新时代党和国家监督体系的内在逻辑与建构理路

张晋宏，李景平

(西安交通大学 马克思主义学院，西安 710049)

新时代的历史方位和历史使命赋予了党的建设这一伟大工程至关重要的决定性作用，并要求党必须将时刻保持党的先进性和纯洁性作为贯穿党建全过程的主线条。习近平在党的十九大报告中首次提出“健全党和国家监督体系，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”[1]这一重大命题，标志着以党内监督为第一位和带动者、以其他监督形式为补充者、织密监督网络、增强监督合力是推进全面从严治党向纵深发展的根本举措。党的十八大以来，党中央持续加强对权力的制约与监督，积极开展和深化国家监察体制改革，将“把权力关进制度的笼子”视为全面从严治党、反腐败的治本之策，体现了既要“全面”又要“重点”的辩证唯物主义方法论。但在推进权力制约与监督新途径取得实践成效的同时，腐败新旧问题叠加的客观现实意味着铲除腐败土壤、净化政治生态依然任重道远，同时也折射出当前我国已有权力监督体系存在贯通不足、各自为战、监督效果参差不一、监督短板等突出问题，这也成为学术界研究的热点与难点。但总体而言，当前学术界或重经验轻理论，或重微观轻宏观，较少对党和国家监督体系进行系统的学理阐释。深化和健全新时代党和国家监督体系，首先要阐明党和国家监督体系的准确内涵和内在逻辑，形成一种理论和实践自觉，才能把握党和国家监督体系的建设规律，才能不断健全和创新党和国家监督体系。

一、概念界定：中西比较政治视角

基于中西政治制度及政治运行模式的较大差异，政党和国家监督体系在理论构建和实践运行上截然不同。对我国新时代党和国家监督体系概念进行科学合理的界定，必须在马克思主义权力监督思想指导下，立足中国政治实践，同时注重吸收借鉴西方权力制约与监督思想的有益成果，建构起具有“中国特色、中国风格和中国气派”的党和国家监督体系的话语体系。

(一) 西方政党和国家监督体系的实质

西方政党和国家监督体系建立在“国家—社会”二元对立传统理念基础之上。其中，西方国家机关的监督体系源于“分权制衡”传统理论，最早可追溯至亚里士多德的政体划分思想。亚里士多德通过对古希腊城邦体制的考察研究划分了政体类型。但同时认为无论何种政体都必须包含议事、行政和审判三个要素，指出“倘使三个要素(部分)都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构”[2]214—215。虽然其提出的“政体三要素”指的是政体内部职能划分，并未上升至权力制约的高度，但依然可视为资产阶级革命时期“分权制衡”思想的理论渊源。至于近代西方资产阶级“分权制衡”理论，则始于洛克、成于孟德斯鸠、发展于卢梭、成功践行于美国政治体制。洛克批判“君权神授论”，指出国家产生于人们订立的契约，国家权力被视为“公共裁判者”。但同时为限制国家权力而将其分化为立法权、执行权和对外权三种权力，且分别由不同机关执掌。其中立法权至高无上，行政权和对外权居从属地位。孟德斯鸠在承继洛克分权理论基础上，将对外权更改为司法权，并强调其独立地位，由此构成真正意义上的立法权、行政权和司法权相互制约与平衡的“三权分立”理论。卢梭在《社会契约论》中第一次完整提出的人民主权理论则彻底否定了封建专制政体，从理论上解决了公共权力的最终归属问题。1787年《美国联邦宪法》确立的中央和地方都实行立法权、行政权和司法权三权分立与制衡体制，使上述“三权分立”理论得以成为现实。此外，美国还进一步在中央和地方之间实行了分权，实现了分权制的国家政权组织形式与联邦制的国家结构形式的无缝衔接。此后，西方资本主义国家大多以“三权分立”为基础，建立起国家机关的监督体系。与此相应，学术界对权力制约与监督的研究也众彩纷呈，逐渐深入。尤其随着制度经济学的兴起，“权力寻租”思想日益成为西方学术界研究腐败根源的重要锁钥，认为公权力被私有化是腐败产生的直接因素。至此，现代政治学理论认为，建立严格的制度约束是规避权力寻租的根本之策。同时，在一些公民社会较为成熟的发达国家，还将社会公众、新闻媒体、私人部门、非政府组织等社会力量纳入监督体系之中。不仅对公民进行廉洁教育，而且十分注重新闻媒体的舆论监督作用，尤其是网络等新媒体的联动作用。其中，政党作为现代政治的显著标志，在资本主义国家两百多年的政治理论与实践探索中，渐进发展为一种制约和监督公权力的重要力量，并形成一种党际监督制度。主要表现为在野党对执政党和执政党组织的政府进行监督，其监督模式主要包括影子内阁、议会党团、联席会议等。

概言之，西方权力制约与监督思想从起源到成熟，内蕴着反对封建专制、宣扬人性自由的革命性和进步性的光芒，为其他国家权力监督制约提供了诸多有益借鉴。但同时，也应深刻认识到，西方政党和国家监督体系建构实质上暗含着内在的价值取向。“宪政民主”“三权分立”“公民社会”“新自由主义”等西方传统政治价值观是西方国家机关监督、党际监督和社会监督的深层文化基因，根本上维护的是资产阶级利益。

(二) 中国政治学视角下的党和国家监督体系

习近平在党的十九大报告中指出“世界上没有完全相同的政治制度模式”[1]，其形成与特定社会政治条件和历史文化传统须臾相关。“中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。”[1]这一论断为建立健全新时代党和国家监督体系指明了方向，首要原则是必须立足于中国政治实践。回溯历史，既有中国古代专制社会通过分官设职划分中央及地方权力而建立起来的自上而下的一整套官僚机构的历史借鉴，也有在马克思主义权力监督思想和党内监督思想指导下进行的一系列理论与实践探索。改革开放40年来，随着社会转型，我国在国家和社会关系上作出了逐渐调整，即由传统计划经济体制下国家控制社会的关系转化为市场经济条件下以社会相对自主为前提的国家与社会相互作用的关系[3]335,这为建构新时代党和国家监督体系奠定了坚实基础。但与西方国家截然不同的是，这种国家与社会关系的调整是在社会主义性质和中国共产党领导的范畴之内，旨在发挥社会主义制度的优越性。在我国，人民是权力所有者，因此“权为民所赋”的政治逻辑决定了“权为民所用”“权受民监督”的政治实践。为使权力监督具体化、现实化、制度化，依据宪法等法律法规，在国家制度建设层面，赋予权力行使者的上级、下级和同级部门以及民众、媒体等监督的政治权利。藉此，构成了国家与社会新型框架下的主体多元、领域广泛、相互联系的权力监督体系。

早在党的十七大报告中就提出要“完善制约和监督机制……增强党内监督、民主监督和舆论监督的监督合力和实效”[4]；党的十八大报告则首次运用“体系”一词，明确提出要“健全权力运行和制约监督体系”这一重要命题，并将党内、民主、法律和舆论四种监督作为体系构成要素；此后，“健全监督体系”成为“权力监督与制约”的根本目标。党的十八届三中全会继续提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系……形成科学有效的权力制约和协调机制”[5]；习近平在中央政治局第26次集体学习时要求“党内监督、群众监督、社会监督、舆论监督等不同主体监督要‘严’和‘实’[6]679”。在党的十八届中纪委六次全会上，习近平首次从顶层设计出发，对“权力监督体系”作出全新部署，强调“要同时加强党的自我监督和对国家机器的监督；要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，并“把党内监督和国家监察、群众监督相结合，同法律、民主、审计、司法和舆论等监督相协调，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化”[7]；在《中国共产党党内监督条例》中进一步着重强调要加强党内外监督力量之间的衔接配合，即“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”[8]41。在党的十九大报告中习近平站在新时代历史方位，首次明确提出“健全党和国家监督体系”这一全新命题，强调要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。一言以蔽之，从“机制”到“体系”，从“三个监督”到“多维监督”的深化，是以习近平同志为核心的党中央对我国探索权力制约与监督实践经验与成果的系统总结和创新发展，标志着党在权力制约与监督理念上渐趋成熟。与此相适应，在学术界，林尚立依据监督主体和对象来构建监督体系[9]；何增科以党政系统为中心划分为内外权力监督体系；[10]邓频声和罗华滨等则依据党、不同国家机关、群众和社会监督划分了多个要素[11]。由此观之，虽然党中央、国家层面以及学术界都对新时代党和国家监督体系的构成要素有诸多解读，但不容忽视的是，无论法律制度、政策法规和党章党纪党规等官方文件，还是学术界，在新时代党和国家监督体系具体构成要素的分类上都种类繁多、前后不一，至今尚未达致共识。

科学合理界定党和国家监督体系内涵，必须立足中国政治实际。在当前社会主义市场经济条件下以社会相对自主为前提的国家与社会的相互作用背景下，中国共产党作为党和国家一切工作的领导核心，以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，必须有效整合多方力量形成共建共治共享治理格局，把市场、社会和国家整合为一个整体，共同推动国家全面走向繁荣。同样，新时代党和国家监督体系也需在此框架内构建多方合作的监督体系。依据不同监督主体，可将新时代党和国家监督体系划分为党内监督体系、国家机关监督体系和社会监督体系三部分。其中，依据《中国共产党党内监督条例》，党内监督体系包括中央组织、党委、纪委、基层组织和党员监督四种方式；依据《中华人民共和国宪法》，国家机关监督体系包括立法、行政、监察和司法机关监督四种方式；社会监督体系包括民主监督(人民政协监督)、人民群众和媒体监督三种方式。

二、新时代党和国家监督体系的内在逻辑

新时代党和国家监督体系中党内监督、国家机关监督和社会监督三要素并非简单地机械罗列，而是体现了党和国家监督体系的全面性、系统性和统一性，在理论建构和实践运行中有着既相互区别又相互联系的内在逻辑。

(一)理论逻辑：统领与补充的有机统一

新时代党和国家监督体系的理论逻辑是指党内监督、国家机关监督和社会监督三部分之间协调和联动的一种静态关系，即意味着党内监督、国家机关监督和社会监督三者相互联系、有机运转、形成监督合力。倘若只停留于相互之间各自为战，而缺少贯通，没有形成有效结合，这样监督就是分散的。独木不成林，无法形成合力的监督，其最终监督效果无疑会大打折扣。习近平在党的十九大报告中着重强调：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]这一明确要求阐明了新时代党和国家监督体系的鲜明特点：一是由党统一指挥，建立监督权威以达致立行立改；二是监督要覆盖各层次、各部门、各领域，做到去死角、补盲区。具体而言，不同监督体系之间实现协调贯通就需要彼此之间既保证信息畅通，也保证衔接流畅，这样才能化解不同监督体系之间相互冲突或者相互抵消的难题。审视客观现实，从十九大报告要求将国家监察体制改革由试点向全国范围内铺展开来，到2018年2月25日全国省、市、县三级监察委员会全部组建完毕，短短3个多月便织起全面覆盖的权力监督网。至此，新时代党和国家监督体系在党统一指挥和全面覆盖两个层面上已基本实现，但若想实现权威高效这一最终目标则必须使各监督体系、各监督方式之间达致真正的融汇与贯通。这也要求我们要时刻保持理性，全国省、市、县监察委员会的全部组建完成只是实现正常高效运转的起点，未来任重而道远。据此，新时代党和国家监督体系在理论逻辑上应呈现为统领与补充的有机统一，具体表现为：

1.党内监督统领国家机关监督和社会监督。这主要基于以下三方面缘由：首先，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革进程本身就是坚持和加强党的全面领导的题中应有之义，是以夯实执政之基、提升执政能力、实现长期执政为最终旨归。其次，推动全面从严治党向纵深发展和夺取反腐败压倒性胜利尚面临着监督力量分散、纪法衔接不畅等现实困境，这迫切需要党对健全党和国家监督体系工作的集中统一领导。最后，党内监督与国家机关监督、社会监督具有高度的内在一致性和互补性。目前，党员在我国公务员队伍中占比超过80%，尤其在县处级以上领导干部队伍中占比更是达到95%。[13]党内监督通过纪律检查强化对党员干部的监督构成了对公权力监督的基本前提。由此观之，党的建设的内在要求和现实境遇的客观需求决定了党内监督在新时代党和国家监督体系中毋庸置疑的统领、首要和最基本的地位。同时，要求积极主动发挥党内监督对其他监督方式的带动作用，统筹党内党外监督合力，保证监督的全面性。

2.国家机关监督是对党内监督的有力补充。国家机关监督可以对党内监督无法覆盖或者不适用党纪的公职人员依法进行监督。随着国家监察体制改革向纵深推进，国家监察委员会作为行使监察权的专责机关，与纪委合署办公，和立法机关、行政机关、司法机关共同对党内监督形成有力补充。依规治党和依法治国实现有机统一，此之谓将行使公权力的所有公职人员纳入了监督范畴。由此，充分发挥党内监督和国家机关监督的互补、联动和协调作用。且两种监督形式基于监督主体、监督性质、监督方式和监督目的的截然不同，彼此之间相对独立、各司其职，最终又相互交叉、互为补充，形成健全、协同、高效的新时代党和国家监督体系。

3.社会监督通过调动人民政协、媒体和人民群众监督力量，对其他两者监督形式形成补充，共同监督党和国家机关及其工作人员。其中，人民政协民主监督主要依据人民政协章程、依托人民政协组织、采取批评和建议方式进行监督，既是中国特色政党制度的重要内容，也是社会主义民主的重要体现，彰显出团结、合作与协商精神。尤其是《中国共产党党内监督条例》首次将人民政协民主监督纳入党内法规，赋予其新的时代特色与使命。群众监督既是宪法赋予公民的权利，也是党跳出"历史周期律"之"新路"，使党员干部时刻置于群众日常生活的评判中。新闻媒体舆论监督本质上是一种基于群众性、权威性、时效性、针对性和客观性优势而对政府决策、公权部门及领导干部工作及行为进行的监督。故而，社会监督就像一双"无所不在的眼睛"，形成一种"软约束"助力党内监督与国家机关监督取得实效。

要而言之，党内监督、国家机关监督和社会监督三种方式都以维护党和人民群众根本利益为出发点和归宿。在此基础上，三部分各司其职、优势互补，共同构成功能嵌合、系统集成的新时代党和国家监督体系，释放管党治党和全面依法治国的制度优势。

(二)实践逻辑：高效协同的三维立体

新时代党和国家监督体系的实践逻辑是指党内监督、国家机关监督和社会监督三部分之间的一种动态运行关系。三部分监督在不同空间方位上发挥作用，主要表现为：

1.纵向监督。即党内监督体系中自上而下的组织监督和自下而上的党员民主监督构成上下联动的纵向监督体系。《中国共产党党内监督条例》建构了从中央到基层、从高级领导干部到普通党员、联合全面监督、专责监督和职能监督的多主体、多形式的纵向党内监督网络，有益于发挥党内监督的统领作用以及维护党中央的权威领导。

2.横向监督。即党内监督中纪委作为专责监督机关发挥监督权限形成横向监督体系。纪委履行监督、执纪、问责三项职责，对党组织、领导干部和广大党员进行监督，并通过向党和国家机关派驻纪检组拓展监督职能。同时，纪委本身必须形成健全的内控机制以防止“灯下黑”现象。由此，与党内监督纵向组织监督体系形成交叉联动作用，强化了党内自我监督力量。

3.第三维监督。即在党统一领导下，国家机关监督和社会监督对党内监督形成有力补充，建构第三维监督体系。习近平在十九大报告中将党的自我监督和外部社会监督视为增强党自我净化能力的根本途径。[1]既需要不同法定部门对国家机关及其工作人员的法定职能监督，也需要民主党派、新闻媒体和人民群众的日常监督，使所有行使公权力的公职人员置于全方位的监督网络中。

一言以蔽之，三种监督方式形成理论逻辑上的统领与补充、实践逻辑上高效协同的三维立体，使党员领导干部和所有行使公权力的公职人员置于更加全面而广泛的监督网络之中，力抓“领导干部”这一关键少数，将“少数人监督多数人”转变为“多数人监督少数人”，构建起立体多维、全方位无缝覆盖的新时代党和国家监督体系。

三、新时代党和国家监督体系的建构理路

依据十九大报告中对健全党和国家监督体系设置的目标导向，新时代党和国家监督体系已基本实现了“党统一指挥”和“全面覆盖”，但距离“权威高效”之目标仍存在较大距离，如人民群众监督和媒体监督作用尚未充分发挥，自下而上的监督较弱、同级监督难的问题依然存在等。是故，必须着重从“权威高效”入手，补齐监督短板，促进各监督方式协同发展，增强监督合力。

(一)始终坚持党集中统一领导的根本原则

中国共产党自诞生以来始终坚持对反腐败斗争工作的集中统一领导，这是保障监督工作有效运行的根本原则。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终“坚持党对一切工作的领导”，将其视为构建中国特色党和国家监督体系的政治保证。在新时代党和国家监督体系中，党内监督始终处于统领地位。而在党内监督中，党委必须负主体责任。因此，健全党和国家监督体系中，压紧压实党委领导责任，落实党委主体责任至为关键。反观当前党委监督现状，依然存在主体责任缺失、监督责任缺位、监督职责推诿等问题，导致部分党委怕“穿小鞋”、怕“伤和气”、怕“丢选票”不敢对上级、同级和下级进行监督，在一定程度上弱化了党对监督工作的统一领导。

对此，始终坚持党对反腐败工作的集中统一领导必须实现形式上的明确化、制度上的完善化和程序上的具体化。首先，纪委监委合署办公的具体形式表明了其作为反腐败工作机构鲜明的政治性质。“旗帜鲜明讲政治”是对纪委监委及其工作人员的根本要求。各级党委必须始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立“四个意识”，把对党忠诚作为健全党和国家监督体系的生命线和基本点，坚决维护党中央权威。同时，强化各级党委的主体监督责任，坚决落实书记作为第一责任人的监督职责。其次，完善党对反腐败工作集中统一领导的相关制度。构建“权威高效”的党和国家监督体系，重在实现党内监督、国家机关监督和社会监督的协作配合，如建立党委定期听取重大案件情况报告制度以严把决策关、建立及时主动向党委请示报告制度以保障党委领导、明确反腐败协调小组职能促进纪法有效衔接和畅通。此外，需制定和完善专门反腐败法规。可将其置于全国或地方经济社会发展全局进行统筹规划，使反腐败成为全国和地方发展的一项重要指标。三是具体化党对反腐败工作集中统一领导的相关程序。如必须正确把握监察委员会既接受党委领导又必须接受人大监督并对其负责之间的关系，必须明确派驻机构的监督权限和工作程序，必须明晰纪法既在同步进行工作又在程序上相应分开的工作流程，等等。

(二)构建程序合理、运行高效的群众监督制度

能用众力，则无敌于天下矣；能用众智，无畏于圣人矣。持续强化群众监督始终是增强党自我净化能力的根本举措。群众监督是人民群众直接行使监督权的方式，其实质是以权利制约权力。因此，一方面国家机关及其工作人员必须自觉接受社会监督，另一方面必须在法律规定范围内，畅通渠道、创新方式、转变思维，构建起程序合理、运行高效的群众监督制度，以有效解决群众监督缺位、虚监和弱监等问题。

首先，以法治方式保障并规范群众监督。在当前，微博、微信等新媒体以其便捷性、传播性、共享性的特质赋予其不可忽视的监督功能，并日益成为曝光腐败案件的重要渠道。为此，必须建立起一套高效运转的舆情收集、研判、引导、反馈和处置机制。同时，推进群众监督的法治进程，完善法律法规以明确公民监督权利与义务、监督范围、监督方式等，释放群众监督强大优势。

其次，厚植群众监督的社会基础。基于中国现代化起步较晚，社会转型伴随着城乡差距、阶层固化、利益分化等现代性风险共生。缘于身份地位、经济收入和社会保障方面的不平衡，一些弱势群体出现经济贫困、社会贫困和政治贫困交织的困境，参与效能感较为缺乏。因此，必须要关注弱势群体、底层群体的需求，为其提供合适的参与渠道与表达方式，如政府可制定一些激励政策，创新话语体系和传播方式，增强群众参与效能感。

最后，建立群众监督与其他监督的配合机制。与国家机关法定职能部门的法律监督不同，以公民权利为基础的群众监督不具有程序性和刚性监督的影响。但基于其日常性和广泛性，群众监督的强大效力是国家机关监督和党内监督的强有力补充。为此，需要有机统一宪法监督、人大监督、行政监督和立法监督等形式，协同发力、内外配合，将群众监督主动融入其他监督形式中，建立与群众监督的有效衔接机制，才能最大效度发挥群众监督优势。

(三)建立系统联动的国家监察委员会再监督体系

国家监察委员依法独立行使监察权的同时也内含着对监察委员会再监督的必要性。为此需要从强化监察委员会内部监督和外部监督两方面着手：

一方面，构建完备严密的国家监察委员自我监督制度。可采取法治制约和组织制约两种措施。法治制约，要求在国家监察体制改革相关立法中，为防止一个部门说了算，就必须首先明确职权范围，以强化内部分权形成各部门之间相互制约，实现权力运行全流程的相互监督。同时，在要求纪委监委人员严格管好自己的基础上，用好监督执纪“四种形态”，尤其要强化查处问责，以严惩不贷、决不姑息的坚决态度，严格按照相关法律规定追究法律责任。组织制约，要求在国家监察委员会内部设立专门机构，接受群众举报以及专门负责相关人员违法违纪、贪污腐败等方面的指控。同时，这一专门机构人员应与其监督对象处于不同办公地点，杜绝接触，并允许专门机构人员可直接向检察院举报涉嫌犯罪行为。

另一方面，建立协同高效的国家监察委员会外部监督制度。在党内层面，国家监察委员会受各级党委、纪委监督；在国家层面，国家监察委员会受各级人大及其常委会的监督以及各级政协的民主监督。具体而言，可从以下四方面加以强化：一是强化人大对监察委员会的监督。包括两会上听取监察委工作报告；对组成人员选举、任命、质询、罢免；在国家和省级人大、政协内增设对应的、专门的、常设的监督监察委员会，开展监督监察工作；二是强化司法机关监察委员会职权行使的监督。包括检察院可以依据侦查权、批捕权和起诉权等对监察委员会的职权行使进行法律监督；法院可依照“非法证据排除规则”等制度进行审判监督；三是建立救济机制，包括上级监委对下级监委监察权行使不当的内部纠错机制、监察权行使不当侵犯公民权利的司法审查等外部救济机制；四是畅通多种监督渠道、教育引导媒体和群众监督意识和方式，增强社会监督力量。如建立监察委员会信息公开制度、设立新闻发言人定期及时通告相关情况、通过新媒体开通群众查询、质询和建议渠道等，时刻主动接受社会各界监督。