展多种形式人民调解组织、规范人民调解委员会工作、依法确认人民调解法律效力、努力提高人民调解员队伍素质、充分发挥人民调解在维护社会稳定中的作用、人民法院加强对人民调解工作业务指导、司法行政机关加强工作指导等九个方面对做好新时期人民调解工作提出要求。同时根据民间纠纷的发展变化,将民间纠纷内容拓展为公民之间、公民与法人之间公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷。2002年、2004年、2007年，最高人民法院、司法部三次联合召开人民调解工作会议，推动新时期人民调解工作的创新发展，两次联合下发《进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》和《进一步加强新形势下人民调解工作意见》，要求基层人民法院要严格依法及时审理涉及人民调解协议的民事案件，进一步加强人民调解与诉讼程序的衔接，明确进入诉讼程序的民事案件在征得当事人同意后可以委托人民调解组织进行调解。

2009年,最高人民法院下发《关于建立诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷解决机制的意见》，进一步明确，“ 对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。”同时，建立司法确认制度，即“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力”。

人民调解制度与诉讼制度的衔接为人民调解法的制定奠定了重要基础。

2010年，《人民调解法》被列入国务院一类立法项目。同年5月国务院第110 次常务会议讨论通过《人民调解法》草案，提请全国人大审议。6月2日第十一届全国人大常委会第十五次会议审议《人民调解法》，8月28日全国人大常委会第十六次会议审议通过《人民调解法》，同日国家主席胡锦涛签署第三十四号主席令公布该法,自2011年1月1日起施行。人民调解制度成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

司法部就《人民调解法》的制定实施回答记者问，指出：人民调解法突出的特点是进一步巩固和坚持了人民调解的群众性、自治性、民间性。突出的亮点是进一步明确了各级司法行政机关对人民调解工作的指导和基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导；完善了包括多种新型调解组织在内的人民调解组织行式；确立了不违法的工作原则；加强了对人民调解经费保障；明确了人民调解与其他几种纠纷解决方式之间的关系；明确了人民调解协议的法律效力；确立了对人民调解协议司法确认制度等。

2012年8月，新修订的《民事诉讼法》将人民调解协议司法确认作为诉讼与非诉讼相衔接的重要原则予以确立。

为贯彻落实人民调解法，司法部下发了《关于进一步加强行业性、专业性人民调解工作的意见》（司发通[2011] 93号），与中央综治委等16 个委办联合下发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，与最高人民法院联合下发了《进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》（司发通[2004] 3号）、《进一步加强新形势下人民调解工作意见》（司发[2007] 10号），与财政部联合下发了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行[2007] 179号）、与人社部、全总、企联联合下发《关于加强劳动人事争议调解工作意见》人社部发[2009] 124号），与卫生部、保监会联合下发《关于加强医疗纠纷人民调解工作意见》（司发通[2010] 5号），与公安部、保监会联合下发《关于推行人民调解委员会调解道路交通事故民事损害赔偿工作的通知》（公通字[2010] 29号），《关于进一步加强行业性 专业性人民调解委员会工作的意见》（司发[2014]号）等，大力推动人民调解工作向专业行业领域延伸；建立医疗、交通事故、劳动争议、物业管理、旅游、消费等行业性、专业性人民调解组织和诉调、访调、公调对接人民调解室。调解范围从传统民间纠纷发展到诉讼、信访、医疗、劳资、交通事故、征地拆迁、环境保护、物业管理等矛盾纠纷易发多发行业和领域。

四、新时代人民调解工作在依法治国统领下与时俱进提质升级

2014年，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国重大若干问题的决定》，提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强专业性、行业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度，提高仲裁公信力，健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。”

2018年3月28日，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，就努力建设一支政治合格、熟悉业务、热心公益、公道正派、秉持中立的人民调解员队伍提出要求、作出部署。

2018年8月24日，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记在讲话中深刻论述依法治国战略意义，中国特色社会主义法治道路。在全面做好依法治国的重点工作中特别强调：“要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，统筹研究律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等工作改革方案，让人民群众切实感受到法律服务更加便捷。”

贯彻落实党的十八大、十九大会议精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，贯彻落实中央关于推进平安中国、法治中国建设的决策部署，司法部于2017年、2018年召开全国人民调解工作会议，2019年召开全国调解工作会议，2018年召开四次矛盾不上交推进会，从服务“五位一体”“四个全面”的政治站位，建设平安、中国法治中国的职能定位，适应人民群众对美好生活新期待的职责使命，就强化人民调解、行政调解、司法调解联动，整合律师、公证、法律援助、司法鉴定、仲裁、行政裁决各部力量，创新发展“枫桥经验”，实现矛盾纠纷不上交就地化解，打造新时代人民调解升级版进行部署。各级司法行政机关和广大人民调解组织以问题为导向，以专职人民调解员队伍建设为抓手，以外部联动内部整合为动力，以智能调解为突破，以树立典型为引领，以刑事案件、治安案件、信访案件下降为考量，以问题联治、工作联动、平安联创新姿态奋进新时代，续写着新篇章。