论权利的平等塑造与国家治理理念转型——基本养老保险并轨的制度逻辑

薛长礼，于佳平

（北京化工大学 文法学院，北京 100029）

2015年国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号，以下简称《决定》），开启了中国机关事业单位工作人员养老保险制度性嬗变的历程，在放弃实行了数十年的非缴费型财政养老制度的同时，自2014年10月起机关事业单位工作人员实行社会统筹与个人账户相结合的缴费型养老保险制度。这一重要法规的颁布和实施，为机关事业单位财政退休制度画上了句号，带来了深具历史与社会现实意义的综合社会保险制度改革。值得注意的是，《决定》确立的基本养老保险制度安排是实行机关事业单位与企业养老保险制度并轨，这意味着长期并行的养老保险“双轨制”将成为历史，在《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）的总体架构之下，机关事业单位养老保险制度迈入与企业养老保险制度并轨的法治之路。“只有立足于国家治理的视角，才能理解社会保障的真正价值与意义。”[1]在基本养老并轨运行四年之际，从国家治理的视角反思这一法治举措及其运行实践，可以更为清晰地洞见其价值和意义。“并轨”至少在两个层面展示了其制度逻辑：一是实现公民权利的平等塑造，构建立足宪法平等权的公民养老保险法律保障；二是将养老保险回归至“以人为本”，保障人权的制度定位，不再作为经济体制改革配套的一项举措，彰显了国家治理理念从注重经济发展、追求效率正义向更加注重人的全面发展、追求公平正义的转型。

一、国家治理与养老保险权：历史与法理

众所周知，养老问题是伴随着人类社会发展的大事。个体的脆弱性引致了组织性机制应对养老问题的制度需求。当家庭、社区（家族、宗教、慈善组织等）无以解决日益严重、复杂的养老问题时，建立各种类型的养老保险制度成为国家稳定发展的内在要求，成为现代国家治理社会问题的共同制度选择，乃至“社会保障是国家治理的必要手段和重要工具”成为基本常识[1]。

现代意义上的社会保险制度发端于欧洲，养老保险作为社会保险制度最为重要的组成内容，既是人类社会发展到社会化大生产阶段和市场经济发展的产物[2]（P167），也是解决劳资问题、寻求国家认同、促进国家发展的国家治理之策。最早将养老保险作为一项权利加以确认和保障，虽有深刻的历史原因、社会经济发展原因，但其直接原因却是国家治理的需要，这一点已为19世纪末德国俾斯麦政府首创社会养老保险时的社会情形所印证。从国家治理的视角考量，养老保险制度的确立初衷，乃至将养老保险确立为一项基本权利，出发点是构建稳定发展的社会秩序，建立中央政府权威，寻求国家认同。正是遵循国家治理之路，养老保险制度主要是由中央政府主导、通过立法构建的最为重要的社会保障制度。如果不能有效解决养老问题，国家治理面临的不仅是信任危机，更可能是社会危机、政权危机。在这一意义上，养老保险制度具有社会公共产品属性，肩负国家治理使命。

基于国家治理理论分析养老保险制度的历史，探求养老保险权的法理结构，不难发现其历史演进的制度逻辑。养老保险制度的初衷是使劳动者因年老乃至失去劳动能力而没有正常的劳动收入来源时，通过国家的社会保险制度获得物质帮助。从历史发展来看，劳动者达到一定年龄（比如退休）之后能够过怎样的生活以及怎样生活的问题，是现代社会每一个政府都面临的社会保障问题和国家治理问题，各国政府普遍的做法是通过社会养老保险立法，依法解决这些问题。各国的社会养老保险立法主要是基于职业劳动而对养老保险加以界定和区分，逐渐构建、形成复杂的社会养老保险制度体系，因而自社会养老保险制度体系确立开始乃至以后很长一个时期，养老保险权的主体一直是劳动者。随着经济社会的发展和社会法治理念的兴起，养老保险权的主体才由“劳动者”扩展至“公民”，彰显了社会进步，也是国家治理的必然选择，社会养老保险制度的覆盖范围成为国家治理追求社会正义的一项重要衡量指标。正如特拉特纳(Trattner)在其所著的《从济贫法到福利国家》一书中所言：“社会福利发展的历史就是从慈悲到正义之路，慈悲是善心是情操，正义是制度化公理，前者无法持久，而后者却可以长久运行。”[3]历史和法理分析表明，养老保险制度的演进清晰地折射了国家治理的理念变迁：迈向福利国家或社会国家。这一观念背后的基本逻辑是中央政府积极作为，主导构建包括养老保险在内的社会保障制度。与这一观念相对应的基本人权也在发生理念性的变化，由第一代人权逐渐发展至第三代人权，主要表现为由对职业劳动者的保障发展至对全体公民的保障。

新中国的养老保险制度同样深深地渗透着国家治理的痕迹。新中国在建立之初制定《劳动保险条例》，一方面有效地解决了养老、工伤、生育等现实问题，另一方面展示了新政权社会制度的优越性。改革开放以来，经济发展成为国家的中心任务，20世纪80、90年代养老保险作为经济体制改革中国有企业改革的配套措施，肩负着国企改革的重任。进入21世纪以来，国家治理遵循科学发展观的要求，凸显共享发展理念，构建以人为本、凸显人的全面发展的养老保险制度成为社会保险立法的追求。党的十九大对我国当下社会基本矛盾作出判断，认为我国的社会基本矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一判断为国家治理确定了基本方向，主要表现之一即是基本养老保险制度改革并轨，消弭了养老保险领域的不平衡发展。

基于对国家治理与养老保险制度关系的梳理，可以发现，《社会保险法》和《决定》确立的基本养老保险制度反应了国家治理的转型：效率正义转向公平正义。尽管合理的养老保险待遇差异是题中应有之义，但养老保险“双轨制”形成的机关事业单位工作人员与企业职工养老待遇的差异突破了合理的界限，成为社会诟病的焦点问题，成为国家治理必须回应的问题。《决定》的实施旨在实现“起点公平”“制度有效”“基金持续”[4]，彰显国家治理的公平追求，构建以养老保险权保障为内核的公平的包括机关事业单位工作人员、城镇企业职工、城乡居民在内的全民养老保险制度体系。养老保险权可以界定为由宪法和法律设定的，公民由于年老失去劳动能力或劳动机会因而没有正常的劳动收入来源时，通过国家社会保险制度获得物质帮助，保障其人身、财产和精神利益的权利。“从法律权利内部构成来看，它是由利益、资格和自由行为三大要素构成一个有机整体。”[5]养老保险权的体系和结构表现为不同层次、不同权限的集合。主要包括以下内容：第一，参加权。参加权是指符合条件的公民通过登记、缴费等方式参加社会养老保险的权利。社会养老保险的制度设计中，权利人享受给付的前提之一是其已经进行登记和缴费。如果登记、缴费的机会被限制、剥夺，与老年保障相关的其他诸多权利，包括获得给付的权利就可能受到侵害。参加权是享受养老保险权益的前提性条件，是缴费类权利中的基础性权利。参加权涵盖个人账户建立权、参保手续办理权等具体权利。参加权彰显了国家治理中的“起点公平”。第二，监管权。监管权是指缴费型社会养老保险的参加人享有对保障事务的监督、管理权利，主要包括知情权、建议权、控告权、处置权等。社会养老保险的参加人未来保障的实现程度取决于养老保险制度的运行，参加人有权监督缴纳单位、经办机构、国家等主体恰当地实施社会保险行为，减少乃至避免对参加人的侵害。中国养老保险参加人定期核对缴纳信息，是监督权行使的具体表现，彰显了国家治理中的“过程公平”。第三，受益权。受益权是指养老保险权利人依照《社会保险法》获得相应给付的权利，包括缴费型受益权和非缴费型受益权。基本养老保险制度并轨旨在构建公平、合理有序的养老保险待遇计发机制。

在国家治理和社会保障关系框架中厘定养老保险权的法律性质，是构建养老保险法治体系的理论基石。养老保险权是社会保险权的主要内容。在国家治理与社会保障的意义上，至少可以界定养老保险权的以下性质：

1.养老保险权是基本权利

据统计，世界范围内实行社会养老保险制度的国家和地区已达183个，养老保险权不仅是公民享有的一项基本权利，也是这些国家和地区社会政策保障的重点，成为这些国家和地区稳定社会秩序、宏观调控经济发展的重要手段。1945年《世界人权宣言》、1966年《经济、社会和文化权利国际公约》等人权公约都明确将衰老丧失谋生能力作为人权保障的对象。我国《宪法》第45条第1款规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。养老保险权的基本权利属性决定了对养老保险的规范和发展，只能在宪法和社会保险法治运行的轨道下运转，保证权力的规范运作，保障公民权利得以实现。同时，国家将养老保险基金的安全、保值增值作为一项国家民生战略，纳入国家治理体系之中。

2.养老保险权是社会权

如果养老保险权仅仅停留在公约、宪法对公民基本权利保障的纲领性规定，没有一系列具体权利加以落实，则说明养老保险权只是具有宣示意义。养老保险权具有社会权的核心属性，其实质从国家治理的高度来讲，是“为了解决……劳资对立与贫富悬殊等各种社会矛盾与弊害，防止传统的自由权保障流于空洞化，谋求全体国民特别是社会经济弱者的实质自由平等，而形成的新型人权”[6]（p105）。从创设来看，养老保险权与社会权一样是为了增进社会成员的社会福利，从法律上构建抵御社会风险的壁垒，弥合社会成员之间的差距，以达防患于未然之效。从权利保障来看，“宪法中的社会保险权利，应该是以生存权为基础，经由宪法委托具体实现的生存权。是对生存权的具体化，并且与自由权、工作权等其他基本权相辅相成，需要经由立法成为人民可以主张的公法上的权利。”[7]养老保险权的实现需要通过法律来保障，《社会保险法》《决定》等法律法规的立法理念是保障公民的社会保险权益，维护社会公平，让全体社会成员平等地共同分享社会发展的成果。

3.养老保险权是发展权

从发展权与全球治理与国家治理的关系分析，养老保险权具有发展权的属性。1970年联合国人权委员会委员卡巴·穆巴耶在一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲中，明确提出了“发展权”的概念。1979年第三十四届联合国大会在第34/46号决议中指出，发展权是一项人权，平等发展的机会是各个国家的天赋权利，也是个人的天赋权利。1986年联合国大会第41/128号决议通过了《发展权利宣言》，对发展权的主体、内涵、地位、保护方式和实现途径等基本内容作了全面的阐释。1993年的《维也纳宣言和行动纲领》再次重申发展权是一项不可剥夺的人权，从而使发展权的概念更加全面、系统。“发展权是人的个体和人的集体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权。”[8]养老保险权的发展权属性，体现在不同法律法规之中。《社会保险法》确立的广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，其目的在于使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。养老保险权在富裕者和贫困者、在职者和失业者之间通过国家干预使其共同均衡发展，同时也是平衡前代人与后代人之间协同发展的“代际发展”，通过缴纳社会保险的方式实现后代反哺前代，使之达到一种总量平衡。养老保险的“可持续发展”能够在一定程度上满足不同情况下不同社会成员的需求，使全体社会成员共享社会发展成果。养老保险权是发展权在社会保险领域的重要载体，而发展权通过基于社会连带关系而形成的风险分摊机制——现代社会保险制度推动养老保险权的实现。在这个意义上，可以看出，养老保险权的法律保障是在代际之间、不同群体之间、不同地区之间实现平衡、充分发展的国家治理之策。

二、公民权利的平等塑造：从宪法平等原则到养老保险权保障的国家治理路径

《宪法》第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。学界普遍的见解是不能将养老保险权仅仅视为宪法上的一个公法权利，养老保险权必须依法才可实现。这类权利皆涉及到国家财力，涉及到国家资源的分配、国民收入的初次分配和再分配，若不从国家治理的角度由立法者以立法方式确定这些权利的内容，宪法条文将无法为实践这些权利提供具有可操作性的保障。

我国宪法第4条规定了平等原则，养老保险权作为一项基本权利已为宪法所确认，但在现实中养老保险制度“双轨制”的长期并存、运行，使得公平原则在养老保险制度中并未得到有效贯彻，导致现实中出现了制度性的权利异化：由宪法确认的公民权利异化为一项违反平等原则的身份权利——职业分割、地区分割、城乡分割的养老保险体系，机关事业单位工作人员拥有基于编制身份的身份化权利。“每一个人都应当公平地得到报酬”这句古老的法谚，体现了朴素收入分配的公平理论。社会保障制度作为国民收入再分配的重要手段之一，其目的是调节初次分配导致的收入差距过大，保障并改善民生。在养老保险制度中，理应把宪法中的公平原则作为养老保险最基本的价值理念和社会保险立法的基本原则，并进一步把宪法原则转化为现实的具体权利，探索养老保险从宪法平等原则到养老保险权的实现途径。需要指出的是，养老保险制度的安排应更多地体现公平性而非效率性，养老保险制度的制定应更多地体现伦理性而非经济性，因此对公平正义价值的追寻是实现机关事业单位与企业养老制度并轨的核心价值目标。

大致而言，从宪法一般原则到养老保险权的实现，需遵循以下路径：一是公民公平地享有养老保险权是实现公平的起点。享有权利的公平是公民实现权利的前提，如果一个公民连参与的权利都没有，则不会存在公平。养老保险的公平首先是公民平等地享有养老保险权，亦即扩大养老保险的覆盖面，包括地区、城乡及人群，任何地区的任何成员不论城乡、职业、地位、贫富，都有依法享有参加养老保险的权利，既不能部分人享有而部分人不享有，也不能在不同社会成员之间构建制度性歧视。不能实现人人参与的养老保险制度谈不上公平，不能平等地参与养老保险同样背离公平原则。二是制度平等是养老保险权实现的保障。在实现起点公平的同时，还需关注过程公平，过程公平的重要体现是将公平原则一以贯之地落实于养老保险制度规则的制定与实施中。如果说享有权利是实现权利的前提，那么制定规则则是实现权利的保障，没有公平的规则即使享有权利也很难形成和谐的社会秩序。就养老保险而言，过程的公平意味着制定公平正义的养老保险制度，使人们在相同或相似的情况下能够得到平等的对待，如养老保险费的缴纳、养老金的计算、享受养老金的条件等都应制定相对一致的制度。三是统筹的养老待遇调整机制。在起点公平、过程公平的基础上，实现养老保险权的现实公平还需要考量经济社会发展水平，公平地提高养老保险的待遇。作为收入再分配制度的养老保险问题尤其应注意养老金调整机制的公平。改革开放以来，我国不断完善养老保险体系，逐步提高国民养老水平，但机关事业单位与企业退休人员之间的待遇差距拉大，企业退休人员养老金水平较低，形成所谓的养老金“双轨制”。公平地提高养老金待遇，使得社会成员能够真正公平地实现“老有所养”，是机关事业单位养老保险制度并轨的重要目标，已为实践所证明。

简言之，宪法上的公平原则具有最高的指导意义，就养老保险权而言，宪法公平原则至少需要三方面的实现路径：一是养老保险制度的广覆盖乃至全覆盖；二是养老保险制度的统一并轨和分立运行；三是统筹养老待遇调整机制。从宪法规定到《社会保险法》，进而到并轨的实施，体现了国家在养老保险领域对公平正义的追寻和顶层设计，“社会保险法本质上是国家对公民社会保险权的保障和救济，社会保险立法的逻辑起点和归宿是公民的社会保险权。”[9]从宪法平等原则到养老保险权的路径，表明了养老保险权的“社会公民权”特质①，也彰显了国家治理转型的努力。

三、机关事业单位与企业养老保险制度并轨实践的国家治理反思

自2015年启动机关事业单位养老保险制度改革以来，已运行四年有余。31个省（自治区、直辖市）已全部制定实施办法，并组织实施。山东省最早实施“并轨”改革，其他30个省（自治区、直辖市）基本上按照《决定》相关规定进行并轨改革，主要措施集中在以下几个方面：第一，缴费比例。不再区分单位性质，一律按照单位缴费20%、个人缴费8%的比例缴纳养老保险费。第二，补充养老保险。各省建立职业年金制度，统一缴费比例（单位缴费8%，个人缴费4%），采用个人账户管理的方式。第三，基金的监督管理。除宁夏自治区未做规定之外，基金管理采取分类管理的方式，事业单位与企业单独建账、分账管理。第四，养老保险关系转移接续。各省（自治区、直辖市）一方面在宏观上制定了统一办法以区分不同类型的养老保险关系转移方向，即根据单位性质，将用人单位分为机关事业单位及企业，在机关事业单位内部又根据统筹范围将其二次划分为同一统筹范围内的机关事业单位及跨统筹范围的事业单位。另一方面，分类制定养老保险关系转移办法，如果在同一统筹范围内的机关事业单位内转移养老保险关系，则只转关系不转基金；若跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间的流动，则既转关系又转基金。第五，养老金计发办法。各省（自治区、直辖市）在改革实践中对“中人”做出了特别的制度安排，以保证“中人”退休后待遇不降低，保障“中人”群体合法利益。

尽管四年余的并轨实践运行已基本构建了机关事业单位的统一养老保险制度，但现实中依然暴露出值得深思的问题。主要体现以下方面：

1.覆盖的事业单位范围问题

养老保险制度并轨改革，各省、自治区、直辖市均强调机关事业单位与企业共同实现统账结合的制度，改革政策中也确实作出如此的规定，但是通过比较可以看到养老保险覆盖范围还是没有实现真正的统一。各省市自治区文件中规定的改革调整范围比较笼统，大致表述为公务员以及事业编制内人员，但是关于事业单位的分类改革还在进行当中，分类标准并不统一。广西、北京、河南、湖北、山西、四川、青海、内蒙古、河北、西藏、贵州、福建12个省（直辖市）对事业单位分类根据的是中发〔2011〕5号令；安徽、黑龙江、湖南、吉林、江西、新疆、天津、陕西、山东9个省（直辖市）对事业单位分类依据的是各自制定的文件；其余如上海、甘肃、广东、江苏、辽宁、重庆、浙江、云南、宁夏9个省（自治区、直辖市）只是笼统规定并轨改革调整范围，并未进行相应分类调整。不同地区的分类改革势必会造成事业单位划分的不同，划分标准不同导致应当纳入并轨改革调整范围的事业单位也会不同，看似调整范围一致的并轨改革实际上范围并不一致，不同的覆盖范围没有实现社会保险法“广覆盖”的方针，享有养老保险权的主体并未真正全覆盖。

2.基金统筹层次问题

我国社保基金统筹采用的是“条块统筹”的方式。“块”是从横向来看养老保险金的统筹，机关事业单位与企业养老保险虽然制度统一，但分立运行，依据各自的统筹办法建立统筹账户；“条”是从纵向来看养老保险基金统筹层次，关涉到我国基本养老金的管理模式，属于国家治理的行政管理体制问题。并轨后我国养老保险金的统筹从纵向来看主要分为两种管理模式，一是以北京、上海、天津、陕西、青海为代表的垂直管理模式，二是大多数地区实行的属地管理模式，由各级政府中相同序列机构分属本级政府管理。总体而言，并轨改革之后养老保险的统筹层次有所提升，大多数省份采取的是省级统筹，但仍存在县级统筹，与《社会保险法》规定的全国统筹相距甚远。据统计，山东、青海、内蒙古、河北、西藏、贵州等17个省份实行省级统筹；黑龙江、湖北、湖南、江西、浙江5个省份建立省级调剂金制度，逐步过渡到省级统筹；福建、广东、广西、吉林、江苏、辽宁、山西7个省份实行的是县、市统筹；宁夏未作明确规定。并轨改革实施以来实行省级统筹的省份规模有所扩大，为我国实现全国统筹的目标奠定了基础。养老保险基金全国统筹，本质上一个国家治理问题，以国家力量应对全社会的养老风险，较低层次的养老保险基金统筹管理分散，严重影响基金在不同地区之间进行调度，难以确保养老保险基金的安全，易导致地方政府为本地区利益而损害其他地区整体利益。从提高国家治理能力的角度分析，提高养老保险统筹层次的意义不仅在于高层次的养老保险基金统筹更有利于合理调度养老基金，将有结余的基金调度到养老保险基金不足的地方并实现收入再分配，能够更好地发挥其互助功能。更重要的是，养老保险基金全国统筹有助于以国家力量抵御社会风险，有助于国家认定和中央政府权威的巩固。

3.养老保险基金的征缴和保值增值问题

养老保险并轨旨在实现基本养老保险制度的统一。在实践中，依然是统一制度之下的机关事业单位工作人员与企业职工养老保险分立运行。比如，2018年公布的“深化党和国家机构改革方案”明确规定：“为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。”按照这一规定， 2019年1月，各地纷纷出台政策，机关事业单位与城乡居民养老保险的养老保险费由税务机关征收，暂缓执行企业职工养老保险费由税务机关征收。这一做法的原因是多方面的，至少表明在国家治理层面，没有完全实现制度的实际并轨。同时，不管是统筹账户基金还是个人账户基金，均由地方社会保险经办机构统一管理运营，养老基金的管理相对分散，秩序较为混乱。统筹账户基金由各级政府分头管理，没有确定养老基金运行失败后的责任承担主体，养老基金的管理与使用没有专门的部门进行监督。作为完全积累基金制的个人账户制度在基金的保值增值以及应对老龄化带来的偿付难题方面承担着重要的使命，由于统筹账户与个人账户混账管理，一旦当期养老金支付存在缺口，为保证养老金足额发放，承担“兜底”责任的政府往往会挪用个人账户内储存的基金弥补统筹账户的不足。个人账户基金被挪用，又不能得到及时有效的补充，造成个人账户亏空。

反思机关事业单位与企业养老保险制度并轨的实践及其取得的成效，不难发现，养老保险制度并轨实质是对养老保险制度的重构，从顶层设计考虑，养老保险制度设计的主要目标是使全体社会成员老年保障及其成本最优化，实现全国统筹，达致最佳社会治理效果。无论是机关事业单位还是企业，重构后的养老保险制度承担着两个功能：第一个功能是实现两个层面的收入再分配，一方面是全社会的收入再分配，包括代际再分配；另一方面是个体的收入再分配，由年轻时期向老年时期的收入再分配。养老保险制度的一个重要功能是实现将人们的工作期收入转化为退休期消费，实现二者的科学、合理平衡。为此，并轨后养老保险需进一步完善立法，立法的宗旨是设计科学的养老金结构和适当的退休年龄，在就业和退休之间建立科学合理的转移机制，使全社会成员的收入实现从工作期向退休期的最佳转移，实现充分就业与养老保险的互动。在这个意义上，对于个人而言，养老保险并轨的目的旨在充分发挥社会保险功能，熨平当下消费以及未来的保障之间的潜在冲突。社会保险的最重要功能是创造风险与损失的对立面——安全与保障。第二个功能是实现政府社会目标的提升，提升国家治理水平。并轨的养老保险制度促使政府的社会目标从照顾贫困弱者向全民普惠的转变，统筹考虑贫困救济与收入再分配。历史地分析，在不同时期这两个目标被赋予不同的权重，在制定政策时，既考虑二者的关系，还一并考虑其他公共政策目标，比如经济效率和产业增长。

综合考虑上述制度功能，尽管出现并轨不彻底的问题，机关事业单位与企业养老保险制度并轨重构了中国社会基本养老保险制度的社会目标，旨在实现如下转变：

第一，并轨使基本养老保险制度从主要为国有企业改革服务的定位向以人为本、人权保障的定位转变，这是一个国家治理理念的转型。追溯中国基本养老保险制度的构建过程，不难发现，20世纪80年代探索养老保险社会化改革的初衷是为国有企业改革服务。20世纪80年代中期，当经济体制改革从农村转向城市的时候，城镇经济体制改革的重要问题——国有企业改革被“养老”深深困扰。出于为推进国有企业改革构建配套措施的初衷，借鉴发达国家社会养老保险的经验，我国探索建立城镇企业职工基本养老保险制度。在城镇企业职工基本养老保险制度不断完善的同时，机关事业单位工作人员的养老保险却并未同步改革，依然延续财政养老制度，更为凸显了城镇企业职工基本养老保险的“配套改革”旨趣。重要的是，在“双轨制”养老保险制度的运行中，机关事业单位工作人员与企业职工养老保险待遇的差距不断增大，机关事业单位工作人员养老待遇替代率明显高于企业职工养老待遇替代率，引发了诸多社会问题。并轨的实施，直接的法律效果是对公民养老保险权益的平等塑造与保障，消弭职业区隔，实行统一的统账结合社会养老保险制度，深层次的效果却是渗透着经济增长的终极目标是人的自由与全面发展理念，在以人为本、人权保障的国家治理理念下，经济增长不再是政府追求的首要目标，提升人民生活水平、质量，增进人的自由感、安全感和全面发展成为法律、政策的共同价值指归。养老保险制度并轨恰恰是这一理念转变的极佳诠释。

第二，并轨使养老保险的保障水平从关注满足基本生活需要的生存型保障观，向注重有尊严的美好生活、增进可持续发展的发展型保障观国家治理理念转变。《社会保险法》确立的社会保险方针是“广覆盖、保基本、多层次、可持续”，在“双轨制”的养老保险模式下，机关事业单位工作人员养老待遇替代率大致在80%-90%，企业职工养老待遇的替代率大致在50%-60%，不难发现，替代率差异的后果关涉到养老保险是否“保基本”。鉴于企业职工平均工资水平与机关事业单位工作人员工资水平的差异，可以发现，企业职工的养老保险制度仅仅是一种满足个人基本生活需要的生存型养老保险制度。并轨的养老保险制度旨在保障机关事业单位工作人员的退休待遇不低于现有水平，同时缩小机关事业单位工作人员与企业职工养老待遇差距。因此，在人口老龄化背景下并轨的养老保险制度的基本方针是提升全社会的保障水平，提高每个人有尊严的美好生活质量，增强个人的可持续发展能力，将生存型养老保险发展为发展型养老保险制度。

第三，并轨使养老保险实现从“国家福利”向“工作福利”的重大制度转变和国家治理理念转变。双轨制之下，机关事业单位工作人员不缴纳养老保险费用，享受财政支付的养老保险待遇，本质上是一种政府缴费、个人不缴费的“国家福利”。企业职工在企业和个人缴纳养老保险费用达到法定条件的前提下，才可享受养老保险待遇，实际是一种“工作福利”。并轨的养老保险制度基本架构是社会统筹和个人账户相结合的“统账”模式，意味着国家机关事业单位工作人员和企业职工按相同比例缴纳个人费用，实现养老保险制度上“国家福利”向“工作福利”的转变。

四、机关事业单位与企业养老保险制度并轨与国家治理理念转型

诚如有的学者所言，“社会保障在许多国家成了国家治理体系的支柱性制度安排。”[1]机关事业单位与企业养老保险制度并轨是党的十八大之后施行的社会保险领域重大改革，也是在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中国家治理能力提升和治理方式转型的重要表现。因此，把养老保险制度并轨问题的研究置于国家治理的宏观背景之下，对养老保险并轨问题进行整体性、全局性、系统性的研究和思考，更有助于洞见并轨的深刻意义。尽管四年多的运行依然存在诸多问题，但国家治理转型已然启动，并将继续不断调整、完善。

从国家治理考量，在机关事业单位与企业养老保险制度并轨的语境下，政府具有双重角色。一方面，政府是国家治理的执行者，另一方面，政府是机关事业单位工作人员的公共部门雇主。如何平衡二者的关系，避免政府在养老保险制度并轨中自我利益寻租，是社会各界，尤其是企业职工更为关注的问题。一般而言，政府对社会保障体系的参与，首先体现在其作为面向全体国民的公共服务提供者，支撑社会保障基本功能的实现，然后才体现为作为公共部门雇主，为雇员提供保障。因此，包括机关事业单位养老保障制度在内，政府的每一项保障政策设计最终落脚为对整个社会保障体系架构的设计。在一个由政府和市场共同搭建的多层次社会保障体系中，如何规划政府保障介入的层次和深度，取决于一定时期公认的社会价值观以及经济社会发展的长期利益。

在国家治理意义上，养老保险既是一种社会资源配置方法，也是现代经济运行方式中的构成性因素；既是缓和社会矛盾的一种手段，也是社会治理的一条途径。一个国家是否有完善的养老保险制度，关系到国家政治体制的优劣和国民幸福指数的高低，在人口老龄化日趋严重的情势下，这一点尤为突出。从长时段分析，养老保险的投入实际上是一种远期投资，是经济、社会长久稳定发展的基础性因素。并轨的实施，是中国养老保险社会化程度日益提高的体现，是社会法治国家治理理念凸显社会正义的体现。在中国经济社会可持续发展的过程中，每一个公民都生活在整体化的社会网络之中，必须彼此承担无可推卸的责任和义务，并轨的实施从体制上保证了全体社会成员的团结和互助。

按照哈贝马斯的分类，从行政社会学出发，可以将近现代的西方国家划分为形式法治国、福利国和安全保障国三个阶段[10]（p161）。形式法治国的主要议题和任务是制约绝对主义的国家权力，保护社会公共空间，维持古典的秩序；福利国主要是超越效率基础，克服社会贫困，对社会产出和福利公正分配，保护公民的平等权和社会权；安全保障国主要是应对现代风险社会，尤其是科学技术引起的集体性风险而出现的治理形态。这一区分之于中国的意义不在于历时性的递进，而是共时性的三者并存，尤为突出的是以社会保障为核心的社会法治国建设。中国正处于从传统治理迈向全面依法治国的进程中，以宪法平等权和养老保险权为依归的机关事业单位与企业养老保险制度并轨，是社会法治国的重要标志。

从国家治理现代化的角度分析，养老保险制度的并轨体现了国家治理方式的如下转变，并将不断总结经验，迈向国家治理现代化：第一，并轨的养老保险制度坚持了发展型社会保险理念。《社会保险法》确立的“保基本”方针需要结合经济社会发展水平，使公民共享发展成果，在经济社会发展的前提下，应当促进企业职工和机关事业单位工作人员公平分享社会发展成果。第二，并轨的养老保险制度树立了合理的公平观和效率观。基本的判断是，避免将养老保险作为经济发展的配套措施，秉承公平原则，在统账结合的制度框架下，建立合理的基本养老保险制度。第三，并轨的养老保险制度强化了政府的责任。从世界银行的“三支柱”理论看，并轨的养老保险制度实质凸显了立足职业的“工作福利”，需要政府承担主要的国民年金责任，为此政府发挥作用的空间依然很大。

五、结语

2014年，城乡居民养老保险并轨启动，2015年机关事业单位与企业养老保险制度并轨随之启动。并轨之前的养老保险实质是双重二元结构的模式，一是城镇和农村分别实行不同的社会保险制度，二是城镇职工中机关事业单位人员与企业职工的双轨制养老保险体制。在城镇企业中，社会保险制度改革基本上是围绕国有企业改革而逐步展开的，而农村社会保险的基本模式是农民家庭自筹保障为主，集体和国家保障为辅[11]。并轨之前，在诸种养老保险制度之间，养老保险的非均衡性体现在水平差异、替代率差异和项目差异。并轨之后，中国养老保险制度因循法治途径，建立可持续的公平养老保险制度。

可持续发展是一种既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。从整体上看，中国养老保险制度模式应从消极、被动和防御型社会保障模式向积极、主动和进取型社会保障模式转移；中国养老保险制度改革的中心任务是建立一种既符合全球化趋势，又能有效服务权利保障、彰显公平正义、促进社会和谐的发展型社会养老保险模式。发展型社会养老保险模式的要义是：第一，社会养老保险首先应当坚持“以人为本”，促进人的全面自由发展。促进人的全面自由发展是养老保险制度的原点和归宿点，通过依法保障人的基本权利，达致人的全面自由发展。因此，养老保险制度并轨意味着将保障人权与满足人的全面自由发展原则纳入社会养老保险制度的考虑和设计，并贯穿始终。第二，社会养老保险应积极回应现实市场经济社会发展的客观需要，建立适应市场经济运行机制的养老保险制度，为经济社会的全面可持续发展提供充分的激励和动力，对经济社会发展衍生的各种问题通过法治化、制度化途径解决。第三，社会养老保险需要各方主体的广泛参与，尤其是缴费主体和受益主体的积极参与，促进制度的良性健康运行。这既是“风险社会”“权利时代”人的主体自主自立观念与权利意识崛起的表现，也是发展型养老保险制度必须始终立足于宪法基本权利保障和“以人为本”的制度追求。简言之，机关事业单位与企业养老保险制度并轨、城乡居民养老保险制度并轨共同的目标是构建中国可持续发展型养老保险制度。可持续发展型养老保险制度的整体架构是以就业促进和人力资源开发为中心，促进劳动力自由流动和人的全面自由发展，建构适应市场经济运行的有中国特色的养老保险制度体系。

注释：

①“社会公民权”由英国著名社会学家马歇尔教授提出，是指“由最低程度的经济福利与安全的权利，到社会遗产之充分继承的权利，以及过着符合于社会普遍生活水平之文明人生活的权利等等一系列权利，与之最密切相关的制度是教育体系与社会服务”。见李志明.社会保险权：理念、思辨与实践[M].北京：知识产权出版社,2012.19.