检察机关提起行政公益诉讼问题研究1

广晓健

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、检察机关在行政公益诉讼中的角色定位

《行政诉讼法》第25条第4款明确规定检察机关在履行职责过程中发现行政机关的违法行政行为或者不作为等致使公共利益遭受损害，有权向人民法院提起公益诉讼，但理论界和实务界对检察机关在行政公益诉讼的定位尚有争议。持“原告说”的学者认为检察机关是基于原告的身份提起诉讼，其权利、义务与普通诉讼中的公民、法人或其他社会组织等并无差异，只是在“利益代表”上有所区别，检察机关并非由于自身权益受损才提起公益诉讼，而是公共利益受到侵害，而普通诉讼中的原告只要认为行政行为侵害自身合法权益就可以提起诉讼。持“公诉人”说的学者其实是对比检察机关在刑事诉讼中的刑事公诉人身份［1］。我国《宪法》明确规定检察机关的法律监督职能，其当然享有监督行政机关，保护公共利益的权力，因而行政公诉人的身份定位实质上是检察机关的职能体现。

2018年3月，“两高”发布了《关于检察公益诉讼适用法律若干问题解释》（以下简称《解释》）让检察机关有较清晰的角色定位，该《解释》第四条规定了人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起诉讼，并依照民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定享有权利和履行义务，并且第十条规定了检察机关享有案件上诉权。由此看来，将行政公益诉讼中的检察机关定位为“公益诉讼原告”可能更为合适。“公诉人说”虽然承认了检察机关作为法律监督者的身份基础，但现代公诉制度基本围绕刑事公诉展开，在目标追求与程序设计上与行政诉讼制度差别较大，难以调和，也容易陷入刑事诉讼中诉讼地位的争议［2］。而检察机关作为公益诉讼原告提起诉讼是基于检察监督职能所应尽的客观义务，所代表的是公共利益，也有助于维护当事人平等的法律地位。

二、检察机关提起行政公益诉讼的实践困境

2017年《行政诉讼法》的修改使我国行政公益诉讼制度迈入一个新阶段，2018年的《解释》通过对行政公益诉讼的诉讼主体、受案范围、诉讼程序等内容作出规定使得行政公益诉讼制度稳步推进。近两年检察机关通过提起行政公益诉讼督促行政机关依法行政，极大减少了公共财产和利益的受损，但在具体的实践操作中仍存在一些问题亟待解决。

（一）受案范围狭窄

《行政诉讼法》第25条规定人民检察院发现有关行政机关在生态环境保护、食品药品安全领域、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域有违法行使职权或怠于行使职权的行为时可以向人民法院提起行政公益诉讼［3］。虽然立法者在制定法律时对该条款以“等领域”采取了兜底解释，表明在除以上四个领域之外若有损害国家或社会公共利益的情况，检察机关也可提起行政公益诉讼，但是据最高检的工作报告中显示，2018年全年共办理了108767件行政公益诉讼案件，其中，涉及生态环境和资源保护的有59312件、食品药品安全领域41118件，占据了总案件数的绝大部分。可见，实践中行政公益诉讼的范围最主要还是基于第25条所列举的四类。可是实践中除以上《行政诉讼法》中列举的四个领域之外尚存在大量因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益、社会公共利益受侵害的案件［4］，这些案件由于没有直接的利害关系人而无法起诉，本应由检察机关承担维护公共利益的责任，但是法条中受案范围规定的欠缺使得检察机关未能及时提起公益诉讼，不仅使国家和社会公共利益面临着损害不断扩大的危险，也使检察院的监督职能得不到充分发挥。随着行政公益诉讼的深度开展，现有关于受案范围的规定已满足不了现实需要，适当扩大受案范围是相当必要的。

（二）案件线索来源渠道模糊

从现有法律规定来看，我国将检察机关提起公益诉讼案件的线索来源界定为“在履行职责过程中发现”［5］，从试点工作积累的经验和目前实践可以得知检察机关履行职责通常包括职务犯罪的审查，侦查起诉以及诉讼案件监督等，但是2018年的《解释》中并未对此进行具体说明，这就造成了线索来源渠道的模糊。

一般来说，学术界通常认为线索来源有三：群众举报，其他机关告知以及检察机关履行职责中自行发现。首先就群众举报而言，由于行政公益诉讼重在保护国家和社会公共利益，并没有直接的受害者，虽然现实中不乏有正义之士勇于捍卫公共利益，但绝大部分群众出于时间精力等考量并不会进行举报。其次在其他机关告知上，人大、政协等其他单位在日常的工作处理或调查中一定能发现许多线索，并且具有较大真实性，但是目前还未形成完备的机关间沟通告知机制，大大限制了检察机关获取案件线索。最后关于履行职责中自行发现是法律明文规定检察机关可采取的一种线索来源方式，主要是防止检察权对行政权的过多干预，但随着公益诉讼的开展，检察机关仅通过履职中发现这一方式难以保证所有损害公共利益的违法行政行为都能得到处理。对此检察机关需要拓宽线索来源渠道，多方收集和听取人民群众或其他单位的线索信息，以便更好地推动公益诉讼制度的发展。

（三）举证责任分配问题

举证责任分配是诉讼中的核心问题，证明主体需要对自己所主张的事实提供证据加以证明，否则就要承担结果不利于已的诉讼风险。我国《行政诉讼法》第34条规定了一般诉讼中当事人的举证责任分配规则，即由原告承担因被告做出的行政行为导致自己利益受损的证明事实，而被告须对自己行为的合法性做出证明，通常称之为举证责任倒置规则。行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，那么在公益诉讼中，是否也应该主张该规则呢？

从现有法律规定来看，似乎并非如此。2018年发布的《关于检察公益诉讼案件的司法解释》第22条规定，人民检察院在提起行政公益诉讼时需要提交起诉书、行政机关违法行使职权或不作为而导致国家利益或社会公共利益受侵以及检察机关已进行诉前程序的证明材料［6］，由此看来检察机关需要对行政机关行政行为的违法性进行举证。因此在行政公益诉讼中采取的是“谁主张谁举证”的规则，这明显与行政诉讼法规定的举证规则相冲突。而理论界对行政公益诉讼的举证责任分配也有分歧：一种观点认为行政诉讼法中关于举证责任分配的规定同样适用于行政公益诉讼，原因在于公益诉讼也属于行政诉讼范畴；另一种观点认为行政诉讼法中规定举证责任倒置规则是为了平衡诉讼中双方当事人法律地位不平等，但在行政公益诉讼中检察机关拥有与行政机关对等的地位并足以抗衡行政权，因而并不适用举证责任倒置规则，应当由检察机关承担证明责任。那么关于举证责任到底该如何分配才能最大程度发挥公益诉讼制度功能，目前法律规定的举证规则是否最方便案件的审理是值得完善和探讨的问题。

（四）配套机制不健全，办案队伍薄弱

第一，就行政公益诉讼的配套机制而言，首先体现在专业鉴定机构的缺乏上，因为公益诉讼常常发生于那些专业性强又极其复杂的领域，必须经专业机构鉴定和检测才能得出确切的结果，而全国能从事专业领域鉴定的机构数量并不多，远远满足不了现实需要。其次在财力支撑上，虽然近年来检察机关加大了对各种硬件设备等的投入，由于公益诉讼的特殊性，通常需要咨询专业机构或委托鉴定、评估等，费用高昂的问题长期存在。这些费用是由检察机关先行垫付还是被起诉人行政机关承担，目前还没有明确的定论。

第二，在办案队伍上，目前检察机关内部办理公益诉讼的部门是民事行政检察部门，由于近年来新增加许多业务，直接导致办案力量的薄弱，特别是一些基层检察机关的民行检察部门只有一两名员额检察官，案多人少的矛盾更加突出。其次，行政公益诉讼作为新时期的一项重要任务涉及行政执法的各个环节，对检察人员的业务素养，专业知识储备，调查取证等方面的能力提出了更高的要求，但是由试点经验看来，具有专业行政理论知识和业务能力的检察队伍尚显薄弱，影响了公益诉讼工作的顺利开展。

三、检察机关提起行政公益诉讼的制度完善

（一）检察机关提起行政公益诉讼应遵循的原则

第一，遵循积极有为的原则。检察机关作为行政公益诉讼的唯一提起主体，必须将促进行政机关依法行政以保护国家和社会公共利益作为其价值追求目标。在此基础上检察机关必须主动担起责任，通过建立多渠道线索来源机制，部门间沟通合作机制，专业的办案机制以推动行政公益诉讼的发展。

第二，遵循有限监督的原则。因行政行为具有复杂性、专业性的特点，检察机关在调查处理时并不比行政机关具有优势，因而应当尊重行政机关的自由裁量权，切不可越俎代庖。特别是在提出检察建议时，应当保持谦抑审慎的态度，重在让行政机关自我纠正，而不是代替行政机关作决定。

第三，遵循最后救济的原则。检察机关要充分发挥检察建议的功能效用以节约司法资源。检察机关发现因行政机关违法行使职权或不作为导致公益受损时要提起检察建议，此外还要跟踪检察建议的实施，发现有错误应当及时修正，在面对专业性强的行政行为时应当与行政机关共同商量解决。若行政机关经过诉前程序仍不履职，检察机关才能提起行政公益诉讼。

（二）检察机关提起行政公益诉讼的具体完善路径

1.适当扩大公益诉讼案件的受案范围

公益诉讼制度对检察机关来说是一项全新的工作任务，目前还处于探索的初步阶段，《行政诉讼法》将其受案范围限定在四个主要领域内并用“等”字作为兜底，是为了让检察机关有足够时间去适应这份业务积累经验，如果将受案范围盲目扩大，检察机关内部人员、财力等跟不上实际需要，不仅影响公益诉讼工作的进行，还会对原先传统业务造成阻碍。但经过试点和全面推行的阶段，检察机关在办理公益诉讼案件中已经积累了相当多的经验，因而可以适度扩大受案范围以更大化地保护公益。

除法律明确规定的四类以外，因违法行使职权或不作为导致公益受损的情况不计其数，虽不可全部将其纳入受案范围，但笔者认为在现阶段应当纳入的包括：一是英烈权益保护，根据最高检2019年工作报告已办理英烈保护公益诉讼案件57件，表明实践中已经属于受案范围，但应当在法条中予以明确规定以更好地保护公益。二是弱势群体权益保护，特别是针对弱势群体的劳动权、休息权等基本权利受到侵害时理应得到保护。三是涉及城市规划的，如城市规划的垃圾焚烧厂、重度污染的企业、养殖场等，都直接影响着一定区域内公民的合法权益［7］。

2.拓宽公益诉讼案件线索来源渠道

目前法律规定检察机关只能在履行职责过程中获得案件线索，实践中有很多其他违法行使职权或不作为致使公共利益受损的情形却属于“履行职责”范围之外，为使公共利益得到及时有效的救济，笔者认为应当首先对“履行职责”作扩大解释。作为目前公益诉讼的唯一提起主体，检察机关担负着保护公益的艰巨责任，其应当充分利用新闻媒体、微博等方式主动地发现案件线索，不该仅仅限制在“履行职责”这一圈子里。

此外，就群众举报而言，由于没有激励机制导致公众基于成本的考虑并未及时向检察机关举报其知道的案件线索，一方面检察机关需要开通举报热线、网上举报通道便利公众，另一方面检察机关可酌情给予公众奖励，并及时向举报人或社会公布案件调查结果。另外，检察机关应当与其他国家机关如人大、政协等建立畅通的线索沟通机制，保证其他机关得到的关于致使公共利益受损的线索信息能够及时传送到检察机关手里。如此一来，不仅弥补了检察机关线索来源单一的现状，还使得社会公众和其他机关参与公益诉讼中来，共同维护国家和社会公共利益。

3.完善举证责任分配规则

长期以来检察机关作为我国唯一的法律监督机关一直处于优势地位，那么在行政公益诉讼的举证方面我们要求检察机关承担行政行为违法性的证明责任是否合理。笔者认为并非如此，原因有三：其一，检察机关在收集证据方面并不一定比行政机关有优势，因为行政行为是由行政机关做出的，大部分资料实际掌握在行政机关自己手里，由其证明行为的合法性可能更方便快捷。其二，虽然《解释》中规定检察机关在提起行政公益诉讼时须提交因行政机关违法行使职权或不作为导致国家和社会公共利益受损的证明材料，［8］实际上是将行政行为是否符合法律规定交由检察机关，但与《行政诉讼法》规定的举证责任倒置规则存在冲突。其三，行政公益诉讼工作对检察机关来说也是全新工作，在证明行政行为是否合法方面并没有行政机关经验丰富，况且让其承担太多证明责任也会打击工作积极性。

综上，笔者认为由行政机关承担自己所做的行政行为符合法律规定的证明责任更为合理。但在因不作为导致公共利益受损的情况下，由于检察机关自证较为困难，可由检察机关承担这一部分的证明责任。

4.完善配套机制，加强办案人员队伍建设

就完善配套机制而言，一是要建立国家专业鉴定机构库，加强对专业鉴定机构的行政管理。一方面要实行严格的准入制度，对那些业务不熟练鉴定不过关的机构应当及时责令整改或作清退处理；另一方面要鼓励专业鉴定机构间加强沟通与协作，提升鉴定能力，共同投入到行政公益诉讼的鉴定工作中来。二是要建立公益诉讼专项资金管理制度。面对鉴定、评估、咨询等高额费用，检察机关往往难以承担，因此需要建立起公益诉讼专项资金，检察机关在面对需要支付高额费用时可以向该资金账户申请领取，由财政部门统一划拨，并监督检察机关对资金的使用。此外，笔者认为若确实因行政机关的过错而导致公益受损，这笔费用由行政机关最终承担较为合理。

就加强办案人员队伍建设而言，首先要增强壮大民行检察部门队伍力量以解决案多人少的矛盾。其次要提升办案人员办理公益诉讼案件的能力，行政公益诉讼涉及调查、诉前程序、提起诉讼、出庭应诉等多个环节，不仅要求检察人员有扎实的检察业务功底，还要求其要具备行政法专业知识理论、调查证据、文书写作以及出庭应诉等多方面能力，因而需要定期开展专业性强的业务培训会提高检察人员各方面的能力，打造一支专业办理公益诉讼案件的队伍。