论我国自然资源国家所有权主体制度的建构

郭 洁 ，郭云峰 ，2

（1.辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110036；2.大连市中级人民法院，辽宁 大连 116012）

“权利要求一个权利主体”[1]，关于国家所有权主体问题的争议是一个历久弥新的话题。虽然我国现行立法采取区分归属主体与代表行使主体的模式构造自然资源国家所有权的主体制度，但现行宪法、物权法以及自然资源单行法之中特定自然资源“属于国家所有即全民所有”“由国务院代表国家行使所有权”等立法表述，却使自然资源国家所有权的主体究竟是“国家”“全民”还是“政府”在实践层面变得极其模糊。然而，2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等官方文件，均以“全民所有自然资源资产”指称现行法律规定之中“属于国家所有，即全民所有”或者“国家所有”的自然资源，呈现出自然资源国家所有权主体制度设计要强化“全民”主体地位的改革方向。鉴于此，本文拟围绕相关制度设计如何落实强化“全民”主体地位改革方向这一主题，研究自然资源国家所有权主体制度的法权构造问题。

一、现行自然资源国家所有权主体制度立法的基本逻辑

私人所有权和公共所有权是两类在价值理念、制度功能、权利（力）性质与行使等方面均存在重要区别的所有权类型[2]，以公共所有权和公共利益为目的塑造、规制国家所有权，必然使国家所有权制度与以保护私人利益的私人所有权制度存在较大差异。由于公共所有权是借鉴私人所有权制度而建立的代表和实现公共利益的所有权制度安排[2]，故自然资源国家所有权主体制度的相关规则设计在一定程度上是一种“拟人”化的制度设计。在现行立法框架下，我国自然资源国家所有权主体制度立法的基本逻辑可概括如下。

第一，在自然资源国家所有权内部按照政治信托模型完成对“全民”与“国家”这一双重主体的关系构造。首先，我国是社会主义国家，人民当家作主始终是社会主义民主政治的主旋律，作为国家根本大法的宪法也在序言和总纲之中明确了“人民是国家的主人”“中华人民共和国的一切权力属于人民”等内容。物权法律制度作为对经济和社会生活的一种现实反映，也必然要反映自然资源等重要社会生产资料的社会主义公有制地位，由此关于国家所有权主体制度的相关物权立法也必须首先解决“全民”与“国家”在民法物权领域之中的相互关系问题。其次，由于人民与国家在社会主义国家的理论体系和思想意识之中是互为一体的信托关系，而非相互对立的契约关系，也只有基于政治信托所产生的国家，才能使国家居于从属地位，真正将其置于人民主权之下[3]。由此，在自然资源国家所有权主体制度的内部结构中，“全民”主体与“国家”主体之间实质上是一种政治信托关系，即作为受托人的“国家”基于委托人的高度信任而拥有行使信托事务处理的资格与权力，并承担着不辜负这种信任并完成其身为受托人的责任和义务。最后，由于“全民”不仅是自然资源国家所有权产生的委托者和授权者，也是自然资源国家所有权实际的享有者和受益者，故国家作为所有权人的身份，不仅是作为自然资源终极归属主体的“全民”对国家行使自然资源所有权行为实施正当性约束的依据，而且也是根据信托目的对自然资源开发利益的全部或者部分享有正当性收益的依据。

第二，运用“层层代表”和“代表行使”制度解决“全民”主体由“虚”向“实”的法律构造问题。我国宪法第九条关于自然资源国家所有权主体制度的构造，实际上已采取了由“国家”代表“全民”的立法技术。各自然资源单行立法基本上采取的都是特定的自然资源“属于国家所有，由国务院行使国家对某某资源的国家所有权”的立法表述，宪法之中的“全民”主体在行政性立法之中被“丢弃”，国家所有权的主体只剩下了“国家”。由于国家代表全民行使自然资源国家所有权的意思形成和执行均需要借助其机关始能进行，在自然资源“全民”所有的法权构造上产生了由国家机关代表国家行使国家所有权的问题，由此，在主体制度的建造上形成了“全民”“国家”“国务院”“地方政府”层层代表和代表行使的制度格局，而正是通过前述层层代表和代表行使的立法技术，才在正式制度层面一步一步地完成了“全民”主体由虚向实的制定法转化。值得注意的是，经历过违宪风波而颁布的物权法为了彻底避免“违宪”的指责，专门针对2005年10月公布的物权法草案增加了一个被学界称之为对宪法第九条进行同义表述的第四十五条，即“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定”。事实上，也恰恰正是民事立法特别是物权法的前述与宪法第九条近乎同义表述的条款，将自然资源单行法等行政立法所“丢弃”的“全民”主体重新纳入物权法关于自然资源国家所有权的法权构造之中，从而不至于在物权制度层面彻底切断“全民”与重要自然资源的法律联系。

第三，自然资源国家所有权代表行使权的分级行使。自然资源国家所有权代表行使权的分级行使，是指在不改变自然资源国家所有权归属主体的前提下，在中央和省级相关国家职能机关之间，就代表国家行使自然资源国家所有权的权限进行纵向和横向的分权，以彻底解决笼统的自然资源“全民所有即国家所有”规定之下，作为中央政府的国务院客观事实上无力直接行使自然资源国家所有权所诱发的，代表行使主体不清、权责不明等国家所有权主体虚位问题。由于作为中央政府的国务院自身无力直接代表国家行使所有的自然资源国家所有权，实践中其已经通过相关立法授予资源所在地政府对相关自然资源的行政管理权，各级地方政府在事实上取得代表国家行使自然资源国家所有权的权利。

二、制度实践对自然资源“国家所有，即全民所有”的偏离

（一）代表行使者“取代”所有者

在立法解释论的框架下，无论是依据宪法第九条还是物权法、自然资源单行立法等相关法律规定，“国家”和“全民”均是国有自然资源的所有权人，国务院则是代表国家行使自然资源国家所有权的代表行使者。更准确地说，国务院是国家最高权力机关全国人民代表大会决定的执行者。然而，在自然资源国家所有权的行使实践中，本为所有权人的“全民”既无法基于其所有权人的身份而管控所有权的行使，也无法对作为“代表行使者”的政府行使权利的行为实施有效的监督和约束。以填海造地为例，在特定海域之上为相关权利人设定填海造地之权利，可谓是直接改变海域资源自然用途、直接决定特定海域最终命运的最重要的法律处分，而在此过程中，恰恰是作为所有权人的“全民”没能发挥作为。

（二）法定代表行使主体“被动”地支配和管控资源

由于国务院是自然资源国家所有权的法定代表行使主体，依据公法不得转授权的公法原理，在自然资源国家所有权法律关系中，省、市、县三级政府所扮演的应然角色，并非是完全独立或与国务院存在隶属关系的其他代表行使主体，而是国家和“全民”所有自然资源的“占有辅助人”和国务院代表行使自然资源国家所有权“意思”的实际执行机关。2000年前后，广东所发生的三起珠江三角洲滩涂纠纷案所暴露出来的问题是：国务院作为法定的代表行使自然资源国家所有权的主体，目前尚无法通过积极的作为有效管控自然资源、制止外部侵权等方式，宣示国家对相关自然资源的所有权，从而导致国家所有的部分自然资源事实上“退化”为“开放的公产”。

（三）地方政府实际代表国家行使自然资源国家所有权

自然资源国家所有权的行使直接关系着自然资源“全民”性的实现，宪法和物权法等法律所规定的由国务院代表国家行使所有权的制度仍需进一步落实。在自然资源国家所有权的行使实践中，国务院基于宪法、自然资源单行法、物权法等相关法律之授权性规定成为法定代表行使主体，而地方政府则是借助相关法律规定的管理权以及官方默许，实际扮演了国有自然资源所有者和代表行使者的角色，进而实际代表国家行使自然资源国家所有权。由此，也就形成了制定法层面的国务院代表行使与实践层面的地方政府“代表行使”的背离，并进一步形成了“地方政府”是自然资源国家所有权真正所有权人的权利外观。其中，2000年浙江省东阳和义乌两个县级市政府之间的中国首例水权交易案即是最典型的体现。

（四）行使主体与监管主体合一

根据我国宪法等相关法律的规定，行政机关是国家权力机关的执行机关，上下级之间是一种基于领导与被领导关系而形成的监督关系。在我国现行法律的框架下，不同级别的行政机关往往也代表着行使和监督自然资源国家所有权的不同权限，但在代表国家行使自然资源国家所有权过程中，每一个行政机关都既是行使所有权的“运动员”，又是身负监督使命的“裁判员”。在巨大的自然资源开发利益的诱惑下，社会契约论关于国家是纯粹的社会公共利益代表者的理论假设难以维系，布坎南在公共选择理论中所描述的政治国家同样是一个具有自我利益追求的“经济理性人”的图景开始成为现实：财产权行使者与监管者角色的合二为一已蕴含了权利（力）异化的基因，行政内部监管的失灵是一种制度的必然。由此，不仅有地方政府基于纯粹获取经济利益等方面的考量而置环境生态毁灭性破坏于不顾，肆意填海造地造房、卖矿、采伐森林，更有置沿江渔民居民生存利益于不顾的与民争利式的权利行使。

三、我国自然资源国家所有权主体制度问题产生的根源

（一）“全民”法律主体资格在民事立法中的消融

如对宪法等现行法律坚持严格的文义解释，则“国家”和“全民”均是国有自然资源的所有权人。但在构造自然资源国家所有权主体制度的过程中，基于“所有权主体实定化”的技术需要，相关立法采取了以最直接行使自然资源国家所有权的“国家”，和作为“国家”代理人的“政府”为重心的制度设计，由此导致相关法律落实“全民”这一所有权主体的法律条款成为对宪法第九条、第十条的复制和克隆，除重申和宣示自然资源国家归国家所有外，最大的功能莫过于用以逃避和防范可能发生的“立法违宪”的指责。由此，“全民”的法律主体资格在民事立法的过程中被消融，最终呈现在公众视野中的实际行使权利者变成了作为代理人的各级政府。

第一，苏联立法及我国立法对大陆法系传统民事主体分类的认同。中华人民共和国成立后，我国的法律移植和法学理论引入从大陆法系国家转向苏联，但与资本主义在国家制度和法律制度上全面决裂的苏联及其所开创的社会主义法系，实际上认同大陆法系的传统民事主体分类，即苏联法中“公民”和“法人”与传统民法自然人与法人的分类暗合[4]，由于苏联相关民事理论多认为生产资料所有制是社会主义生产关系的核心和基础[5]，社会主义法系国家的所有制基础与传统大陆法系国家的传统民事主体分类发生勾连，与社会主义公有制这一经济制度基础相对应的三种所有权，即国家所有权、集体所有权和公民个人所有权，也需要在“法人”和“公民”的框架之下完成所有权的主体构造问题。

第二，苏联立法及我国立法在塑造国家之民事主体资格时采取的是国家机关泛法人化的技术进路。按照马克思经典理论的观点，私有制规定了私有制国家所有权主体即国家的私有性，公有制规定了国家的全民性，而社会主义国家的全民性决定了国家所有与全民所有的一致性；由于国家是一个拥有公共权力和行使公共权利的公职人员和政府机构所组织的实体，故国家对财产的支配和管理就需要通过各级政府和公职人员的活动予以实现[6]。通过社会主义话语体系的前述转换，作为国家所有权主体的“全民”实际上已经被替换成了作为国有财产实际掌控者的“政府”，但作为显性存在的国家所有权主体还是“全民”和“国家”。由于苏联民法和民法理论也承认国家兼具公法人格和私法人格两种人格，并且国家人格需要借助国家机关才能实现，但其民事立法却在承认国家私法人格的同时，全面赋予国家机关以法人资格[4]。如1922年《苏俄民法典》第13条规定，“一切享有取得财产权利和能够承担义务，并且能够在法院起诉和应诉的机关、社会团体和其他组织，都要是法人”[4]。由此，国家所有权的主体实际上又从国家被置换成了“国家机关”。

第三，改革开放后，我国立法和理论向大陆法系国家的重新“靠拢”进一步解构了“全民”对自然资源的掌控力。改革开放之前，无论是在政治意识形态还是社会观念之中，全民所有制之下的国有财产均处于“消灭剥削和消灭压迫”的“神圣”光环的笼罩之下，侵占国有财产也就是侵犯全民利益、也就是全民公敌的政治逻辑，以及计划经济体制之下国家所有权行使与政治权力行使合一、消费资料统一生产、统一分配等规则，不断强化着“全民”对国有财产的控制力。然而，高度计划经济体制日益暴露的严重弊端打破了社会主义国家对高度集中的计划经济体制的沉迷，而社会主义市场经济规律的引入又触发了国家所有权实现方式从公法向私法实现方式转变的社会需求。由此，改革开放尤其是苏联解体后，我国在国家制度等方面呈现出“去苏联化”和向大陆法系国家重新靠拢的整体态势。首先，根据大陆法系的传统人格理论和民事行为能力理论，自然人和法人是享有独立法律人格的两类民事主体，全民作为法律主体的抽象性、动态性、集合性和外延的不确定性，“不是也不可能在民法上成为任何意义上的行为主体和责任主体”[7]，而国家则因其治理结构而能够获得团体法律人格，拥有取得所有权的权利能力。并且，在社会主义政治话语体系中，国家被视为全民利益的代表和化身，国家所有即全民所有，国家利益即全民利益，据此，“国家”便成了“全民”这一自然资源所有权主体的民法表达。其次，在大陆法系物权理论中，一物一权是最基本的原则，在我国宪法第九条已明确“国家所有即全民所有”的前提下，下位法关于自然资源所有权的法律归属主体的选择只能在“国家”和“全民”之间选择，由此自然资源单行法关于自然资源归“国家所有”的规定，实质上弱化了全民对自然资源的控制权，而物权法关于“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”的规定，则被学者批评为系同语反复的“废话型法条”[8]。再次，在物权法上，所有者有权对其所有物进行使用和收益，而自然资源“全民”所有权的权益和成本无法量化于个人，并且也无权分配自然资源国家所有权的收益，在自然资源国家所有权受到侵害时，也无权请求司法救济，因而将“全民”确定为所有权人与物权理论相悖。最后，通常认为，公法已经设置了人民通过人民代表大会制度行使权利、并且可以通过选举权、监督权、批评权、检举权等权利行使参与国家治理，国家作为全民实现自我利益的工具性，决定了国家作为所有权主体与全民作为所有权主体并无太大差异。事实上，“救济先于权利”“没有救济就没有权利”，与域外国家民众可直接借助个人的诉讼程序寻求权利救济相比，对自然资源全民所有权进行社会主义民法改造的结果却虚化和消解了“全民”在自然资源所有权法律关系中的法律主体地位，从而使自然资源的“全民”所有在自然资源法律体系内被消融。

（二）缺乏“全民”主体参与和监督权力行使的配套制度

第一，从法的体系解释的角度看，我国宪法第二条规定当然可适用于自然资源国家所有权之行使，但国家权力体系的内部分权又将全国人民代表大会代表“全民”行使自然资源国家所有权的方式限定为“通过立法授权国务院代表国家行使国家所有权”[9]。除1992年国务院将兴建三峡工程的议案提请全国人大审议是迄今为止全国人大唯一一次就自然资源利用所作出的决定外[9]，鲜有各级政府在开发利用自然资源之前向人大报告并请求其批准的国内报道。而在当前我国宪法和各级人民代表大会常务委员会监督法框架下，所规定的对自然资源国家所有权行使的监督立法缺乏可操作性[10]，无法形成对政府代表行使自然资源国家所有权的行为形成有效约束。

第二，“全民”主体缺乏约束代表行使者行为的有效手段。以填海造地为例，填海造地是直接改变海域资源自然用途的物权行使，系直接决定特定海域的最终命运的最重要的所有权权利行使。而在此项权利的行使过程中，“全民”作为海域国家所有权的所有人，事实上并没有发挥作为：沿海地区政府违法填海造地，不仅永久性地改变了自然资源的自然用途，而且导致了沿海岛屿加速消失、沿海渔业资源衰退、海岸景观破坏等诸多恶性后果，给当地沿海居民传统的海洋资源使用权造成了极大的冲击和侵害。

（三）国有自然资源代表行使主体及其权限规定不明

我国“现有立法对县级以上地方政府的职权规定于同一法条中，未作区分；对乡、镇政府的职权规定与县级以上地方政府也几乎雷同。事实上，依据现行立法的规定，地方政府与中央政府在职权上除不享有中央政府特有的国防、外交等权力外，其他权力的规定几乎一致，职责迥构，职能交叉、重叠等缺陷尤为明显。”[11]在实践中，作为法定代表行使主体的国务院通过分级代表行使的方式，将行使自然资源国家所有权的职权分配给各级政府，由此，在自然资源国家所有权行使问题上形成了“单一代表，分级行使”的模式[10]。姑且不论“法无明文授权即禁止”的公法规则是否可适用于自然资源国家所有权行使问题，作为中央政府与自然资源所在地的省、市、县三级政府在代表国家行使自然资源国家所有权的过程中，各自的代表行使权限以及可以代表国家行使的自然资源的范围没有明确的规定，由此导致中央和地方政府之间在自然资源国家所有权法律关系上的混乱，自然资源所在地的地方政府实际上拥有远远超过法律规定的自由裁量权。

四、理论突破与立法完善：重构我国自然资源国家所有权主体制度的设想

（一）按照公共所有权的本来面目设计自然资源国家所有权主体制度

第一，公共所有权是一种能够使管理规则得以发展的有组织的所有权安排，激励机制存在于共同所有权人共同接受的制度安排之中，制裁机制确保相关制度被顺从。如果该群体的每一个成员都被共同接受的规则所约束，则公共所有权这一产权模式并不会导致公地悲剧的结果；一旦公共所有权制度之中的权威系统被毁坏，关于资源利用的管理或者自我管理不再被实施，则公共所有权（res communis）不复存在，并退化为自由获取的无主财产（res nullius）；哈丁教授“公地悲剧”的隐喻，实际上是开放自由获取制度的悲剧，而非公共所有权制度的悲剧。据此，自然资源国家所有权主体制度建构的核心和重点是：如何建立约束和激励群体成员的激励机制和制裁机制。

第二，公共所有权的团体性决定了其主体制度的复杂性和构造性。长期以来，在所有权问题的研究方法上存在着一个观念性的误区，即人们习惯把所有权看成是一个凝聚的点，而不是一个可调整的构造性存在；对于多个主体的所有权，人们往往仍然把它当成是一个凝聚的点，于是，“共同所有权”与“单一所有权”被混淆的结果是所有权的构造性被忽视；而忽视所有权的构造性的后果是，人们对所有权及其主体之间的对应关系的变化，即对这种所有权在其自身多个主体之间的边界柔性与其在市场关系中的边界刚性的矛盾感到迷惑不解[12]。在自然资源国家所有权问题上，国家和全民之间实际上是一种以国有自然资源为载体和联结纽带的公共信托关系，无论是英美法系的公共信托制度还是大陆法系的公物制度，均是基于全民为国有自然资源终极意义上的受益人等方面的考虑，而直接构造全民主体的权利。事实上，无论是国有自然资源的双轨制的调整，还是社会公众针对国家主体所赋予的权利，均能证明自然资源国家所有权主体并非是一个不可进行内部构造的“凝聚的点”，需要对其进行内部结构改造。

（二）限定自然资源国家所有权代表行使主体的范围

在域外国家的立法例中，很少有国家采取几乎所有层级的政府均可代表国家行使自然资源国家所有权的立法进路：在大陆法系的德国，代表国家私法人格并行使自然资源国家所有权的公法人仅限于德意志联邦共和国国库和各个联邦州国库，联邦和各个州的代表国库行为的机构是没有法律人格的机关[13]；在英美法系国家的美国，公共信托类自然资源普通法上的所有权人是美国联邦和各州等公法人[14]；从社会主义法系转向资本主义立法的当代俄罗斯立法，也终结了苏联时代泛法人化的国家机关均可全面代表国家行使国家所有权的局面，通过相关立法将苏联民法之中全民（国家）所有解构为全联盟、各加盟共和国、各自治共和国、自治州等主体所有，从而将行使自然资源国家所有权的主体变为俄罗斯联邦以及联邦主体（包括共和国、边疆区、州、莫斯科市、彼得堡市等）[15]。鉴于相关改革文件已明确自然资源国家所有权由中央和地方分级代表行使的改革方向，故应在借鉴域外立法的基础上，将代表行使国家所有权的主体限定为中央和省级政府两个层级。

（三）按照分工和协调的原则重构自然资源国家所有权代表行使主体制度

鉴于对自然资源国家所有权主体制度重构的目的是使相关制度的设计从“政府”回归“全民”，通过强化“全民”主体对自然资源开发利用的参与和控制达到终结“全民所有”蜕变为“政府所有、地方所有和部门所有”的结局，故可结合相关国家机关在我国国家权力体系之中的主要功能和定位，对相关国家机关的代表行使权作如下重新界定。首先，将全国人大定位为以立法等抽象方式行使代表权和监督权的主体。“全民”主体可通过三种方式参与和控制自然资源开发利用：一是通过全国人大及其常委会行使自然资源立法权和立法授权的方式行使抽象意义上的自然资源国家所有权；二是通过全国人大及其常委会以监督自然资源国家所有权行使的方式行使对自然资源开发利用的控制权；三是通过全国人大及其常委会对自然资源国家所有权行使过程中的重大事项保有最终的决定权。其次，将国务院和省级政府定位为根据立法授权具体代表行使国家所有权的主体。在我国的国家权力的整体架构中，行政机关是国家权力机关的执行机关[9]，而中央政府与地方政府之间的关系，实际上是中央政府与省级政府的关系，省级以下各级政府一般都是通过省级政府与中央政府发生关系的[16]，中央和地方的关系实质上就是建立在利益格局之上的权力分割制度[17]。最后，省级以下政府应被定位为执行代表行使主体意志的“辅助人”，只能根据省级以上政府的指令，并以指令机关的名义从事具体的代表行使国家所有权的行为，相关的法律后果自应由指令机关承担。具体的做法可借鉴俄罗斯民法的相关做法，即代表主体之外的国家机关和人员必须以代表主体的名义行使财产所有权人的权利①《俄罗斯联邦民法典》第125条、第214条、第215条。参见黄岛秀译《俄罗斯联邦民法典（全译本）》，北京大学出版社2007年版，总序1。。通过民法总则与自然资源单行法相互配合的方式规定中央政府以及省级政府等国家代表国家行使自然资源国家所有权的权限等。民法总则的相关法律条文之中设置转介条款，规定相关国家机关代表行使国家所有权的具体职责权限由其他单行立法或者法律文件具体明确。

（四）重构自然资源国家所有权的授权主体

承认国家的特殊民事主体地位和自然资源国家所有权的私权权利属性，就应当承认国家通过立法授权等方式授权机关法人之外的法律主体代表行使权利的可能性。我国民法总则所规定的民事主体除机关法人这种特殊法人主体外，还有非营利法人类型，履行自然资源管理、保护等职能的事业单位的团体法人、捐助法人均可通过组织存在目的预先设定的方式构造成代表国家行使自然资源保护、生态环境修复等权能的代表行使主体。为此，可参照德国法上的公营造物模式构造国家机关之外的代表行使主体，国家公园、自然保护区等可以单独作为登记单元的自然资源，构造成类似德国公营造物的代表行使主体；借鉴罗斯联邦民法承认代表行使国家所有权主体的政府等公法人，可以依据相关法律规定、专门委托其他公法人或者自然人、私法人以其名义从事代表行使国家所有权的行为②参见《俄罗斯联邦民法典》第125条、第214条、第215条；《越南民法典》第97、98、197、198条。。具体可考虑，在民法总则等相关法律制度之中明确国家等公法主体参加民事法律关系的权限、程序，以及依照法定程序可以授权或者委托其他法人和公民从事代表国家从事相关民事活动的权限等。条文内容的具体设计可借鉴《俄罗斯联邦民法典》第一百二十五条以及《越南民法典》第九十八条。