云南省精准扶贫的实践困境与反思

(中央民族大学 中国民族理论与民族政策研究院，北京 100081)

一、云南省精准扶贫的初步成效

云南省是集边疆性、民族性、贫困性和山区性“四位一体”的典型贫困省份，，山区面积94%，有8 个民族自治州、29 个民族自治县、197个民族乡，少数民族1 415.3万人，占全省总人口的31.6%。2015年，全省总人口4 741.8万人，贫困人口471万，129个县、市(区)，有88个贫困县，居全国首位；贫困发生率达12.71%，比全国平均水平高7个百分点，其中 3个州(市)贫困发生率高于20%、最高为怒江州达33.1%； 9个县贫困发生率高于30% 、最高为福贡县达41.96%。全省贫困地区农村居民人均可支配收人7 070元，仅为全省平均可支配收人水平的85.8%、全国平均水平的61.9%[2]。现在剩余的贫困人口是脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”，越往后脱贫攻坚成本越高、难度越大、见效越慢。所以，云南省扶贫任务依然十分艰巨。

云南省自2015年实施“精准扶贫”战略以来到2016年底，取得了很好的成效:贫困人口已从2015年的471万下降到363万，年均减少贫困人口110万[3]；2016年，全省农村贫困人口下降到373万人，比2015年减少97万人，贫困发生率为8.6%，全省贫困地区农民人均可支配收人为7 847元，比2015年增加777元，同比增长11%，增速高于全省平均1.6个百分点，增速位居全国第六；2018年9月，云南省寻甸回族彝族自治县、罗平县、牟定县、姚安县、石屏县、宁洱哈尼族彝族自治县、勐海县、祥云县、宾川县、巍山彝族回族自治县、洱源县、鹤庆县、芒市、玉龙纳西族自治县、云县15个县(市)退出贫困县序列，实现了脱贫摘帽[4]。随着各族贫困群众稳步脱贫、生活质量显著改善，大家对中国共产党的认同更趋坚定，对社会主义制度的优越性有了更切身的体会。

二、云南省“精准扶贫”的实践困境

在“精准扶贫”取得显著成效的同时，云南省在政策制定、产业发展、思想观念等方面的短板依然很明显，这是云南省打赢精准扶贫这场硬仗必须补齐的关键一环。围绕这一系列问题，笔者对来自云南省129个县、市(区)的254名学员进行了问卷调查和访谈，受访者长期在全省各县、市(区)扶贫的第一线工作，所反馈的信息较为客观，所提出来的问题也较为中肯，能够在一定程度上反映出云南省“精准扶贫”战略实施中所面临的困境和问题。

(一)政策执行的困境

1. 扶贫政策统一性、持续性、对称性和操作性存在不足

在访谈中，部分来自扶贫一线的干部普遍表示，云南省扶贫政策的稳定性、持续性和可操作性较低。一是政策统一性问题，省内不同市县对同一问题政策制定和执行标准不统一。如脱贫后健康扶贫政策是否持续享受问题？关于贫困户的建档立卡是否包括低保居民这个问题？不同市县存在不同标准和规定；这种差异性的政策，在实施的过程中，容易引发新的纠纷；二是政策持续性和稳定性问题，部分扶贫政策不断修订，无法有效引导预期。政策市场变更，一方面使得基层扶贫干部疲于应付，另一方面贫困户对政策信任度有所下降，无法有效形成信任预期，政策执行效果下降。三是政策对称性问题，同一地区不同部门，同一问题在不同行政层级的相关政策存在冲突。如“1+N”第三方考评机制，省一级指标和县一级指标不对称，政策制定与实践过程不连贯，在一定程度上影响了“精准扶贫”政策的实施效果；四是政策可操作性问题。一方面贫困户素质受限，政策沟通存在认知偏差。一部分贫困户不识字，部分少数民族群众甚至不会讲汉语，自己不能独立填写表格，都需要扶贫干部耐心细致地访谈了解后再指导他们填写，在沟通的环节中，信息或有遗失、或未能准确反映的情况时有发生，使得表格未能真是反映困难群众的贫困情况。此外，在一些深度贫困地区，对脱贫的时间要求过于紧凑，根据一些地方文件的要求，困难群众在被认定为贫困户之后三个月内需要完成脱贫，时间短、任务重，脱贫目标实现难度较大，且脱贫后很难保证不返贫。综上所述，部分地方政府在脱贫政策的制定过程中，实地调研不够，政策的科学性和实践性不强。

由于嵌入式仿真发展起步较晚，世界军事领域对嵌入式训练系统并没有严格的定义，仅进行了定性的描述。通过综合资料，本文认为具有嵌入式仿真训练系统所涉及的功能或作用的军用训练设备或军事技术都可称为嵌入式仿真训练系统。同时为了对不同功能的嵌入式训练系统有所区分，进一步细分为完全嵌入式培训系统、其他嵌入式系统、基于计算机的辅助决策系统、嵌入式帮助系统（专家系统）和一些独立的系统。虽然嵌入式军事应用系统种类繁多，但具有以下特点：它可以产生复杂的操作环境，威胁武器系统和战斗前和战斗期间应出现在战场上的一些信息；能够自动评估培训结果；向操作员和指挥官提供反馈；能记录和回放训练过程。

2 .扶贫资源分配不均衡，引发新的矛盾和问题

扶贫的财力、物力等资源分配不均衡，容易引起新的社会问题。一方面扶贫资源过分集中，容易滋生“懒汉思想”，例如，有的“卡户”存在“蹲在墙根晒太阳，等着政府送小康”和“贫穷光荣”的消极思想，“等、靠、要”的问题依然突出，主动脱贫致富的意识不强，克服困难、脱贫致富的斗志薄弱。另一方面，非“卡户”由于在精准扶贫政策中得到经济上的实惠和援助较少，在测评的时候，其负面情绪影响了对扶贫工作的客观评价，满意度分值不高，与国家要求的“90%以上的满意度”要求存在较大差距。此外，“卡户”与“非卡户”之间因为利益分配的问题，产生新的矛盾和纠纷，冲击着传统的邻里关系。

3 .健康扶贫面临新的问题

受客观因素的制约，全省卫生站的医疗卫生室普遍存在卫生投入资金不足、医疗卫生资源相对不足、卫生服务能力不高等突出问题。以普洱市江城县为例，该县嘉禾乡的医疗卫生室，唯一拥有的医疗器械就是一副听诊器。除此之外，药品配送不及时、不到位的问题已严重影响到卫生室的服务能力，药品的种类、数量均存在不同程度的短缺；该乡的村医子承父业，当地村医反映:每月500的补助并不能满足家庭的正常开支、每天从早到晚的工作让他难以获得其他收入来源，养老保险欠缺、公共卫生补贴不按时发放等问题让村医这个职位缺乏吸引力，使得偏远的村寨就医较为困难，很多急病得不到及时救治。

4 .扶贫干部的思想动力不够强

一是在选拔干部及用人导向，“群众不脱贫，干部不换人”的用人导向制约了干部的流动性，广大扶贫一线的基层干部看不到希望，没有奔头，工作的积极性、主动性和创造性不足，普遍存在“不求有功，但求无过”的消极懈怠思想，使得扶贫政策推进不力，影响脱贫攻坚的进程和质量；二是工作强度大，工作与家庭难兼顾。受访的一线扶贫干部普遍表示，他们工作量大，每天都在超负荷运转，在父母就医，子女就学方面兼顾困难，产生新的家庭矛盾；三是对扶贫干部的奖惩机制不健全，部分受访者认为，在如此高负荷、高强度和高压力的工作环境中，扶贫干部没有基本的物质保障和精神抚慰，工资福利得不到应有的提升，职业荣誉感和工作成就感受到挑战。

(二)扶贫过程中的新问题

1. 扶贫进程的艰巨性

扶而不脱、脱而不稳。云南省部分特困地区，由于受自然环境、发展历史、文化教育、心理素质等方面的因素所制约，云南省精准扶贫面临“扶而不脱”的难题。政府虽然每年都投入大量的人力、物力和财力到精准扶贫事业中，但是收效甚微。例如，德宏州芒市是集边、少、贫一体的地区，群众的受教育程度不高，部分少数民族属于直过民族，农业生产技术水平低，生产生活环境恶劣，大部分困难群众仅会耕田种地，且县域传统的农耕意识较强，加之语言不通，无形中加大了扶贫难度，所以，精准扶贫是一项长期的、系统的和艰巨的工作。

2.扶贫成效的差异性

不同的观念产生不同的效果。同样的扶贫政策，在同样的地区，在不同民族之间往往会产生不同的扶贫效果。例如在迪庆州德钦县，同样受自然环境的制约，藏族的经济发展水平明显高于傈僳族，这其中虽然有发展历史、发展水平的差异，但是最重要的一个因素就是主动脱贫的意识，藏族要比傈僳族更为强烈，所以在同等的扶贫政策，在藏族地区的扶贫效果要更好。

3. 扶贫成效的不稳定性

脱贫难，返贫易。云南省集边疆、民族、贫困、山区“四位一体”的特殊省情民情以及复杂的贫困原因，加大了扶贫难度。由于缺乏持续稳定的产业支撑，贫困群众的文化素质和心理素质又参差不齐，扶贫的外部形势严峻，内生动力不足，导致扶贫成效的稳定性欠佳。在调研中，部分受访者表示，当前，精准扶贫取得了一定的成效，但是如何防止返贫呢？在一些家庭，因病、因残、因学、因灾返贫的现象频频发生。例如，在玉溪市通海县的兴蒙乡，中村农户杨某，因患有尿毒症每天需要透析治疗，产生的大额医疗护理费用无法报销，导致返贫，杨长青的情况在云南省较为普遍。目前，部分来自贫困户的大学生，学费、生活费等费用压力巨大，经济上窘迫往往带来心理上的自我封闭并最终影响学习成绩，部分贫困家庭的学生毕业以后并不能顺利就业，在付出大额的教育支出以后却没有稳定的经济收入，贫困户比较容易“返贫”。

三、制约云南“精准扶贫”战略顺利推进的原因

(一)客观条件制约

云南省自然环境恶劣，基础设施薄弱。自然环境和交通不畅严重制约经济和社会发展水平。以香格里拉德钦县为例，交通基础设施建设滞后，全县无铁路、无航运，高等级公路规模严重不足，全县四级以下公路占比达80%以上，农村公路通达性差、等级低、路面状况差、抗灾能力弱，综合交通运输网络体系尚未形成，德巴、德贡等乡镇对外通道建设推进缓慢，制约了德钦与周边地区的互联互通，致使优质的旅游资源和特色农产品未能得到很好的开发利用。此外，云南山地占比较高，水利灌溉设施不足，农田机械化和规模化程度不高，中低产田占比较大，水土流失、旱涝灾害发生频繁，制约了农业生产能力的提升。

(二)内生动力不足

一是贫困群众文化素质不高，思想观念陈旧，精准扶贫的内生动力不足。由于受自然和历史因素影响，云南省贫困地区普遍信息闭塞，文化落后，主动脱贫的意识不强。二是贫困群众在物质上和精神上比较容易满足，进取精神不强。由于交通闭塞，贫困地区的人们普遍过着“温饱即是满足”的生活，思想守旧，缺乏竞争意识，乐于纵向比较，自满自足。三是消费观念落后，铺张浪费严重，在云南省的贫困地区，特别是部分少数民族地区，民风厚重，每逢婚丧嫁娶、破土建房、大小节日动辄大操大办、吃喝娱乐、迎来送往、浪费严重，扶贫资源没有产生深度的经济效益。四是缺乏优生优育意识，在部分贫困地区，比如镇雄县:2015年，户籍人口158.3508万人，人口自然增率6.92‰，高于同期全国人口自然增率5.21‰，[5]落后的生育观念，造成了“越生越穷，越穷越生”的恶性循环，由于人口基数过大，稀释了扶贫资源，加大了扶贫的难度。

(三)产业驱动不强

特色产业发展缓慢，经济体制改革滞后。要发展经济，形成特色产业链，发展特色产业是重要途径。一是特色产业发展缓慢。云南省贫困地区一方面受自然条件限制，另一方面由于缺乏资金、技术和人才，发展特色产业的站位不高、视野不广，特色产业也因此未能产生更大的经济效益。比如旅游业，云南省旅游资源丰富，但近年来，由于旅游配套不完善、旅游产品单一、旅游监管不力，旅游业在全省经济发展中的主体作用还未凸显。二是集体经济改革滞后，云南拥有富足的矿产、林木、果蔬和茶叶的等资源优势，但受地形地貌和基础设施的约束较大，普遍存在布局分散、总量弱小、产业链短等问题，没有形成规模优势，在产业园区、龙头企业、农业专业合作社等新型农业经营主体数量不足、质量不高、引领带动功能不强，扶贫的内驱动力严重不足。

(四)保障机制不坚实

习近平总书记在考察安徽金寨县期间指出:“因病致贫、因残致贫问题时有发生，扶贫机制要进一步完善兜底措施，在医保、新农合方面给予更多扶持”[6]。总书记的讲话为扶贫工作指出的新思路，扶贫不光要精准，还要有保障措施，才能确保扶贫工作取得实效。从云南实际来看，由于在组织、人才、社会福利、财政和教育等方面的保障机制不健全，贫困群众因为病残、天灾人祸和就学返贫的现象屡见不鲜，云南精准扶贫面临“扶贫难，返贫易”的困境，贫困户脱贫的持续性和稳定性较为脆弱。

四、云南省精准扶贫的反思

云南省要破解“精准扶贫”战略推进中所面临的诸多困境和问题，就要立足于云南的省情民情以及云南特殊的自然条件和社会环境，着力加强机制、体制创新，才能有效提升“精准扶贫”战略的实施效果。

(一)始终围绕基础设施建设这个核心任务

2015年1月，习近平总书记在云南考察指导工作时指出:“基础设施特别是交通设施建设滞后，是制约云南发展的重要因素”[7]。

要继续加强交通和通讯建设。近年来，云南省虽然在交通情况有所改善，但与四川、贵州等西南省份差距依然巨大。由于历史因素和自然因素，云南基础设施建设较为薄弱，省内很多特色农产品、特色旅游项目、特色文化产业和矿产资源得不到很好的开发、推介和利用，所以，在“精准扶贫”中要努力抓住国家“一带一路”倡议的历史机遇，加快筹备和建设泛亚铁路东线、中线、西线的进度，尽快形成连接周边省份、贯穿周边国家的高速公路和铁路网。

要继续加强信息化建设。以信息技术、高铁、新能源应用为契机，提升“一带一路”通道的运行效率，加速与周边国家互联互通，以期有效运用国内、国际的资源开展经济建设；加快省内贫困地区路网、水网、互联网等基础设施建设的投资力度，比如抓好滇藏通道和迪庆、怒江、临沧高速公路建设，有效改善边境民族地区的运输能力。

(二)多措并举:壮大集体经济与扶植龙头产业

要继续壮大集体经济。要在符合条件的村寨推广强基惠农“股份合作经济”，通过整合财政项目资金和资产资源发展村级集体经济，做好边境乡镇村级“四位一体”建设试点和财政扶持村级集体经济发展试点项目，因地制宜，因寨施策，分级分类打造集体经济示范点，集中消除一批集体经济“空壳村”，发展壮大一批“薄弱村”，大河涨水小河满，集体经济强大了，扶贫的成效才会持续稳定。

要扶植并引导龙头产业参与精准扶贫。采取“龙头企业+基地+贫困农户”“龙头企业+合作社+贫困农户”“龙头企业+一村一品专业村镇”等模式，对贫困地区产业先“输血”，再“换血”，最终恢复“造血”功能，带动贫困地区开发利用特殊资源禀赋，采取“一村一品”的方式发展特色主导产业，创造经济效益和就业岗位，让贫困农户分享农村产业融合发展的增值收益[8]。

(三)拔掉穷根:加强教育扶贫，阻断贫穷代际传递

要继续加大教育投入。引导教育经费向贫困地区、基础教育、职业教育倾斜，特岗计划、国培计划向贫困地区基层倾斜；通过政策引导，吸引更多优质的师资投入到贫困地区的教育事业中。让贫困家庭子女享受公平、优质的教育资源，从根本上阻断贫困代际传递。

要加强就业引导和扶持。对贫困家庭离校未就业的高校毕业生提供就业支持，加强毕业两年内未继续升学学生劳动预备制培训，拿出一定比例的公务员和事业单位岗位，面向特困家庭的学生招考；继续加大对农村闲散劳动力的技能培训，帮助他们外出打工就业，努力将农村闲散劳动力转化为“脱贫致富”的技术工人。

(四)夯实保障:配套政策、干部、人才、社保和融资支持

要加强科学决策。在政策制定中，努力实现以“政府主导，专家咨询，一线干部反馈”的决策机制，加大对政策制定和实施过程中的调研力度，使扶贫政策“接地气、通民心、易执行、有效果”，切实发挥“精准扶贫”政策的科学性和实践性。

要夯实干部保障。要选优配强一支精干高效的扶贫干部队伍，配套相应的组织机构和人员编制，提高扶贫干部的工资福利和社会保障，在激励干部干事创业的同时，也注重关心干部的健康成长；建设一定程度的“容错机制”，加大扶贫干部的交流提拔力度，努力激发他们的奉献精神和工作主动性。

要重视人才培养。大力实施“人才扶贫攻坚行动计划”，引进培养一批急需紧缺人才。继续加大贫困地区人才培养力度，选派医生和教师等专门技术人才到对口单位脱产进修，提升服务基层的能力和水平。

要提升福利保障。加强就业服务、社会保障、基本医疗、公共卫生、公共文化、环境保护等公共服务和基础设施建设，加快贫困地区民生事业发展，提高公共服务共建能力和共享水平[9]。有效解决因病、因残、因灾、因学致贫这一系列突出问题。

要充实资金保障。努力探索多元化融资支持，积极争取中央财政对云南省精准扶贫的支持。探索实践以“金融机构为主，民间资本为辅”[10]的多渠道融资模式，充分吸收社会资源参与扶贫，为民族地区能顺利在2020年打赢脱贫攻坚战提供强有力的融资支撑。

五、结语

各民族共同富裕是社会主义的本质特征，是社会主义的根本原则。党和政府高度重视“精准扶贫”事业，就是为了缩小区域和群体之间的发展差距，使社会更加公平和谐。所以，大力推进“精准扶贫”战略，促进民族地区经济发展既是至关重要的经济和政治任务。云南作为国家西南边疆多民族省份，实施“精准扶贫”战略、实现各民族共同富裕，可以有效维护民族团结和谐，增强各族群众对中国共产党的信心，激发各族群众的民族自豪感和爱国主义情怀，进而实现边疆的和谐稳定。