论党务公开范围——兼与政务公开范围之比较

张炜达，高小芳

(西北大学 法学院, 陕西 西安 710127)

早在20世纪90年代,中国共产党就开始了党务公开的初步探索,并于2004年在党的十六届四中全会上以正式文件的形式首次提出了“党务公开”的概念,逐步将推进党务公开提上日程。党的十九大召开后,《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《条例》)正式出台,标志着党务公开走上了制度化和规范化,也是党加强自身建设、推动党内民主、强化党内监督、落实从严治党的关键环节与重要举措。党务公开有着自身独特的价值与现实意义。没有公开性而空谈民主制是可笑的,而只对内部成员公开的民主制也是无意义的[1](P131)。党务公开明确强调公开范围覆盖党内外,这既是党对现代国家追求民主政治的自觉遵循,反过来也进一步提升了党的自身民主执政水平。重要党务事项依规及时公开,对内,保障了党员的知情权,既发扬了党内民主,又强化了党内监督;对外,畅通了党组织宣传党的方针政策法规和群众了解党的领导活动情况的渠道,加深了群众对党的信任,巩固了党的群众基础。党务公开的核心内容是党务公开范围,公开范围的大小直接决定着党内工作的透明度与党员的知情权,关系着整个党务公开工作进程的发展速度与成效,影响着实践操作的可行与否和难易程度。

一、党务公开范围确定之内容

党务公开是共产党加强自身建设、打造民主政治的重要手段,推进党务公开,要严格遵循《条例》所确定的“坚持正确方向、坚持发扬民主、坚持积极稳妥、坚持依规依法”这四个基本原则,在基本原则的指导下,合理界定公开范围,具体确定公开内容,让权力在阳光下运行。《条例》对党务公开范围进行了专章规定,《条例》第二章“公开的内容和范围”包括八个条文,除了第十四条关于党务公开目录编制的规定外,其余七个条文对公开的范围进行了肯定列举与否定列举相结合的规定。《条例》第七条是对公开范围的一般性规定,同时还对不予公开的内容进行了规定;第八条根据党务与群众和党员的关联程度对具体向何主体公开作出规定;第九条至第十三条分别规定了党的各级组织和党的不同组织所应公开的党务内容。《条例》比较清晰地区分了各级组织以及不同组织所应承担的具体公开何种党务内容的责任。党务公开的内容,根据不同标准可划分为不同类型。

(一)根据公开对象，可划分为对内、对外、对本和对特定的党务

这一划分标准主要对应《条例》第八条,即依据党务与党员和群众是否存在关联性以及关联性大小合理界定公开范围。“对内”是指仅向全党公开的党务,范围限于党内,包括涉及党的自身建设、党员义务权利,需要全体党员广泛了解和遵守执行的党务;“对外”是指面向社会公开的党务,包括党组织领导经济建设与社会发展和影响群众生产生活的党务;“对本”则指向本地区、本部门、本单位公开的党务,各党组织根据自身活动情况将党务及时在一定范围公开;“对特定”是指将仅涉及特定对象切身利益的党务向特定的党组织、党员和群众公开。

(二)根据公开内容的详尽程度,可划分为一般性和具体性党务

一般性党务,对应《条例》第七条,主要涉及党的组织贯彻落实党的基本理论、路线、方略情况,党领导经济建设与社会发展、加强自身建设情况,党的机构设置、职能划分等情况的党务;具体性党务,主要指党的地方、基层和其他组织应公开的党务,包括人事任命、重大突发事件处理情况、党内重要活动、任期目标、党费收缴使用、纪律处分等党务。

(三)根据公开主体,可划分为党的中央、地方、基层、纪律检查机关以及其他组织应当公开的党务

这一划分标准主要对应《条例》第九条至第十三条。其中第九条至第十一条分别规定了党的中央组织、地方组织、基层组织应当公开的党务内容。第十二条专门规定了党的纪律检查机关应当公开的党务内容。《条例》第十三条明确了党的其他组织包括党的工作机关、党委派出机关、党委直属事业单位和党组,并规定党的其他组织除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的情形外,应当公开一般性党务。

(四)根据能否公开,可划分为不予公开和应当公开的党务

不予公开的党务,又包括不得公开和不宜公开两种,不得公开是指涉及党的秘密和国家秘密的事项,不宜公开则是依照有关规定,明确不能公开。除此之外,对于危及政治安全以及经济、社会、军事、国土等危及国家安全与稳定的党务也不得公开;应当公开的党务,指除了不予公开的党务,对于党组织实施党的领导活动、加强党的建设工作等有关事务一般都应当公开。

此外， 根据是否具有重要性， 可将公开内容划分为重点性内容和普通性内容。 其中， 重点性内容主要涉及应当重点公开的内容, 党务公开应当重点公开群众及党员关心的、 与其利益密切相关的党务信息, 如重大民生措施、 改革事项、 人事任命、 廉政建设等;普通性内容主要涉及党务与群众、 党员和党组织关系并不十分密切, 但是为了保障知情权与党内政治的透明度依旧需要公开的党务, 如组织生活会的召开。

二、党务公开范围与政务公开范围之异同

党务公开是推进从严治党、实现党内民主的主要手段,政务公开是打造法治政府、提升为民服务质量的重要途径,二者是现代民主政治进程中打破“秘密政治”传统、掀开权力运作面纱的两把利刃,对于监督权力行使、扩大公众参与、构建法治社会具有重要意义。政务公开有广义与狭义之分[2],本文所讨论的为狭义上的政务公开[注]狭义的政务公开主要是指政府及其部门作为公开主体行使行政权力的活动及其过程中产生的相应信息的公开，即通常所指的政府信息公开;广义的政务公开则泛指对整个公权力运作过程及相关信息的公开,既包括狭义的政府信息公开,还包括国家其他机构、社会公共组织、事业单位、政党等具备公共管理与服务职能组织的信息公开,具体如司法、党务、企务、村务、校务公开等。。党务公开与政务公开及其范围的规定,并非完全相同,又非绝对独立,二者既相互联系又相互区别,同是决定信息公开程度、进而影响整个民主进程的根本性因素。实现党务公开的横纵双向拓展,离不开其与政务公开的关系探讨及比较中的借鉴学习。首先,明确党务公开范围,必须先厘清党务公开与政务公开各自的范围,泾渭分明是实现党务政务信息有效便捷公开的前提。实践中,混淆政务信息与党务信息的案例已有出现[注]中华人民共和国最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申798号。,既无端增加政府、党组织和司法机关的负担,又达不到高效高质公开的目的。其次,政务公开实施时间长、经验足,党务公开作为新生制度自然应保持开放学习心态向政务公开汲取有益做法,避免走弯路,在快速成长中实现自身党内民主与党内监督使命,提升党的治理能力和领导水平。理顺二者关系,把握二者特质及异同,满足《条例》党务公开与政务公开衔接联动的要求与期许,尊重个性,充分发挥不同领域信息公开相互补充共同协作的价值。顶层设计清晰,制规定法明确,方能执纪执法正当,制度也才能经得住实践的考验,发挥长效作用。

(一)二者的相似之处

1.基本精神相同 从政务公开的范围来看,我国政务公开的发展经历了从简单到复杂、由点及面、由浅入深的过程[3]。政务公开最早在基层“五所”[注]基层“五所”是指工商所、派出所、税务所、供电所和银行营业所。试行的“两公开一监督”[注]“两公开一监督”是指公开办事制度、公开办事结果和接受群众监督。实践是为了督促机关转变工作作风,方便群众办事,后来逐步推广各地。从基层开始,到地方政府推广,最后到中央统筹实施,公开范围也逐步扩展到重大决策、人事变动、财政预决算、行政许可等重点领域,表现出一定的渐进性。同时,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)立法目的所规定的“依法获取”“提高工作透明度”以及需要满足一定申请条件的“服务作用”所表现出来的“依法”的规定、“度”的规定、“条件”的规定,表达的都是一种有限度、有标准的公开政府信息范围的精神。所以,政务公开范围的基本精神是适度公开与逐步拓宽[4]。从党务公开范围的发展历史来看,早在20世纪90年代,就开始了对“党务公开”的早期探索,2004 年党的十六届四中全会以党内文件的形式首次提出要“逐步推进党务公开”;2007 年党的十七大报告进一步强调“推进党务公开”;2012 年党的十八大报告明确表明要“完善党务公开”;2017年党的十九大报告再次提出要“推进党务公开”,以扩大党内基层民主,畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部的渠道;2017年11月30日,《中国共产党党务公开条例(试行)》正式审议通过并于同年12月20日起施行。从2004年“党务公开”概念的首次提出到2017年《条例》的出台,不难看出,党务公开是一个循序渐进、逐步展开、逐步走向制度化、规范化的过程。《条例》所含的“积极稳妥”“按规定公开”“一般应当公开”“合理确定公开”等表述,表达的也是一种有限度、有标准并逐步拓宽党务信息公开范围的精神。

2.公开范围有重合 政务公开主要是对涉及群众“切身利益”、需要“广泛参与”以及与“本行政机关”相关的情况等政府信息的公开,党务公开则主要针对涉及党组织的领导活动和党的建设工作等党务信息的公开。从二者的主要公开内容来看,本属两个不同的领域。但二者并非完全孤立,某些信息既属于党务事项需要被党组织依规公开,同时这些信息也是依法政务公开的范围。比如,《条例》第十条第二项要求公开的“经济社会发展部署安排”“重大改革事项”“重大民生措施”“重大突发事件”等情况,与《政府信息公开条例》第十条第二项“国民经济和社会发展规划”、第九项“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策”、第十项“突发公共事件”要求公开的信息是基本一致的。目前《政府信息公开条例》因面临许多缺陷迎来首次修改[注]国务院法制办公室于2017年6月6日发布《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》公开征求社会各界意见。本次征求意见稿主要的内容为明确政府信息公开的范围,细化不公开信息的规定;进一步明确了行政机关信息公开职责分工;加大主动公开的力度,推进政府信息资源开放共享;规范依申请公开行为,完善依申请公开程序;充分发挥政府信息公开主管部门的作用,加强监督保障等。,此次修改的主要原因之一便是其在制定之初对于公开范围的界定标准以及划分不够明确,导致与尚处于初步发展阶段的党务公开范围不可避免地出现部分重合。

3.公开范围有重点 推动党务公开和政务公开,并不意味着公开的信息越多越好。倘若党组织或政府机关不做任何筛选、区分而公开所有信息,极易导致对不应公开或不宜公开信息的威胁,影响公共安全和国家安全;反之,仅仅公开党组织或政府机关想公开、认为可以公开的信息,而刻意回避关注度高、利益牵连多的重大改革、财政开支、民生措施、纪律处分等重点领域信息,最终也会导致信息公开流于形式。因此,不论是政务公开还是党务公开在公开内容时都有所侧重、有所考量,优先、重点公开与公权力运作密切相关、与社会公众利益紧密相连的信息。党的十八届四中全会决定和中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于全面推进政务公开工作的意见》均强调重点公开财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设这四个领域的信息,《政府信息公开条例》第十条至第十二条在具体列举公开范围时都强调是“重点公开”。而《条例》第十三条也规定党的工作机关、党委直属事业单位、党委派出机关和党组应当结合自身性质和工作范围确定重点公开的内容。

(二)二者的不同之处

1.原则不同 我国目前的政务信息公开范围究竟遵循何种原则,学术界争议较大。《政府信息公开条例》制定时,学界一致认为应首先规定“公开为原则,不公开为例外”原则,但《政府信息公开条例》出台后并未将此原则写入文本,而是在第五条确定了公正、公平、便民三原则。综合学术观点,关于政务公开及所涉范围应遵循的原则,主要有以下几种观点:一原则说,主要有两种不同观点,一方认为虽然现行《政府信息公开条例》未明确规定“公开为原则、不公开为例外”,但是其中的规定暗含了此原则[5],另一方认为无论是从法律规定、法律逻辑还是从立法精神、发展历程来看,政务公开都没有确立此原则,而是体现了依法公开原则[4];另外还有三原则[注]这一观点又分为两种, 一种观点认为,政府信息公开的原则是《政府信息公开条例》第五条所规定的“公正、公平、便民”三原则,这种观点主要是各政府网站宣传《政府信息公开条例》时的政策解读,如解读政府信息公开条例:公开三类主体,遵循三原则[EB/OL].http://www.gov.cn,2007-04-24;另一种观点的主要代表学者是中国人民大学莫于川教授,他认为政府信息公开的基本原则是“公正、公平、便民原则,及时、准确原则和保障公共利益原则”,详见莫于川,林鸿潮：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，中国法制出版社，2008年，第45页。和六原则[注]中国社会科学院周汉华研究员认为，政府信息公开应遵循六原则，即权利原则、公开原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则、救济原则。详见周汉华：《起草政府信息公开条例(专家建议稿)的基本考虑》，《法学研究》,2002年第6期。说。党务公开及所涉范围应遵循的原则,根据《条例》第四条规定,主要有坚持正确方向、坚持发扬民主、坚持积极稳妥、坚持依规依法这四个原则。由此可知,二者的原则并不相同。

2.公开内容的性质不同 党务公开是公开党的领导活动和自身建设,涉及党的决策、理论路线、方针政策、党的组织机构、职能设置以及廉政建设等情况,政务公开主要公开涉及公众切身利益、影响公共服务的行政事务、社会事务,如土地征收征用的依据、行政许可的事项、财政支出等。由此可见,在公开的内容上,政务公开一般以全社会为公开对象,“公共性”特征明显,内容指向与公众利益实现及保障密切相关的信息;党务公开因为主要面向党内,“党务性”突出,即与党相关的信息一般都得公开,不一定非要具备“公共性”,如党费的收缴情况和党内组织生活会的召开就仅与党内个人和党组织的管理相关。因此,二者需要公开的内容在性质上并不相同。

3.公开范围的大小不同 与政务公开一样,党务公开在确定范围时采取了肯定列举与否定列举相结合的立法模式,没有使用概括条款，其中《条例》第七条第一款的一般性规定属于划定范围性质的列举[6]。列举式而非概括式条款,就决定了党务公开的范围仅仅限于《条例》第九条至第十三条的列举范围,由于是列举式规定,不可能穷尽所有内容,必然会出现遗漏。《政府信息公开条例》在公开范围一章不仅规定了主动公开,同时规定了依申请公开,主动公开与申请公开,看似公开方式问题,其实在本质上涉及公开范围。对于行政机关主动公开的政务信息,虽然针对不同公开主体进行了列举,限制了公开范围,但是由于赋予了公民、法人或者其他组织申请公开权,申请主体可以在满足一定条件之后通过行使申请权获得政务信息,这种规定实际上就相当于把因受列举而限制的公开范围打开了一个口子,在事实上扩大了公开范围。而依照《条例》规定,党务公开只能是党的组织依据规定主动公开信息,虽然党务公开与政务公开范围同时受到立法模式的限制,但因缺乏依申请公开方式的规定,党务公开的范围相比政务公开要小了许多。

三、党务公开范围之优化

作为党务公开领域内的首部基础性、主干性法规,《条例》的出台具有里程碑式的意义,标志着党务公开工作的制度化和规范化[7]。当然,党务公开毕竟尚处起步发展阶段,许多规定都不尽成熟和完善,还有许多问题亟待解决。其中,作为整个党务公开工作中最为核心和最为重要的问题之一的党务公开范围也有需要优化之处。

(一)确定“公开为原则、不公开为例外”原则

1.事实上的“有限公开” 《条例》不仅没有明确规定公开为原则,而且在立法模式、立法技术、条款设置中也未能体现此原则精神。目前,党务公开基本遵循的是“适度公开、逐步拓宽”。首先,如前所述,《条例》在确定公开范围时主要采取列举的模式规定可公开事项。《条例》第九条至第十三条详细列举了党的各级组织和党的不同组织应当公开的内容,虽然其中第十条至第十二条中专门规定了“其他应当公开的党务”的兜底条款,但是公开主体往往会在《条例》所确定的“积极稳妥”原则以及《条例》中所蕴含的“适度公开,逐步拓宽”旨意的影响下消极适用兜底条款。而且,列举本身就存在挂一漏万的可能性。其次,依申请公开方式的缺失进一步限缩了公开范围。尽管在《条例》正式出台前,理论界一致认为公开方式应同时包括主动和依申请两种方式,但是《条例》最终仅规定了主动公开这一种方式,依申请公开方式缺失,决定是否公开、公开哪些内容的权力全部集于党组织一身,党员及群众只能被动接受公开的信息,与政务公开相比,党务公开范围被限制。最后,《条例》第七条明确规定了可以公开的一般内容,同时作了例外规定,即涉及党和国家秘密或者依照有关规定不宜公开的事项属于禁止公开范围。不难发现,此例外规定非常模糊,也没有任何判断标准,主观随意性极大,这种模糊性与不确定性增大了党务公开受限的可能。同时,本条第三款又列举了党务公开不得危及的“七大安全”[注]政治安全、经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全、国民安全。,这一条款构成了党务公开的又一禁锢,意味着即使党务信息不属于例外规定,党的组织依然可以根据这一条款不公开党务信息。

2.确定“公开为原则、不公开为例外”原则是必然趋势 公开原则缺失,例外规定模糊,“七大安全”条款限制,导致了党务“适度公开”基本精神的产生与“有限公开”基本格局的形成。党务公开范围是党务公开取得成效的前提和基础,公开范围决定着党务公开工作的适用效果,影响着党内民主与从严治党的实现,而“公开为原则、不公开为例外”原则既是由现代民主政治性质所确定，也是党务公开的根本要求。鉴于党务公开刚刚走上制度化、规范化道路,政党的性质决定了保守党的秘密与公开党务之间矛盾比较突出,如果要修改出台不久的《条例》,难免操之过急,也不利于党规的稳定性。但是,未来修改《条例》确立以“公开为原则、不公开为例外”理应是必然趋势,究其原因:

第一，缘于坚定不移走群众路线、坚持全心全意为人民服务的宗旨要求。党从成立之初便将群众路线视为生命线,强调“从群众中来,到群众中去”。具体到党务工作中,党务公开承接着维系党群关系的重要使命。《条例》的公布便是党坚定不移走群众路线在制度上的体现,同时也为坚持贯彻群众路线提出了刚性约束。《条例》首先在第一条中明确,要组织和动员群众对党的理论及路线方针政策进行贯彻落实,从而将群众参与党务公开上升到立规宗旨的地位。随后《条例》第四条规定,要及时回应群众关切,以发扬党内民主；第八条规定要将党务与群众的关联度作为党务公开范围确定标准之一，并在第十九条强调要对群众参与党务公开的广度和深度不断拓展；同时在第二十一条赋予了群众监督党务公开情况的权力。党的存在根本在于服务人民,党务活动与最广大人民根本利益密切相关,如此,除了涉及秘密和安全的党的有关事务,没有理由封锁。党务工作只有坚持公开为原则,群众知情权才能得到尊重和满足,并以此实现对党务工作的监督,促使党更好践行全心全意为人民服务的宗旨。

第二，缘于不断加强党的自身建设、提高党的领导能力与执政水平的根本要求。实施党务公开,看似程序性小事,实际上关系党的建设与执政大局,有着非比寻常的战略意义和政治意义。党务公开程度是影响党内民主、党内监督与党内决策科学性的决定性因素之一,通常呈正比例关系。党内民主的本质在于党员权利的保障。知情权是党员的基本权利,是其他权利行使的基础,是党员参与党内生活的前提,党务公开则是知情权得以实现的必要条件和保障。没有党务公开,党员民主权利形同虚设,党务公开范围小,亦会制约党员主体地位作用发挥,削弱党员对党的信任度与忠诚度。此外,党务公开将党内权力运作置于阳光之下,可以有效避免权力寻租、行为失范等问题,重要事项程序及结果的公开,更是可以弥补党自身的缺陷,调动党内外人士的参政议政热情,群策群力,保证决策科学化。党内事项的透明度影响着党内监督力度与党内决策科学性与否,只有在坚持公开原则的基础上不断拓宽与深化党务公开的广度与深度,才能永葆党的先进性和战斗力。

第三，缘于推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。从“管理”到“治理”的转变以及治理现代化的提出,为党在新的历史时期治国理政确立了新的目标和方向。治理现代化与党的关系密不可分,加强党的自身建设是治理体系的重要内容,坚持党的领导是治理现代化目标实现的政治保障,党的建设决定着治理现代化的推进,治理现代化反过来对党的建设提出更高要求。治理现代化不仅要求国家和社会各项事务治理要科学化、民主化、制度化、规范化、程序化,也是对党的各项事务治理的要求。这些治理要求无不以公开透明化为基本遵循。治理透明、权力公开是现代化目标的最低标准,这就意味着,党务需要公开,而且必须以公开为原则。通过党务公开,在满足党领导国家治理现代化的使命要求和治理现代化对党自身发展提出的新要求的同时,可以提升党的治理效能,减少管党治党成本。此外,政务公开的理论与实践为党务公开原则的确立提供了有益的经验。《政府信息公开条例》在施行十年之后,迎来首次修改,公开征求意见,《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第五条明确规定“以公开为常态、不公开为例外”,这一原则有望被正式确立。此次修改是在积累、考量了大量的实践经验与理论基础之上所提出的,不仅具备必要性,还具有可行性。而且,对于党务公开原则,学界在《条例》出台之前就已经经过了论证,形成了共识。

(二)明确不予公开的党务范围

公开范围的确定,既需要明确可予公开的范围,同时也取决于不予公开范围的大小,反观来看,只要不予公开范围足够具体、详细,那么可予公开范围也就容易确定了,因此明确不予公开范围至关重要。《条例》对不予公开的事项范围没有逐一罗列,只是在第七条中规定了不予公开的事项主要分为三类:涉及党和国家秘密的事项;依照有关规定的事项;危及“七大安全”等事项。这种规定过于原则,界限模糊,标准不清,适用性不强,极易成为怠于公开或不愿公开的口实。因此,应明确不予公开的范围。

1.详细列举不予公开的事项 如果仅对不予公开事项作出原则性规定,适用标准不清,主观随意性就会增大,公开主体可能就会以公开的事项是否对自己有利或是否会给自己带来不利影响为考量,对不予公开范围作任意解释。只有详细、明确列举不予公开事项,才能使尽可能多的信息纳入党务公开范围,推动党务公开更好发展。比如,此次《征求意见稿》就改变了以往政务公开例外条款原则性规定的做法,较为详细地列举了“不得公开”和“可不予公开”的政府信息,如规定行政机关不得公开“涉及商业秘密的政府信息,不得公开涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私的政府信息”、可不予公开“行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息”等,比现行《政府信息公开条例》第八条“三安全一稳定”[注]国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。以及第十四条“国家秘密、商业秘密和个人隐私”的规定更为具体、明确,更具可操作性,限制了不予公开范围的随意扩张性,是一大亮点与进步[8]。所以,建议《条例》逐一明确列举不予公开事项,如规定公开后可能对党的基本路线的落实、党对经济社会发展的领导、党对统一战线政策的贯彻等产生不利影响的信息可不予公开。同时,取消关于“七大安全”的规定,将其整合到明确列举的事项中。

2.明确“有关规定”的适用 《条例》第七条例外规定中,提到“依照有关规定不宜公开的事项”,其中“依照有关规定”是仅仅依照党内法规还是包括国家法律在内，语焉不详，由此就会导致对《条例》理解上的偏差和实际适用中的困难。共产党由自身无产阶级政党性质所决定,党内法规是其独特的行为准则[9],故而遵循党内法规是施行党务公开的应有之义。根据《条例》第四条规定的“依规依法”原则,可以明确,党务公开要在党内法规与国家法律的双重轨道上运行,受到双重规范。由此可知,此处的“有关规定”应既包括党内法规,也包括国家法律；既要遵循包括《条例》在内的党内法规的相关制度规定,还要依照《保守秘密法》《档案法》等国家法律的有关规定。

3.处理好党务公开与保守党和国家秘密的关系[10]公开与保密,看似相互对立、排斥、矛盾,实际上二者并非完全割裂、不可调和,恰当处理二者关系,既有利于拓宽党务公开范围,又能防止公开不当而损害党和国家的利益。保守党和国家秘密关系党和国家命运、关系国家安全与稳定,不仅党员应该严守党和国家的秘密,全体公民也应自觉保守党和国家的秘密。保密的范围直接影响到党务公开的范围，既不能为了追求公开而公开,也不能为保密而“保密”,而应本着以公开为原则的态度,打破以保密为常态的掣肘。

(三)扩大公开范围

党务公开范围决定着党务公开的“量”与“度”,是评判党内政治生态好坏的重要指标。正如前所述,党务公开的“适度公开”“有限公开”以及依申请公开方式的缺失、不予公开规定的不足和“以公开为原则”的缺位,造成了党务公开范围的限缩。不断扩大党务公开范围势在必行。除了确立公开原则、明确不予公开事项外,还可以通过以下措施扩大公开范围。

1.增加依申请公开方式,明确申请主体 依申请公开看似是公开方式问题,其实更深层次关系到知情权以及公开程度,影响着党务公开范围的大小。从逻辑上看,公开的信息与不公开的信息是完全对立的一组概念,即某一信息在特定阶段只会有一种状态,公开或者不公开,由此可以推断,现阶段尚未列入《条例》的党务信息可以反推出此部分信息不在党务公开范围之列,无需公开。由于《条例》只规定了党的组织依规主动公开这一种方式,导致公开范围限缩。因此,应赋予党员申请公开权[注]群众是否应该被赋予以及如何被赋予申请党务信息公开权,此问题有待进一步探讨与研究,本文暂不论及。,增加依申请公开方式,以打破信息公开与信息不公开逻辑上的二元对立状态。另外,现行《条例》明确要求党的组织主动公开党务信息,一方面是为了督促公开主体能够依规、及时、准确公开关注度高、影响大、利益关联密切、权力运作集中等重点领域内的信息；另一方面是出于节约成本的目的,避免重复公开导致大量人力、物力与财力的耗费。《条例》这样规定的出发点是好的,但是如果仅仅规定了主动公开,那么就会有独揽公开权的风险,是否公开以及公开什么信息完全由一方说了算。如果增加依申请公开方式,明确党员可以成为申请主体,虽然是否公开的最终决定权不在申请方,但因为党员可以按照规定申请公开信息,面对申请,公开主体就必须要认真审核并作出是否公开的决定,若作出不公开决定还要给出充分理由,这一程序要求既规范了公开主体的行为,也起到了强有力的监督作用。

赋予党员申请公开权,一方面,不能规定太多限制申请条件。《政府信息公开条例》第十三条中“三需要”[注]《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定,除行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。的规定在适用上设定了“特殊需要”的申请条件，虽然可以防止申请人滥用申请权，但该规定由于限定只有与信息具备特殊关系的主体才享有申请权，使得申请人的申请意愿往往难以实现。这是不符合政务公开理念的[11]。为此，《征求意见稿》取消了现行的第十三条规定,在其第二十六条中规定,除行政机关主动公开政府信息外,公民、法人和其他组织可以向具有公共事务管理职能的国务院部门、地方各级人民政府及具有公共事务管理职能的县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。作为党务公开,其目的在于发扬党内民主,强化党内监督,从党务公开制度的设计初衷来看,申请人的申请目的不应成为获取党务信息的前提条件。因此,党务公开在增加依申请公开方式时要谨防出现政务公开中因适用第十三条而产生的限制问题。应明确除了主动公开、禁止公开和按规定不予公开的信息,都属于依申请公开范畴。另一方面,当申请公开权无法得到切实保障时,应当为申请人提供救济渠道。鉴于申请人是党员,基于其与党组织间的特别权力关系,申请人只能通过内部救济途径来寻求知情权的实现。在申请程序上,建议可以借鉴已有法律[注]比如,《公务员法》第九十条规定,公务员不服处理机关作出的涉及自身的处理决定,可以先申请复核,对复核结果不服的,可以再提出申诉;《监察法》第四十九条规定,监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,可以先申请复审,对复审决定不服的,可以再申请复核。作出如下具体规定:党组织应当自收到公开申请十五日内按照要求以合理、便捷方式公开相关信息。党组织如果认为申请信息属于公开例外情形的,应当在七日内以书面形式或者其他有效方式告知申请人。如果党组织未在规定期限内对申请人予以答复或申请人认为党组织未依规履行信息公开义务的,申请人可以自答复期限届满之日起或者自收到给予公开的信息之日起或者自收到不予公开的决定之日起的十五日内向原申请组织申请复核,原申请组织应当在二十日内作出复核决定。申请人如果对复核决定不服的,可以自收到复核决定之日起十五日内向原申请组织的上一级组织提出申诉,受理申诉组织应当在三十日内作出申诉决定。

2.历史档案规定保密时限,逐步解密 世界上没有绝对禁止的东西,秘密信息也一样,具有相对性,只是在某一时期因考虑到国家安全、公共利益等因素而不能对外公开,但随着时间的不断推移,其秘密性也会因所处的特殊历史背景及环境发生变化而逐步削弱,最终转变为可以公开的内容。所以,有关党的历史档案也应根据档案性质在综合考虑与个别区分的基础上合理确定解密时限和范围[12],逐步公开,不断扩大,以实现党务公开在完善党内民主和增强党防腐拒变能力、保障党员权利和加强与群众联系等方面的宗旨要求。已经公开的历史档案,在按照公开范围作出合理区分后,不仅要从档案馆的秘密区迁移到普通陈列区,更要及时发布在党组织相关网站、党报、党刊等媒介,便于知悉和查询。

美国学者卡尔·科恩(Carl Cohen)认为:一种民主必须先有一定的广度,才能评价其深度[13](P21),换句话说,广度是实现民主的基础与前提,深度则是进一步发展的方向和目标。社会组织及成员的普遍参与程度决定着民主广度,对参与者知情权和话语表达权的尊重和重视则影响着民主的深度。党务公开范围正是决定民主广度的最根本要素之一,是党内民主实现的基石,同时也关系着党务公开实践的纵深发展[14](P179)。社会在任何时候都不可能寄希望于某一个制度一劳永逸,而需要一套相互制约和相互补充且衔接畅通的制度[15](P55)。党务公开范围确定是否合理科学是党务公开工作必须解决的基础问题,从自身出发,需要从公开原则、例外规定和公开方式三个方面入手,另外也应在党内法规与国家法律有效衔接的前提下，积极完善配套制度，提高与其他制度之间的协调性,以实现党务公开制度的成熟发展。