协商民主的国家治理语境：基于文献综述的考察

邱 雨

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大改革新课题，会议指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重大体现”，将协商民主纳入到社会主义民主政治的框架中。2015年2月9日，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调：“加强社会主义协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是对协商民主与国家治理关系的直接表述，突出了协商民主对于促进国家治理现代化在民主参与、民主权利和决策质量三个方面的重要意义。党的十九大报告指出，“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，并指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，要加强协商民主制度建设”。实际上，这指出了协商民主作为社会主义制度的有机构成部分对于国家治理的意义。学术界对国家治理和协商民主的关系进行了积极探讨，对目前的研究进行梳理和分析，对于深入理解二者间的关系具有重要意义。

一、协商民主与国家治理的契合性探源

诸多学者探讨了协商民主与国家治理的契合性，这种契合性是协商民主能够推动国家治理的根源和动力。综合学界的观点，学者们一般从以下几个方面来论述两者的契合性：一是二者理念上的契合性，即协商民主在国家治理体系中的形式契合性，二是二者的共生互含性以及现实主义视角下协商民主之于国家治理的发挥空间。此外，还有少数学者强调，应当审慎地评价二者的契合性限度，这种“反潮流”的声音无疑增加了人们对二者关系的认知版图。

1.理念契合说

有学者认为，国家治理与协商民主具有理念上的契合性，即共通性的理念追求或价值目标使二者具有紧密的联系，这构成了协商民主推动国家治理现代化的深层依据。理念契合说具体又包括一理念说、三理念说和四理念说。第一，一理念说。有学者认为，民主是协商民主推进国家治理现代化的内在本质、中心任务和政治基础，这就需要将协商民主与国家治理的本质落脚到民主政治上。①第二，三理念说。有学者认为，协商民主和国家治理理念的契合性体现在公共利益理念、多元平等理念和协商合作理念三个方面的一致性②；有学者则将二者理念的契合性概括为民主治理、多元治理和科学治理三个方面③；有学者则将三理念概括为协商民主与国家治理在主体多元性、公平性和有序性的价值诉求是相契合的。④第三，四理念说。有学者认为，国家治理与协商民主在理念上具有四个方面的关联性，体现为在利益均衡、公平正义、主体平等以及公民精神方面的价值追求上。⑤从以上学界的观点可以看出，理念契合说主要论述了协商民主与国家治理在公共利益、公平有序、多元平等协商、民主治理等价值诉求上的一致性。

2.制度体系说

制度体系说认为，协商民主是国家治理现代化民主形式和制度体系的有机组成部分，是国家治理的实现方式，由此构成了两者在制度形式上的契合性。如陈安杰将协商民主视为实现治理理念的民主形式，“要实现国家治理现代化，需要一定的具体形式来实施，通过具体形式彰显这种治理理念的定力，而协商民主正迎合了这种治理理念的定力，成为推动国家治理现代化的重要民主形式”⑥。程竹汝亦认为，“现代化的国家治理是民主的治理，在当代中国，协商民主是中国特色社会主义民主的基本形式之一”⑦。胡鞍钢认为，国家治理体系主要包括国家法律制度体系、党的制度体系和社会制度体系三个方面，协商民主制度所体现的政治协商制度是社会制度体系的一部分。⑧任剑涛认为，所谓治理“就是国家、社会与市场多元力量对相关事务进行共治的状态”，而在中国，“这一共治的制度建制，便是人们所知道的协商民主机制”，“中国的现代化国家治理体系，由四根支柱支撑起来：政党领导权、现代立法权、民主协商权、法律主治权”。在这里，他将治理集中概括为多元主体共治，这种治理状态需要多元主体之间的协商方可进展，协商民主机制由此出台并与国家治理高度契合。⑨许耀桐认为，在中国的国家治理中，我们党高度重视和运用了独创性的社会主义协商民主，形成了胜于西方民主形式的独特优势。⑩

由上述综述可以看出，制度体系说中对协商民主形式的定位是不同的，有些学者将之定位为与其他民主形式等同的民主形式。有些学者认为，国家治理的多元主体特征赋予了协商民主形式以更高的地位和发挥空间，后者正如姜明安所言，现代国家治理必须特别关注和推进协商民主。⑪

3.共生互含说

共生互含说认为，国家治理与协商民主是一种共生关系，二者在本质属性上相互包含。如王木森认为，“协商民主强调在公共利益框架下社会多元主体的共同协商、利益表达、利益协调、寻求共识、协调行为，这从根本上规定了协商民主的多元主体互动的治理本质”，通过概括协商民主的特征，他将协商民主的本质落脚到治理上。⑫有学者将国家治理与协商民主的相互包含性概括为四个方面：第一，协商民主是一种人民民主，强调公众对政治的参与和治理，这与现代国家治理人民当家作主的诉求相互包含。第二，协商民主是一种平等民主，强调公众在政治过程中的平等对话沟通，这与现代国家治理公平公正的基本属性相互包含。第三，协商民主是一种包容民主，强调多元治理主体的政治参与，这与现代国家治理包容发展的客观要求相互包含。第四，协商民主是一种法治民主，它包含了“形式多样、程序合理、环节完整的制度体系”，这与现代国家治理法治发展的思想理念相互包含。⑬共生互含说实质上探讨了协商民主与国家治理的本质属性的相关性和共通性。

4.现实主义视角

相比较理论上的论述侧重于从价值、制度以及本质属性等方面探讨协商民主与国家治理的契合性，现实主义视角则主要聚焦于当今社会利益多元化以及利益冲突的现状，将协商民主视为当代多元化背景下能够有效协调利益矛盾的民主形式。现实主义视角认为，协商民主是国家治理的重要手段，对维护国家治理的稳定和谐环境大有裨益。如有学者认为，在改革开放的进一步深入和中国社会变迁加剧的背景下，诸多社会问题并发——社会中的多元利益群体丛生，利益表达机制的不健全、不公平现象突出，而传统社会管理方法的滞后使得这些问题不能得到及时有效地解决，使党和政府的公信力受到严峻挑战。在这种境遇下，协商民主“无论是作为实现政府和社会良性互动、社会自治的重要手段，还是作为社会权力对国家权力进行有效制约的重要方式，不仅在一定程度上反映了中国民主法治和社会现代化的进程，也在很大程度上反映了国家治理现代化的进程”⑭。类似的观点认为，推进社会主义协商民主有利于促进“社会整合与国家团结”⑮，是“解决新时代我国社会主要矛盾的必然要求”⑯。

5.有限契合说

与上述从理论和现实视角下论述协商民主与国家治理的高度契合性呈显著差异，少数学者持有限契合说。所谓有限契合说，即提醒人们不能因为协商民主和国家治理成为中国学术研究的“显学”话语，而过分夸大协商民主在当今国家治理现代化进程中的作用。如胡伟在比较的视野下认为，与选举民主相比，协商民主是一种后现代的民主，它存在着技术上的和实践中的诸多问题，如协商者选出问题、协商问题能力缺乏以及协商中的被操纵性问题等。他认为，我们要实现国家治理现代化，前提是要说清楚我们需要什么样的民主。后现代的民主是我们的长远目标，现在我们的民主要解决的还是如何将代议民主制度落实好，这就需要优先搞好选举民主⑰，在此意义上，协商民主与国家治理的契合性受到政治发展的局限。

可见，有限契合说实际上是在政治发展的视野之下关注到了民主发展的阶段性特征和协商民主所适应的时代情境特征。有意思的是，更多的学者尽管同样承认选举民主和协商民主处于政治发展过程的不同环节，但他们更倾向于认为，中国的现实情境使得协商民主处于更加优先也更容易取得突破性成就的地位⑱，后者实际上代表了学术界的主流观点与有限契合说观点之间的张力。⑲

二、协商民主的国家治理功能

研究协商民主与国家治理关系的学者大都关注到了协商民主的国家治理功能，即协商民主通过何种机制能够推动国家治理现代化，能够在哪些方便推动国家的现代化。

具体而言，学界对于协商民主的国家治理功能，主要可以概括为以下几个方面：第一，培育国家治理所需要的参与主体。第二，促进国家治理的科学民主决策。第三，健全国家治理的体系机制。第四，实现国家治理的善治目标。第五，夯实国家治理的依托基石。

1.培育国家治理所需要的参与主体

该观点认为，协商民主能够调动多元群体的政治协商和政治参与，迎合了国家治理的多元主体治理格局之内在要求。如齐卫平等认为，当代中国国家治理公共参与的缺乏比较显著，而协商民主提倡公共性的公共参与，能够培育国家治理所需的多元主体，并能提升参与主体的理性品质。⑳李建认为，协商民主在本质上是一种兼具参与型与治理型特征的民主形式，当前中国共产党以协商民主推进国家治理现代化，将社会各界成员纳入到现代化协商民主的主体范围当中，为培养民众参政议政提供了广阔平台。㉑郭红军亦持类似观点，认为随着政治体制改革的稳步推行，社会主义协商民主逐渐由精英协商向大众参与和大众协商延伸，并呈现出精英和大众相互融合的协商民主发展态势，协商主体日趋多元。㉒有学者认为，协商民主对国家治理现代化的重要推动作用体现在能提升治理主体的治理水平和能力，表现在协商民主能够弥补决策者有限理性的弊端，提升民众管理国家事务的能力。民间组织在公共协商中提升了政治参与技巧和能力，促进了公共精神和公益责任感的形成。㉓有学者将协商民主多方主体民主协商和多元共治的过程直接概括为多元共治功能。㉔

2.促进国家治理的科学民主决策

既有研究在“协商民主能够促进国家治理的科学民主决策”这一方面达成了共识，诸多学者都对协商民主的这一功能进行了详细论述。

第一，协商民主能够提升公共政策的决策质量。如陈炳辉在将代议制民主、参与式民主与协商民主相比较的视野下认为，协商民主克服了代议制民主和参与式民主在发展过程中走向的极端化弱点，即代议制民主逐渐走向精英治理而与大众拉开了距离，“它所重视的是公共政策的制定者如何民主地产生，却忽略了公共政策本身应该如何民主地制定”。而参与式民主则走向了大众治理，与精英的政治智慧相距愈来愈远，现代国家治理的复杂性决定了专家治国、知识治国和才能治国的重要性。协商民主突破了国家治理的效能价值与民主政治的大众主体价值两难困境，为国家治理实践中精英治国和公民参与相结合的民主政治实践寻求到了有效路径。

也就是说，在复杂的国家治理中，协商民主具有两种重大功能：一方面，专家、精英通过协商民主的平台，能够更好地倾听普通公民的各种声音、了解公众的利益需求，从而有助于制定出更加符合公众利益，体现公众意愿的公共政策。另一方面，普通公民也可以通过协商民主的平台，更好地理解由专家们制定的公共政策，从而更好地认同并接受公共政策。㉕有学者认为，衡量公共政策质量的主要指标是公共政策的公正性、合法性以及共识度，而公正性和合法性是协商民主最基本的价值追求，达成高度的共识是协商民主的最终目的，在此意义上，协商民主能够提升国家治理中公共政策的质量。㉖

第二，协商民主能够促进决策的民主化水平。有学者将协商民主的这一功能概括为以下三个方面：一是政党协商作为社会主义协商民主的重要组成部分，通过民主协商会、座谈会等多种形式展开，能够提升党政机关决策的民主性。二是通过加强党内机关和党员之间的协商，以党内民主引导社会主义民主的顺利发展。三是将协商民主引入政府机关，使党政机关所作出的决策更加准确地反映人民群众的客观需求。㉗此三方面使得协商民主能够促进公共政策的民主化水平。

第三，协商民主能够促进决策的科学化水平。有学者认为，协商民主能够依托群策群力，促进党和国家科学决策。如人民政协聚集着专业学者和各方民众，在经济、政治、文化、社会、生态等方面建言献策，为政策提供智力支持和人才支撑，使政策更具有全局性、综合性和前瞻性。㉘有学者认为，协商民主具有决策修补功能。现代国家治理过程，从决定意义上说，就是决策的科学制定和正确实施的过程，而协商民主的一个鲜明特点就是在决策形成之前和实施过程之中开展广泛协商，把民主协商贯穿于政策全过程，能够减少决策失误、弥补决策疏漏。㉙

3.健全国家治理的体制机制

有些学者认为，协商民主能够完善国家治理现代化的相关体制机制。如有学者从相对宏观的角度分析认为，协商民主能够完善社会主义民主政治体系，打破目前条块分割体制下民主政治发展的格局，这是协商民主在国家事务治理中的重要功能。㉚有学者从相对微观的角度分析认为，协商民主能为国家治理建构多元利益表达的话语机制，因为协商民主的特点就是对话和协商，所以它能为各类公共治理主体提供合法的参政空间，为多元利益表达提供了制度化平台。㉛有学者认为，协商民主有利于加强党的权威领导体制，协商民主能体现中国共产党对人民意愿和人民权利的尊重，密切党与人民群众的关系，扩大执政基础，有利于兼顾不同群体、不同方面的合法权益，减少政策失误，增强执政合法性，协商的过程既是听取不同声音的过程，也是协调各方利益的过程，因而协商民主能够改进党的执政方式，提升党的执政能力。㉜

此外，有研究将协商民主视为民主在国家治理中有序参与的重要方式，因而能够完善国家治理的政治参与体制，这类研究认为协商民主迎合了当前国家治理现代化的现实需要，为民众有序参与提供了广阔的空间和平等的机会，使协商民主成为民众政治参与的重要方式。㉝有研究认为，协商民主能够完善国家治理的监督体制，这是因为协商民主的全民参与性、民主参与的直接性和平等性，因而能够确保重大决策不发生偏漏，合乎实际和民意，可以督促党政机关改善工作作风，树立良好形象，使公共权力置于民众的监督之下。㉞

4.实现国家治理的善治目标

认为协商民主能够促进国家治理的善治目标的实现，是从协商效用或结果的向度来思考协商民主的国家治理功能，而对于善治的解读，既有研究主要从公益实现以及和谐有序两个角度进行论述。如有学者认为，治理的良善状态是善治，而善治就是使公共利益最大化的公共管理过程和活动，发展协商民主的前提条件就是承认社会利益多元且存在冲突分歧，各利益主体在公共利益面前对各自的具体利益作出妥协让步，从而使协商参与者将偏好转向公共利益，循此逻辑，协商民主有助于促进国家治理的公益目标的实现。㉟有学者持与上述论述相同的观点，认为协商民主在效果向度上能够整合不同群体的利益诉求，进而有助于实现国家治理的公共性。㊱有学者则从有序和谐的角度来解读协商民主的国家治理效用，认为健全协商民主是国家治理体系中扩大共识、促进和谐的有效保障。由于社会主义协商民主，弥补了选举民主中多数决定竞争制下赢家通吃的局限，通过广泛的、多层次的民主协商，有利于在国家治理体系中取得共识，进而促进社会和谐。㊲

5.夯实国家治理的依托基石

所谓国家治理的依托基石，是指国家治理所需要的社会环境，既有研究将这种利于国家治理的社会环境主要归纳为稳定的社会秩序和适宜的政治文化两个方面。徐湘林认为，“国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性分配”㊳。寻此逻辑，有学者认为，协商民主能够促进生成现代国家治理所需要的社会秩序，具体而言，主要通过两个方面：首先，过多的偏好差异会制约治理活动的推进，有效的国家治理活动必须能够促进不同行动主体的偏好转化，进而形成共识，协商民主可以通过鼓励公共协商和理性沟通，形成妥协和中和意见。其次，协商民主是一种能够生成公共理性的民主载体，能促进妥协、宽容、协商、互动、合作等公共理性，进而推进治理过程中不同观点和行为取向的和谐共存及秩序建构。㊴

另一种观点认为，协商民主能够培育国家治理所需要的政治文化土壤，其逻辑为：国家治理的实现有赖于包含民主意识和参政能力在内的人民群众政治参与文化土壤的培育，这既是吸收人民群众参与国家治理和实现国家权力向人民回归的基本前提，也是改善长期以来政府主导的自上而下“行政式”管理模式的必然要求，协商民主有利于提高人民群众的政治参与意识和独立思考的能力。其次，协商民主有利于培养人民群众的合作意识和大局意识，因此能够为国家治理培育适宜的政治文化土壤。㊵

从以上学者对于协商民主在国家治理中的功能的论述可以看出，不同功能说的区别在于观察到的协商民主的角度不同，有从决策机制的角度（如可以兼顾政治精英与普通大众）、有从决策效果的角度（如增强决策的科学性、民主性、合法性）、有从协商者的角度（如囊括多元主体、扩大政治参与、整合多方利益、培养政治意识）、有从协商所带来的政治影响的角度（如扩大共识、实现公益、保障稳定秩序），这些视角的不同是不同功能说的认识论根源。

三、国家治理之于协商民主的意义

从协商民主与国家治理关系之研究的整体图景来看，既有研究主要从协商民主对于国家治理的意义这一角度来论述二者的关系。但也有少数学者关注到了国家治理对于协商民主的意义，有些学者将国家治理现代化视为协商民主运作的政治情境，我们可以称其为“情境说”。有些学者则认为，国家治理为协商民主的发展提供了实践平台，我们可以称其为“平台说”。有些学者认为，国家治理现代化进程为协商民主的发展提供了助推动力，我们可以称其为“助推说”。

1.情境说

有观点认为，协商民主在国家治理现代化的时代情境或语境下，将有发挥其理论和实践价值的更大空间，并且国家治理的鲜活实践也将丰富和拓展协商民主的理论与实践内涵。包心鉴认为，自党的十八大以来，协商民主得到广泛实践、深入发展和不断完善，而“国家治理现代化，是我们认识社会主义协商民主意义与功能的根本政治语境，是推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的根本出发点和落脚点”，在推进国家治理现代化的历史进程中，社会主义协商民主的作用将愈发显著，内涵将愈益提升，意义将愈益增大。党领导推进国家治理现代化的实践，使社会主义协商民主焕发了新的生机和新的功能。㊶

2.平台说

有研究认为，国家治理为协商民主提供了制度保障和实践平台。常桂祥等认为，发展协商民主需要国家治理现代化搭建运作平台，其内容包括：第一，国家治理现代化能够为协商民主建设疏通协商渠道。第二，国家治理现代化能够为协商民主建设拓展操作场域，国家治理主要在政治场域和社会场域展开，在这两大场域同时发展协商民主是我国社会主义民主政治的独特优势。第三，国家治理现代化能够为协商民主建设提供坚强保障：一是主体保障，即多元主体的治理格局契合了协商民主对主体的需求，二是空间保障，即国家治理的多维度合作共治格局，为协商民主的空间范围提供了支撑，三是制度保障，即国家治理现代化中制度供给的科学化和强大的制度执行能力为协商民主建设提供了制度供给和制度保障。㊷

齐卫平等认为，现代国家治理为协商民主提供了广泛多层的实践平台：第一，政治领域蕴含着多层的协商民主因子。在政治生活领域，围绕公共政策、公共事务等重要议题展开的协商，构成了现代国家治理的重要内容，协商民主在政治生活领域的典型实践形式就是政治协商和行政协商。第二，社会空间发育了广泛而充满生机的协商民主实践。如社区是社会领域开展协商民主实践的主要场所，再如现代国家治理同传统国家治理的一个显著区别就是其空间在不断拓展，虚拟的网络空间正逐渐成为现代国家治理所依赖的重要社会领域，网络空间的协商实践正如火如荼地展开㊸，网络协商在公共决策和国家治理中的作用成为亟待探讨的理论和实践问题。㊹

3.助推说

有研究认为，国家治理现代化进程能够推动协商民主的发展。王大春认为，国家治理现代化进程推动协商民主的发展：首先，现代化进程中国家治理的困境逆向促进协商民主的发展。这种逆向促进的逻辑为：与传统国家治理模式不同，国家治理转型时期面临社会结构分化，新阶层、新组织、新观念不断涌现，新的社会整合机制未形成而旧的整合机制又无法发挥有效作用的困境，给国家治理带来严重挑战，在这种背景下，党和国家提出要适应国家治理现代化的要求推动协商民主的发展，这实际上具有一种国家治理困境倒逼协商民主的意味。其次，国家治理现代化进程催生协商民主发展的基本条件。具体而言，随着国家治理模式转型，国家与社会的关系开始从高度一体化向适度分离转变，这一转变有助于创造协商民主发展所需的各种条件，这些条件包括民众政治自主意识、自由平等法治的新观念、参政意识、公共精神和协商能力的提升等，由此，“国家治理现代化进程催生着协商民主发育的基本条件，并为协商民主的进一步发展开拓了广阔的空间”㊺。

从以上论述可以看出，如果说“情境说”指出了协商民主的现实落地所必须依托的国家治理实践和时代背景，那么“平台说”和“助推说”则进一步探讨了国家治理的实践后果对协商民主的理论与实践可能造成的多重影响及影响机制。这些多重影响和多重机制实际上说明的是，协商民主理论与实践和国家治理理论与实践在互动过程中将会产生复杂的相互作用。

四、国家治理语境下协商民主功能发挥的困境

审视国家治理视野下协商民主功能发挥的困境，也是研究国家治理与协商民主关系的重要内容，因为在发现困境和解决困境的过程中，协商民主的国家治理效能或者国家治理的协商民主机遇才能真正落实和实现。学者们在研究协商民主于推动国家治理现代化所面临的问题时，一般聚焦于协商民主实践真正落实所依赖的程序和规范，即协商民主程序规范的缺位、运行错位，规约质量无法匹配适应现实情境等，都会造成协商民主实践的低效、失效甚至失败。另一方面，学者们也注意到协商民主所需要具备的政治文化驱动力，在中国国家治理情境下，利于协商民主充分发挥价值效用的政治文化正在发育过程中，而不利于协商民主运作的文化仍然在一些民众的头脑中发挥着作用，这些造成了协商民主运行困境的内在制约。

王学俭等认为，国家治理现代化视角下协商民主的问题体现在：第一，协商民主制度缺乏完备性，程序性制度相对缺乏。具体表现为：协商民主活动的随意性、零散化现象，缺乏有效的反馈机制、监督机制和对于协商的议题遴选、提案报批、提案论证等活动的保障机制。第二，协商民主制度缺乏权威性，制度法理性有待加强。具体表现为：当下的协商民主制度缺乏系统性、完备性、严肃性以及相应的法律地位和保障。第三，协商民主缺乏配套的公民文化，公民参与水平亟待提升，主要表现为“臣民文化”和“官本位”思想对人们的主观世界存在着影响，这些观念对于协商民主的内化构成挑战。㊻魏晓文等认为，国家治理视域下发挥人民政协协商民主功能面临的困境，一是人民政协协商民主制度化水平还需提高，协商形式有待进一步细化、操作化、具体化。二是人民政协协商民主程序相对不规范，表现为对不同内容、不同形式的政治协商缺乏与之配套的操作程序，政治协商实践中程序性不足，导致政协协商参与者知情渠道比较有限。三是政协协商与党委政府沟通衔接偶尔不畅通，一方面协商过程相关规定相对不明确，另一方面衔接渠道相对不畅通。㊼

由以上学者的论述可以看出，体制机制外在规范的阙如及失败以及文化价值内在认同的程度相对较低，是学界对于国家治理语境下协商民主功能发挥困境的主要归纳。就前者而言，即协商民主困境的“制度之维”，是协商民主运作所必须依托的程序要件和外部保障，就后者而言，即协商民主困境的“认同之维”，是协商民主运作所依托的价值基础和内在动力。这两个方面缺一不可，缺乏认同的制度在运作中会走样，而没有制度程序的规约，文化认同对协商民主的驱动将是无力和容易造成混乱的，既有研究在论述这两方面的时候对两者之间的关系论述较少，这是今后的研究中可以拓展的一个议题。

五、国家治理语境下的协商民主进路

鉴于协商民主与国家治理在理念、制度、属性以及现实政治需求方面的契合性，协商民主能通过民主和科学的决策方式，扩大民主参与，提升政治认同，实现公共利益，进而促进国家治理现代化。尽管目前的协商民主实践存在着程序以及价值上的多重困境，其对国家治理现代化的适用限度也可能有所局限，但在国家治理现代化视野下寻求协商民主的优化路径，是对协商民主的探索和发展，亦对国家治理现代化的推进具有重大意义。综合学界的研究，针对国家治理语境下的协商民主进路，主要形成了完善制度建构说和提升参与效能说这两种观点。

1.完善制度建构说

基于目前协商民主存在的制度不健全的问题，诸多学者强调应当加强协商民主的制度建构，以制度化促进协商民主的长期、稳定、健康发展㊽，视制度化建构为发挥协商民主的国家治理功能的根本路径。㊾王学俭等强调，在国家治理语境下，应着重加强协商民主的制度化建设，其路径选择可以为以下几条：第一，完善协商民主的相关制度建设。具体内容：一是完善党内协商民主程序性机制，提升党内关系的治理水平，二是完善政治协商程序机制，提升党际关系的治理水平，三是完善社会协商程序机制，提升基层民主的治理水平，四是完善行政协商程序机制，提升公共事务的治理水平。第二，提升协商民主的制度认同。具体内容可涉及：构建参与型政治文化，使参与成为政治生活的常态；增强制度权威性，深化法理型合法性制度规范基础；发挥人民政协的榜样力量，形成政治参与示范效应。㊿该研究实际上是从协商民主的制度内容和制度文化两个方面提出了相关建议对策。

有学者认为，国家治理现代化驱动下协商民主制度的完善之道为：第一，突破传统协商民主的主体困境。就我国的政治实践来看，人民政协协商民主的主体主要包括中国共产党、各级人大、各级政府、各民主党派、各人民团体和政协委员，公民个人没有直接界定为协商民主的主体。研究建议在全社会开展广泛协商，让公民顺利地参与到公共事务的治理中来。第二，突破传统协商民主的范围约束，将协商民主的范围往下向基层和往上向国家乃至国际层面双向扩展，以适应国家治理的多层次格局。第三，推进协商民主制度化发展〔51〕，将协商民主理念以制度形式规范固定下来。

如何进行机制体制建设，有学者认为，应从以下三个方面完善协商民主机制以推动国家治理现代化：一是构建公共决策前的多元主体协商机制，二是构建公共决策执行过程中的全面反馈机制，三是构建国家治理多元主体分工协作机制。〔52〕有学者认为，适应国家治理现代化总进程，推进社会主义协商民主制度化构建应当从以下四个方面进行，一是推进政党协商民主制度化，二是推进政府协商民主制度化，三是推进基层协商民主制度化，四是推进网络协商民主制度化。〔53〕有学者认为，应当遵循国家治理现代化规律，积极完善我国协商民主的制度体系：一是完善政党协商民主制度化构建，二是完善国家权力机关协商民主制度化构建，三是完善国家行政机关协商民主制度化构建，四是完善社会基层协商民主制度化构建。〔54〕

由上述分析可以看出，完善制度建构说对于“制度”的关注点是不同的，主要包括以下几种角度：宏观制度体系、微观机制、制度认同、一般意义上的制度规范以及制度内容或领域。我们认为，在综合的意义上推动协商民主的制度化建设将更为全面和具体。

2.提升参与效能说

所谓参与效能是指通过激发民众参与协商民主实践的积极性和热情，以此推动国家治理现代化。如有学者就强调，通过以下几种方式来提升协商民主的参与效能：一是激活协商民主推进国家治理现代化的发展动力，调动公民有序政治参与的积极性，二是提供协商民主推进国家治理现代化的重要手段，拓宽公民利益表达和协商渠道，三是培育协商民主推进国家治理现代化的政治文化土壤，提高民众的政治意识、合作意识和参与意识。〔55〕

有学者主张从以下两个方面提升协商民主的参与效能：一方面着力培育协商的民主文化，增进国家治理现代化的价值认同，另一方面努力赋予协商民主的发展效能，夯实国家治理现代化的强大基础。协商民主应当紧紧围绕社会发展，特别是在民生改善下功夫，有效破解经济、政治、文化等难题，为国家治理现代化打下坚实的基础。〔56〕

有学者认为，应从以下方面提升协商民主的参与效能：一是加强制度建设是协商民主有效运行的根本保障，二是促进协商主体成长是协商民主有效运行的内在要求，三是健全组织平台是协商民主有效运行的现实依托，四是夯实文化支撑是协商民主有效运行的基础动力。〔57〕

有学者主张从以下五个方面完善协商民主在国家治理现代化中的实现形式：立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。有学者认为，国家治理现代化对中国特色协商民主的发展提出的要求为：第一，国家治理的合法性和公信力，要求中国特色社会主义协商民主广泛发动、广泛参与。第二，国家治理的可持续和生命力，要求中国特色社会主义协商民主多层互动。第三，国家治理的科学化、民主化、法治化要求中国特色社会主义协商民主成为稳定的和周期发生的行为模式。第四，国家治理包含文化软实力，要求中国特色社会主义协商民主必须重视协商文化建设。第五，国家治理的时代性和进步性，要求中国特色社会主义协商民主不断探求新的平台。〔58〕

不同进路说的分歧同样在于视角层次的不同，有研究着眼于协商民主的制度和机制建设，有研究着眼于不同的协商领域建设，有研究着眼于协商民主的基础建设，如公民文化的培育等，这些视角层次的差异是不同进路说的认识论根源。

六、结语

从以上文献综述可以看出，针对国家治理语境下的协商民主这一主题，国内学者已经进行了一定深度的研究，取得了较为丰硕的研究成果，涉及到了两者关系的诸多方面，这些研究对于深入认识协商民主和国家治理的属性内涵、协商民主的国家治理效能以及国家治理的协商民主机遇都具有丰富的启示。

但与此同时，我们应当看到既有研究存在着一些较为明显的局限性，如“列举式”的研究居多，对研究主题的研讨往往缺乏分析框架的规束，这可能造成对主题的分析无的放矢、层次不明、视角不清。此外，既有研究图景最为显著的特征是以宏观理论研究为主，缺乏生动具体的实证研究，协商民主不仅仅是一种理论阐述和制度设计，更体现在鲜活的实践中，从具体实践出发，见微知著，对于理解其对于国家治理的意义及其发展进路更为直观。因此，加强国家治理语境下的“微观”协商民主探索是对两者关系研究的一个拓展方向。

注释：

①〔55〕 宋连胜、李建：《民主与参与：协商民主推进国家治理现代化的政治逻辑》，《社会主义研究》2015年第5期。

②㉓㉛〔51〕 李翔、许昌敏：《协商民主与国家治理的内在关联与互动建构》，《江汉论坛》2015年第6期。

③〔52〕 陈亮、丁建彪：《协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑与对策》，《西北民族大学学报》 （哲学社会科学版）2014年第5期。

④〔56〕 方刘松、蒋建新：《协商民主：推进国家治理现代化的有效机制》，《黑龙江社会科学》2014年第4期。

⑤㉖㉟㊷ 常桂祥、赵俊梅：《互动与融合：国家治理与协商民主的内在逻辑》，《行政论坛》2017年第2期。

⑥ 陈安杰：《协商民主、依法治国与国家治理现代化的内在逻辑》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。

⑦ 程竹汝：《论政治体制改革的重点与国家治理体系现代化》，《上海行政学院学报》2014年第2期。

⑧ 胡鞍钢：《中国国家治理现代化的特征与方向》，《国家行政学院学报》2014年第3期。

⑨ 任剑涛：《现代化国家治理体系的建构：基于近期顶层设计的评述》，《中国人民大学学报》2015年第2期。

⑩ 许耀桐：《当代中国国家治理问题论析》，《理论探讨》2018年第2期。

⑪ 姜明安：《软法在推进国家治理现代化中的作用》，《求是学刊》2014年第5期。

⑫ 王木森：《民主与参与：群众路线的国家治理逻辑》，《广西社会科学》2014年第10期。

⑬〔53〕 魏晓文、董仲磊：《现代国家治理与社会主义协商民主互动关系及共进路径探析》，《理论探讨》2015年第5期。

⑭ 杨军剑：《国家治理现代化视野下的社会协商刍议》，《河南社会科学》2015年第6期。

⑮ 赵立兵、申启武：《从“宣传”到“对话”：社会主义协商民主的政治传播进路》，《新闻与传播评论》2018年第3期。

⑯ 齐卫平、吴晨飞：《论新时代我国社会主要矛盾转化与社会主义协商民主建设》，《行政论坛》2018年第3期。

⑰ 胡伟：《国家治理体系现代化：政治发展的向度》，《行政论坛》2014年第4期。

⑱ 俞可平： 《中国的治理改革 （1978—2018）》，《武汉大学学报》 （哲学社会科学版）2018年第3期。

⑲杨光斌：《作为建制性学科的中国政治学——兼论如何让治理理论起到治理的作用》，《政治学研究》2018年第1期。

⑳㊴㊸ 齐卫平、陈朋：《现代国家治理与协商民主的耦合及其共进发展》，《华东师范大学学报》 （哲学社会科学版）2014年第4期。

㉑㉗㉚ 李建：《社会主义协商民主推进国家治理现代化的生成逻辑》，《学术交流》2016年第4期。

㉒ 郭红军：《改革开放以来社会主义协商民主演进特征的三维图景》，《中共中央党校学报》2018年第3期。

㉔㉙㉞㊶ 包心鉴：《国家治理现代化语境中的社会主义协商民主——党的十八大以来社会主义协商民主的新创造新发展》，《学习与探索》2017年第3期。

㉕ 陈炳辉：《国家治理复杂性视野下的协商民主》，《中国社会科学》2016年第5期。

㉘㊱㊼ 魏晓文、徐凤月：《国家治理视阈下人民政协协商民主功能及其优化》，《中州学刊》2015年第11期。

㉜㊺王大春：《协商民主推进国家治理现代化的内在逻辑》，《学术交流》2017年第3期。

㉝㊵ 宋连胜、李建：《国家治理现代化背景下协商民主实现形态与价值》，《理论学刊》2015年第4期。

㊲ 徐永利、杨积堂：《国家治理体系现代化需要健全协商民主》，《北京联合大学学报》 （人文社会科学版）2014年第3期。

㊳ 徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期。

㊹ 张星：《网络协商在公共决策中的作用发挥及其完善路径》，《电子政务》2018年第5期。

㊻㊿ 王学俭、杨昌华：《协商民主制度化的价值、问题及路径探析——以国家治理现代化为视角》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第5期。

㊽ 宋连胜、董文静：《社会主义协商民主制度化的特点与价值》，《当代世界与社会主义》2018年第2期。

㊾ 包心鉴：《新时代中国政治发展新境界》，《社会科学研究》2018年第3期。

〔54〕 包心鉴：《协商民主制度化与国家治理现代化》，《学习与实践》2014年第3期。

〔57〕 易承志：《协商民主、国家建设与国家治理》，《学术月刊》2016年第3期。

〔58〕 林怀艺：《论国家治理与中国特色协商民主》，《云南社会科学》2014年第5期。