党内法规制度合宪性审查初探

2019-02-22 06:06李忠

西北大学学报（哲学社会科学版） 2019年1期

李忠

(中国社会科学院法学所，北京 100872)

一、引言

党的十九大提出推进合宪性审查工作,这是加强我国宪法实施和监督的重大举措。2018年1月,党的十九届二中全会通过《深化党和国家机构改革方案》,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会,并将合宪性审查这项职能赋予宪法和法律委员会。2018年3月新修订的宪法修正案和2018年6月十三届全国人大常委会三次会议通过的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》对此予以确认。一些人据此认为,合宪性审查只是全国人大的事。这种观点是不正确的。

在我国,除通过法律外,还通过道德、习惯、国家政策、党内法规制度等规范来调整社会关系。从理论上说,为维护宪法权威和国家法制统一,这些规范都需要进行合宪性审查。但在这些规范中,道德主要依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来评价人的行为、调节社会关系,属于社会意识形态,不存在合宪性审查问题;习惯和国家政策充当填补法律漏洞的角色,主要涉及合法性问题;唯独党内法规制度,它是我们党治国理政的重要工具,对我国国家事务和社会事务的影响是道德、习惯、国家政策不可同日而语的。

改革开放以来,中央高度重视党内法规制度建设,特别是党的十八届四中全会将党内法规和国家法律一并列为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分[注]党的十八届四中全会提出,全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,并将形成完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系,作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。,首次在党的文件中赋予党内法规和国家法律同等重要的地位。随着党的建设深入推进,党内法规制度在我国政治生活和社会生活中扮演越来越重要的角色。八项规定深刻改变中国,就是一个典型例证[注]八项规定不仅纯洁了党内关系,也极大改变了政治生态和社会生态。有关情况参见梁相斌、祝捷:《八项规定改变中国》,湖北人民出版社2015年版。。现行宪法和党章规定,党必须在宪法法律范围内活动[注]现行宪法序言强调，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，其中各政党包含了中国共产党。确立“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党要遵守宪法法律，是党的十二大提出的，并写入党的十二大党章总纲。这一规定明确了党与法的关系，是十一届三中全会后党反思“文化大革命”破坏宪法和法制的惨痛教训得出的基本结论。参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第156页。。推进合宪性审查工作,仅考虑国家法律的合宪性问题显然是不够的,还必须同时考虑党内法规制度的合宪性问题。

二、为什么对党内法规制度进行合宪性审查?

党内法规制度是党内法规和党内规范性文件的总称,近年来才逐渐进入人们的视野[注]党内法规与党相伴而生,1921年党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》,宣告中国共产党成立,是党的历史上第一个党内法规。党内法规这个概念是1938年毛泽东首次提出的,此后为历任领导人所接受。党的十八大后,我们党高度重视党内法规制度建设,提出党要管党、依规治党,制定出台一系列党内法规,产生了广泛社会影响,党内法规这个词也逐步为人们所熟悉。。按照2012年5月26日修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》),党内法规是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内规范性文件是2012年6月4日中央办公厅印发的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)首次提出的概念,是指各级党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件。相较而言,党内法规主要调整党的性质和宗旨、指导思想和目标任务、党的组织设置、党员的义务权利、党内行为规范、党的纪律要求等,多采取条款形式,比如《中国共产党章程》(以下简称《党章》)《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》《中国共产党发展党员工作细则》等;党内规范性文件主要规定党的某个领域、某个方面工作或某个问题的指导思想、基本原则、主要任务和保障措施等,多采取段落形式,比如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》等。

目前社会上有种普遍性看法,一说党执政治国,只提党内法规,不提党内规范性文件，这是片面的。党内法规和党内规范性文件都是我们党治国理政的重要工具,何种情况下采取党内法规的形式,何种情况下采取规范性文件的形式,取决于调整对象、文件内容、制定目的、制定条件等因素,并无一定之规。一般说来,党内法规主要用以调节党内关系、规范党内秩序,更具普遍性、规范性、操作性、稳定性;党内规范性文件主要用以统筹社会力量、平衡社会利益,更具灵活性、原则性、指导性、探索性,更能反映党的执政特点和优势。同时,针对同类事项,既可以采取党内法规的形式,也可以采取规范性文件的形式,比如节庆、庆典,2012年5月29日中央办公厅、国务院办公厅印发的《节庆活动管理办法(试行)》,用党内法规的形式规范节庆活动；而2011年4月5日中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于开展清理和规范庆典、研讨会、论坛活动工作的实施意见》,则用规范性文件的形式规范庆典活动。一些当前制定党内法规条件不成熟的,可以先采取规范性文件的形式,待条件成熟后,再上升为党内法规,比如厉行节约,2009年2月20日中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》,采取规范性文件的形式,实施一段时间后,2013年11月18日中共中央、国务院在总结实践经验基础上,印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》,将其上升为党内法规;一些上位规定采取党内法规的形式,配套制度采取规范性文件的形式,仍以厉行节约为例,针对厉行节约反对浪费问题,中央制定了“1+20”制度框架,其中“1”是指《党政机关厉行节约反对浪费条例》,是党内法规,“20”是指与之配套的制度,包括《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关会议费管理办法》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等,后一个是规范性文件。而且,党内规范性文件,特别是党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局及其常委会通过的报告、决议、决定、意见等,是我们党在特定历史时期作出的具有全局性、战略性的决策部署,是全党必须贯彻执行的行动指南,在某些情况下其所起的作用是党内法规无法比拟的。总的看,对于我们党执政治国来说,党内法规与规范性文件犹如车之两轮、鸟之双翼,二者相互补充、相辅相成,不可或缺、不可偏废。脱离党内规范性文件来看待党治国理政,难免会盲人摸象、以偏概全。

为什么对党内法规制度进行合宪性审查?笔者认为,主要有以下几方面原因:

第一，对党内法规制度进行合宪性审查是全面依法治国的必然要求。全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面[1](P44)。与过去国家法治建设偏重于法律制度建设不同,党的十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署,这里的“全面”是指中央不仅统筹规划国家法律制度建设,也对党内法规制度建设提出明确要求。这表明,我国法治建设既涵盖国家法律制度,也涵盖党内法规制度。这就要求我们党以法治思维和法治方式执政治国、管党治党,遵守在宪法和法律范围内活动的原则,所制定的法规文件要自觉接受合宪性审查。此外,党的十八届四中全会将党内法规定位为建设社会主义法治国家的有力保障。正如邓小平所说,国要有国法,党要有党规党法;没有党规党法,国法就很难保障[2](P147)。推进合宪性审查工作,首要的是对党内法规制度进行合宪性审查,否则宪法法律的权威就难以得到保障,全面依法治国就会成为一句空话。

第二，对党内法规制度进行合宪性审查是党依法执政的内在需要。依法执政是我们党治国理政的基本方式。其基本含义之一,就是要求党依据宪法法律治国理政[注]党的十八届四中全会提出,依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。。习近平总书记强调:宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政[3](P8)。这是因为,宪法以国家根本法的形式确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,规定了中国共产党的领导地位,规定了公民的基本权利和基本义务,规定了国家政权机构的组织体系、职责权限和运行机制,充分反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法治上的最高体现,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力[4](P86)。宪法法律的权威和尊严得到保障,国家生活和社会生活的法治化就有坚实基础,经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好就有可靠保障。坚持依法执政,不仅意味着我们党执掌国家权力、开展施政活动,要忠于宪法法律,依法履职尽责,而且意味着制定党内法规制度、解决党内突出问题,也要符合宪法法律精神,不得与宪法法律相抵触[5](P259,260)。如果党内法规制度违反宪法,就应当接受合宪性审查并予以纠正。

第三，对党内法规制度进行合宪性审查是新中国法治建设正反两方面经验得出的基本结论。新中国成立初期,党比较重视法制,开始探索运用法治方式治理国家,在建立健全社会主义法制方面做了大量工作。1954年宪法的颁布,奠定了我国社会主义法治建设的基础。后来,受极左思潮和法律虚无主义影响[注]1958年8月,毛泽东在北戴河中央政治局扩大会议上说,法律这个东西没有也不行,但我们有我们这一套。不能靠法律治多数人,多数人要养成习惯。我们的各种规章制度,大多数、90%是司局搞的,我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。刘少奇更明确地提出,到底是法治还是人治?看来还是靠人,法律只能作为办事的参考。项淳一:《党的领导与法制建设》,《中国法学》1991年第4期。转引自蔡定剑:《历史与变革——新中国法制建设的历程》,中国政法大学出版社1999年版,第92、93页。,社会主义法治建设遭受严重挫折。由于党和国家政治生活忽视民主化、法制化的要求,“文化大革命”期间,全国人大及其常委会八年多的时间里没有召开,人民民主遭到极大削弱；国民经济发展缓慢,教育、科学、文化事业遭受重创;公民权利遭到严重侵害,上至国家主席,下至普通公民,上亿人受到诬陷迫害。“文化大革命”结束后,以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体,深刻总结我国法治建设的经验教训,确立了法治建设在国家生活和社会生活中的重要地位,明确提出加强社会主义法制的任务。邓小平指出,我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关, 但是组织制度、工作制度方面的问题更重要， “必须使民主制度化法律化, 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变, 不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[2](P146,333)。1997年党的十五大把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。 2002年党的十六大提出依法执政, 2003年党的十六届三中全会将其确定为党治国理政的基本方式。 2014年党的十八届四中全会在党的历史上首次对法治问题作出决定。党的十九大把坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略。改革开放40年来取得的辉煌成就表明: 正是因为法治的引领、规范、促进和保障, 我们党承担起了繁重的改革发展稳定任务, 经受住了多重矛盾风险挑战的考验, 我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序, 中国特色社会主义事业取得了历史性成就。党在宪法法律范围内活动, 是新中国法治建设的一条基本经验。推进合宪性审查工作, 维护宪法权威,既要对国家法律进行合宪性审查, 也要对党内法规制度进行合宪性审查。

第四，对党内法规制度进行合宪性审查是坚持和完善党的领导的重要举措。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治[1](P50)。加强和改进党对社会主义法治的领导,就必须按照党的十八届四中全会的要求,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志[注]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。。这就是说,党必须以宪法为根本的活动准则,其活动载体党内法规制度不得违反宪法;党依据宪法法律治国理政,体现于党内法规制度中的党的主张不得代替国家意志。

三、党内法规制度对国家事务产生影响的主要方式及其合宪性

实践中,党内法规制度主要通过以下方式对国家事务产生影响:

第一，党章修改先于宪法修改。从近些年党章修改、宪法修改的情况看,我们党理论创新、实践创新、制度创新的最新成果总是先载入党章,条件成熟时再转化为宪法规范。比如,邓小平理论是在1997年党的十五大党章中确立为党的指导思想,1999年宪法修改时才将其确立为全国人民的指导思想;科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想,分别在2012年党的十八大党章、2017年党的十九大党章中确立为党的指导思想,2018年宪法修改时将其确立为全国人民的指导思想;1987年党的十三大有关“私营经济是公有制经济必要的和有益的补充”“保护它们的合法利益,加强对它们的引导、监督和管理”的论述,次年写入1988年宪法修正案;1992年党的十四大提出经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制,承认家庭联产承包为主的责任制,1993年宪法修正案对此作了相应规定;1997年党的十五大提出依法治国,建设社会主义法治国家,这一重大成果时隔两年后写入1999年宪法修正案;2017年党的十九大提出中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,2018年宪法修改时将其写入宪法第一条第二款。可以说,我国宪法修改与党章修改在相当大的程度上具有关联性,宪法修正案中的大部分内容都是对党章新修订内容的确认。

第二，党内法规制度对国家事务进行规范。这又分为四种情况:一是党中央以党内法规制度的形式推动国家事务改革。在这种情况下,党的领导成为国家发展的根本动力。典型的是国家监察体制改革,中央办公厅2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三省市设立监察委员会,拉开了国家监察体制改革的序幕。又如,近5年来党中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等20件党内环保法规制度,对生态文明建设作出部署安排[6]。二是由于一些国家事务的调整涉及党的机关,或者虽然不涉及党的机关,但需要党的机关指导监督,党政机关以联合发文的形式对一些国家事务进行调整。比如,2009年7月1日中央办公厅、国务院办公厅印发的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》,虽然规范的是国有企业领导人员的廉洁从业行为,但因涉及党的纪检工作,所以采取党政联合发文的形式。三是党政机关分别以党内法规制度和国家法律法规的形式对同一事项进行管理。以反腐败工作为例,对于利用职权或者职务上的影响为他人谋利益的行为,《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)第80条和我国《刑法》第382、383条分别以违反廉洁纪律、贪污罪论处。四是党的机关以自身名义对一些国家事务作出规定。现代政治是政党政治,其典型特征是政党代行部分国家机关权力,如组织选举、推荐国家领导人等,这已由各国宪法法律所确认或成为各国的政治惯例。与西方多党制国家政党胜选后进入国家体系,国家体系吸纳政党的模式不同,在我国,党的领导与国家各项建设事业紧密相连,形成你中有我、我中有你,水乳交融、密不可分的政治有机体,并在长期革命、建设、改革过程中逐步形成了党管新闻、党管政法、党管人才等原则。比如,2015年6月11日,中共中央印发《中国共产党党组工作条例(试行)》,进一步规范党组工作,对党在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织等非党组织领导机关中发挥领导核心作用作出规定。又如,按照党管干部原则,2014年1月14日中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》,不仅适用于党的机构,还适用于人大、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门和机关内设机构;按照党管人才原则,2016年2月27日中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,对深化人才发展体制机制改革作出规定。

第三，党内法规制度对党员的公民权利义务进行增减。为确保党始终保持先进性纯洁性,我们党不断适应新形势,对党员的公民权利义务作出调整,提出比普通公民更高的道德要求,规定更严的行为规范。比如,经商办企业、出入私人会所、操办婚丧嫁娶、收受礼品礼金,属于公民的权利和自由,但却是《党纪处分条例》规定党员不得触碰的红线;普通公民见危不救,仅受道德谴责,但按照《党纪处分条例》,党员见危不救将受到包括开除党籍在内的党纪的严厉制裁。

以上情况提出一个严肃问题:党内法规制度对国家事务施加影响,是否违反宪法法律?比如,党章修改先于宪法修改,是否符合党必须在宪法和法律范围内活动的原则;以党内法规制度推进国家事务改革,如涉及宪法规定的事项,是否超越宪法权限;由于党员既是党员,也是公民,对党员的公民权利义务进行增减,是否侵犯宪法赋予党员的公民权利义务,是否符合宪法规定的法律面前人人平等原则,等等。对于上述问题,笔者认为,可从以下两方面加以理解:

一方面,党中央制定的党内法规制度,是党的领导的重要体现。根据《党章》第10条、第22条的规定,党的全国代表大会和它所产生的中央委员会,是党的最高领导机关;在中央委员会全体会议闭会期间,中央政治局和它的常务委员会行使中央委员会的职权;全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。也就是说,党的全国代表大会通过的党章和报告,党的中央委员会、中央政治局及其常委会通过的党内法规制度,包括推动国家事务改革、同其他机关联合发文、对国家事务作出规定、对党员的公民权利义务进行增减,是对全党全国进行政治领导,是党的领导的集中体现,可以规定不同于宪法的内容。

党中央通过党内法规制度对国家事务作出规定,领导和塑造国家,这点与绝大多数国家截然不同。这是我国政治体制和国家治理的一大特色。概括地说,我们党治国理政的基本特征就是以党领政,党中央提出大政方针政策,国家机关贯彻执行;党中央是大脑、指挥部、司令部,国家机关是四肢、执行者、作战部队。党中央制定的党内法规制度所蕴含的重大方针政策,有明确要求转化为宪法法律或者可以通过宪法法律予以确认的,立法机关应当通过法定程序将其上升为国家意志,如立法规划调整、立法项目确立、宪法法律修改等。但有两个例外:一是党不能规定违反自身性质、宗旨和目标任务等的内容,比如党的领导、民主集中制、社会主义制度、人民代表大会制度等,这些内容是党成为中国特色社会主义领导核心的根基和保证;二是党必须善于使自己的主张通过法定程序成为国家意志,换句话说,党内法规制度不能直接对国家事务发号施令。这应当成为党中央制定党内法规制度不可逾越的两条红线。

另一方面,党中央以外的其他党组织制定的党内法规制度(中央办公厅代表党中央印发的党内法规制度除外[注]中央办公厅是中共中央直接领导的办事机关,代表党中央发布的党内法规制度视为党中央制发的党内法规制度。),包括同其他机关联合发文，对国家事务作出规定、对党员的公民权利义务进行增减,是对同级及以下党组织、国家机关的政治领导，而不是对全党全国进行政治领导。根据《党章》及有关规定,中央纪委、中央有关部门和省级地方党委只能讨论本系统、本地区范围内的重大问题，并作出决定,它们制定的党内法规制度仅适用于本系统、本地区,无权对全国性的宪法、法律和行政法规作出调整。因此,这部分党内法规制度除遵循上述两条红线外,未经批准不得突破全国性宪法、法律和行政法规的规定。

总体上讲,党中央制定的党内法规制度,始终践行党的性质、宗旨和目标任务,坚持依法执政,严格按照党对立法工作的领导的要求,在宪法修改、立法规划计划制定、重大法律问题确定、重大体制和政策问题调整等工作中,善于将自己的主张按照法定程序转化为国家意志。而党中央以外的其他党组织制定的党内法规制度,可能存在突破宪法法律规定[注]《法制日报》曾刊载一个案例:1995年10月至1997年9月,福建省长乐市财政局先后与27家企业签订周转金借款合同,并由企业所在地的乡镇财政所提供担保。这27家企业倒闭后,财政周转金尚有745.8万余元未能收回。长乐市人民法院以玩忽职守罪判处该市财政局长王凯锋有期徒刑5年6个月,主要理由是:《担保法》规定,“国家机关不得作为担保人”,王凯锋身为财政局长,应当对财政周转金的发放、回收等工作负领导责任。而王凯锋则大喊冤枉,认为自己不存在玩忽职守问题,因为他是严格按照福州市市委〔1999〕9号文件精神办理的。该文件明确规定:“为了确保资金周转按期归还,滚动发展,要实行周转金贷款担保制度。”参见刘国航、陈杰人:《政策和法律打架责任谁来承担?》,《法制日报》2002年1月12日。、不当干预国家事务[注]2008年,贵州省德江县县委办公室、县政府办公室联合发文,要求全县干部职工在限定时间内到县里新发现的“扶阳古城”参观游览,推动古城旅游。用红头文件推销景点,是干预具体经济活动的行为,干扰市场运行,破坏市场公平。参见邱炯绘:《贵州德江“红头文件”让干部公款游扶持“扶阳古城”?》,人民日报2008年10月31日。、不当增减党员的公民权利义务[注]2003年,江苏省射阳县委出台《关于大力推进“双强”村干部队伍建设的实施意见》,规定家庭年收入10万元以上的村民,才有资格当选村干部。参见张根生:《江苏省射阳县红头文件年收入达10万才能当村官》,《北京娱乐信报》2003年9月10日。这一规定涉嫌违反宪法有关公民选举权和被选举权的规定。等问题。党的十八届四中全会还提出,一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正[注]同上。。鉴于党内法规制度在我国国家生活和社会生活中的重要地位及其违反宪法规定的可能性,为维护宪法权威,维护中国特色社会主义法治体系统一,有必要对党内法规制度进行合宪性审查。

四、党内法规制度合宪性审查中存在的主要问题

从20世纪80年代末开始,对党内法规制度的合宪性审查工作就已展开。根据有关规定,党委办公厅(室)校核党委制发的文件,需要审查文件的合宪性[注]1989年4月25日,中央办公厅印发《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》,规定了文件校核制度,文件校核的重点之一是是否符合宪法法律。参见王云奇:《浅谈文件校核(二)》,《秘书之友》1990年第11期,第29页。。2012年6月4日中央办公厅印发的《备案规定》,对备案审查中发现党内法规和规范性文件存在同宪法和法律不一致等问题的情形,规定了相应的处理程序[注]《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条第二项规定,中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查,审查的主要内容之一是是否同宪法和法律不一致。第十条规定,审查中发现党内法规和规范性文件存在第七条所列问题的,中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正,制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况,逾期不作出处理的,中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议,报请中央决定。第14条规定,建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。。同年4月16日中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》,要求对公文文稿进行前置审核[注]《党政机关公文处理工作条例》第20条第一款第二项规定,公文文稿签发前,应当由发文机关办公厅(室)进行审核,审核的重点之一是,内容是否符合国家法律法规和党的路线方针政策。由此确立了公文前置审核制度。、印发前审核。这些规定,为党内法规制度合宪性审查工作提供了制度依据,有力维护了宪法权威。需要指出的是,这里所说的合宪性审查,不是专门的合宪性审查,而是法规文件制定和备案工作中的一道程序。

实践中, 由于各方面原因, 党内法规制度合宪性审查工作仍存在一些问题。主要表现在以下几方面。

第一，思想认识模糊不清。一些领导干部没有认识到党内法规制度合宪性审查对于依法治国、维护宪法权威、确保党长期执政和国家长治久安的重要意义,没有把这项工作摆上重要位置,不重视在法规文件制定和备案工作中依照有关规定开展合宪性审查工作,造成一些可能含有违宪成分的党内法规制度“带病”上岗。一些人认为党领导一切,党内法规制度作为党治国理政的重要工具,可以任意对宪法法律作出调整,党内法规制度合宪性审查削弱了党的领导,不利于维护党的权威。一些人则对党内法规制度跨越“党内”边界、规范国家事务想不通、不理解,认为违反了法治原则。这些观点都不利于党内法规制度合宪性审查工作的正常开展。

第二，制定工作有待改进。有关规范性文件制定的规定,尚未正式确立合宪性审查制度。比如,《党政机关公文处理工作条例》第20条第一款第二项规定,公文签发前,发文机关办公厅(室)的审核重点之一是,内容是否符合国家法律法规和党的路线方针政策。这里的国家法律法规是否包括宪法,并不明确。同条第二款规定,需要发文机关审议的重要公文文稿,审议前由发文机关办公厅(室)进行初核。但这一规定没有明确初核是否包含合宪性审查。实践中,党内法规制度多数由党的机关工作人员起草,法律专家参与较少,不利于从源头上化解合宪性问题。

第三，备案工作不够严密。一是未实现备案全覆盖。根据《备案规定》的要求,各级党委按照下备一级的原则开展备案工作,中央办公厅对中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规和规范性文件进行备案,中央党内法规和规范性文件无需备案。之所以作这样的规定,是因为中央党内法规和规范性文件是由中央办公厅审核印发的,法规文件印发前,中央办公厅已进行了合法性、合规性、合理性审核,法规文件印发后没有必要再进行备案审查。但如何保证中央党内法规和规范性文件的合宪性,是一个值得研究的问题。二是未规定被动审查。党内法规和规范性文件备案审查,是加强法规文件监督、提高法规文件质量的一种有效方式。但从实际情况看,法规文件更多的是在实施过程中同具体情况相结合,才发现其存在的问题。因此,有必要赋予党组织和党员对于生效法规文件提出合宪性、合法性、合规性、合理性审查的要求和建议的权利。《备案规定》之所以未作此项规定,是因为当时考虑到党委法规工作机构还不健全,工作力量比较薄弱,尚无力承担这项职能。三是审查焦点不集中。备案工作中,备案机关大多依据中央文件和上位党内法规对报送备案的党内法规和规范性文件进行合规性审查,有针对性的合法性审查较少,合宪性审查就更少,合宪性审查的效果不显著。四是审查标准不明确。宪法比较原则概括,对于特定的党内法规制度来说,什么情况下合宪,什么情况下违宪,是一个专业性、技术性极强的问题。虽然《备案规定》提出,备案机关对报备的党内法规和规范性文件,主要审查其是否同宪法和法律不一致,但没有提供具体、可操作的标准,审查工作举步维艰。

第四，统筹协调不够有力。为加强党和国家备案工作机构之间的协调配合,推进备案审查工作深入开展,《备案规定》提出,在党内法规和规范性文件备案工作机构与国家法规、规章和规范性文件备案工作机构之间建立备案审查衔接联动机制。实践中,党政机关法规工作机构之间缺乏沟通联系和经验交流,备案审查衔接联动机制发挥的作用不够理想。作为合宪性审查主管机关,全国人大统筹党政机关合宪性审查工作的力度有待加强,未给予党内法规和规范性文件备案工作机构充分的业务指导。

第五，审查力量严重不足。党内法规工作机构是从2012年《制定条例》颁布后逐步建立起来的。目前,省级党内法规工作机构已全部设立,人员基本到位,但市、县级缺机构、缺编制、缺人才的问题比较突出;党内法规工作机构普遍头绪多、任务重、人员少,懂宪法、懂法律的专门人才缺口较大,不适应现阶段党内法规制度合宪性审查工作的需要。

第六，理论研究不够深入。这是目前困扰党内法规制度合宪性审查工作的大问题。近年来,特别是党的十八大以来,党内法规研究逐步兴起,取得了较大成绩,但对党内法规制度合宪性审查问题关注不够,一些基本问题,比如,党章能否突破宪法法律规定,如果能,与宪法具有最高的法律效力是否抵触;准则、条例,或部门、地方党内法规能否突破宪法法律的规定;党内法规制度对党员的公民权利义务进行增减,是否违反了宪法有关公民权利义务的规定,是否符合宪法规定的公民在法律面前人人平等原则;党内法规制度增减党员的公民权利义务的界限、标准、依据是什么;如果党内法规制度剥夺了党员不应被剥夺的公民权利,有没有救济的途径和措施;党内法规、党政联合发文能否对国家机关、社会组织、公民个人直接发生效力,等等,研究不够,缺乏共识,制约了合宪性审查工作的开展。

五、加强对党内法规制度的合宪性审查

目前,党内法规制度合宪性审查的机构和制度已基本建立,并随着备案工作的深入推进和党委法律顾问制度的逐步健全,合宪性审查工作的成效将日益显现,总体上是适应党依法执政需要的。针对党内法规制度的合宪性审查工作中存在的问题,当务之急是采取有效措施,切实加以改进和完善。

第一,提高思想认识。各级党委要充分认识到合宪性审查工作的重要意义,把党内法规制度合宪性审查摆上重要位置,在党内法规制度的制定、备案等工作中加强对法规文件的合宪性审查。要引导各级领导干部进一步认识到,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,党必须在宪法和法律的范围内活动,党内法规制度是党治国理政的重要工具,对其进行合宪性审查,不是削弱党的领导,而是加强和改善党的领导。要积极支持党内法规制度合宪性审查工作,建立健全有关制度机制,为这项工作的开展提供基本保障。

第二,强化对党内法规制度制定环节的合宪性审查。把合宪性问题解决在党内法规制度出台之前,是合宪性审查的治本之策。尤其是党中央制定的党内法规和规范性文件,按照现行规定,不接受备案审查,加大法规文件制定环节的合宪性审查力度,意义更加重大。一是起草重要党内法规制度时,建议起草组吸收人大、政府法制机构的人员参加,征求他们对法规文件合宪性、合法性的意见。二是把合宪性审查作为前置审核和印发前审核的重点内容,尽可能将合宪性问题消除在萌芽状态。适时修订《党政机关公文处理工作条例》,将此做法写入条例。三是建立重要法规文件审议环节法律顾问、审核机构人员列席会议制度,法律顾问可以对法规文件的合宪性问题提出意见,审核机构人员可以了解文件的来龙去脉,把握文件的主要内容,为文件印发前的合宪性审查提供基础。

第三,完善党内法规和规范性文件备案制度。一是适时修订《备案规定》,增写被动审查的内容,赋予党组织和党员对生效法规文件提出合宪性审查要求和建议的权利,及时发现和解决实践中出现的党内法规制度合宪性问题。二是聚焦审查重点。在对党内法规制度进行合法性、合规性、合理性审查的过程中,将合宪性审查作为重点,主要内容包括:党内法规制度是否遵守宪法确立的指导思想和基本原则,是否违反宪法规定的政治、经济、文化、社会制度,是否克减宪法赋予公民的基本权利,是否增加或免除宪法设定的公民的基本义务,是否僭越宪法规定的国家机构职权特别是立法机关的立法权限,是否调整国家机关的运作和国家权力的行使,是否与宪法的规定衔接协调,等等,并在审查结论部分标注法规文件是否符合宪法。三是建立宪法保留制度。为增强党内法规制度合宪性审查工作的操作性,建议仿照立法法的做法,建立宪法保留制度,明确规定,宪法某些原则和条款,即便是党的最高权力机关党的全国代表大会和中央委员会,也不能修改,为审查机关开展合宪性审查工作提供基本依据。这些宪法条款可包括党的领导、民主集中制、社会主义制度、人民代表大会制度、民族平等团结、依法治国、尊重和保障人权等。对于党中央制定的党内法规制度涉及宪法规定的,只要不违反宪法保留制度,原则上推定为合宪;对于其他党内法规制度涉及宪法规定的,主要根据是否违反宪法保留制度及权威部门和专家意见处理。四是建立合宪性审查案例指导制度。建议全国人大及其常委会总结审查经验,建立合宪性审查案例指导制度,提炼宪法规则,统一宪法适用,为党内法规制度合宪性审查提供指引。五是建立合宪性审查标准。建议全国人大及其常委会加强宪法解释,细化宪法术语、条款、原则的含义,逐步建立具体明确的合宪性审查标准,为党的机关开展合宪性审查工作提供统一权威的审查依据。

第四,加大统筹力度。统筹协调是做好党内法规制度合宪性审查工作的重要保证。充分发挥备案审查衔接联动机制的作用,党内法规工作机构在备案工作中遇到宪法疑难问题时,要及时转送全国人大宪法和法律委员会工作机构研究,并尊重其提出的意见。建立合宪性审查教育培训制度,全国人大宪法和法律委员会要对党委、人大、政府、军队从事合宪性审查工作的人员进行教育培训和业务指导,不断提高他们开展合宪性审查工作的能力和水平。

第五,加强专门人才建设。针对合宪性审查力量严重不足的问题,要充实党内法规工作人员力量,优化专业结构,重点引进宪法法律专门人才,切实解决人员素质能力不适应的问题。考虑到合宪性审查工作的专业性、技术性较强,建议建立宪法专家库,发挥党委法律顾问作用,为党内法规制度合宪性审查工作的开展提供智力支持。