校园食品安全与营养健康法治化保障路径分析1

崔 政

（西南政法大学 人权研究院，重庆 401120）

一、国际人权法层面的食物权

食物权属于基本人权，联合国人权事务高级专员办事处称“食物权是一项包括有关的一切的权利”［1］。因此食物权在多项国际人权法中均有明确规定，成为几乎所有国家所承认的最基本人权。

（一）国际人权法对食物权的规定

《世界人权宣言》在第二十五条规定“人人有权享受为维持他本人和家属健康和福利所需的生活水准，包括食物……”《世界人权宣言》虽然只是宣言性质，并无强制力，但由于其强大的号召力和包容性，并经过多年国际社会实践，已经实质性成为国际人权法的习惯法来源，并极大影响着后续国际人权法的完善，其所蕴含的基本人权价值理念已为世界各国所普遍遵守。习近平总书记评价《宣言》“对世界人权事业发展产生了深刻影响”，足见其意义之重大。所以在《宣言》中所规定的食物权构成了最基本的人权类型。

《经济、社会和文化权利国际公约》在规定适当生活水准权时明确包括食物，同时明确人人享有“免于饥饿的基本权利”，以及为达到此目的各国乃至世界所应承担的义务［2］。该公约中对于食物权规定最为详细，也直接促成了2000年4月联合国人权委员会任命食物权问题特别报告员，对食物权进行全面研究调查。

《公民权利与政治权利国际公约》规定了生命权，毫无疑问食物权是对生命权的基础性保障，并且人权事务委员会在一般性评论中也明确指出各国应采取积极措施，“消灭营养不良……”

《消除对妇女一切形式歧视公约》第十二条规定了妇女应享有的营养权，并且在第十三条和第十四条为妇女创造实现食物权的良好社会制度和措施作了规定。

《儿童权利公约》第24条规定国家有义务向儿童提供适足营养的食物，第27条最为明确规定了儿童享有适足食物权。该公约同时也在保障儿童诸如发展权等其他权利，其实均与食物权有非常密切的关系。这里需要指出的是，该公约所说的“儿童”和我国语境中的“儿童”并不一致，在我国儿童是指“未满十四周岁的人”，而国际人权法所述的儿童是指“未满十八周岁的人”，此文所说儿童采用国际人权法上的年龄标准。

对于食物权最权威的定义来自食物权问题特别报告员让·齐格勒提的报告，其定义“食物权是消费者有权根据自己的文化传统，经常、长期和自由地直接获得或以金融手段购买适当质量和足够数量的食物，确保能够在身体和精神方面单独和集体地过上符合需要的、和免于恐惧的有尊严的生活［3］”。其中确立的“符合需要”“适当质量”其含义就是要求食物是符合质量标准、安全卫生营养的，也意味着包含着食物安全权和食物营养权。

（二）保障食物权的国家义务

国家承担保障人权的义务，这已然是国际共识。我国作为多项国际人权公约的缔约国，也承担着相应的国家义务，厘清国家所应承担的义务对于促进人权实现有着重要的现实作用。

国家应对食物权负有消极义务，也就是我们讲的尊重义务。食物权属于我们传统认知的经济社会权利，被认为是一项积极权利，要求国家积极作为才能实现；但实际上积极权利与消极权利的界限并非如此明晰，公民按自己的意愿生产、消费食物仍然需要国家尊重，这就要求立法机关在限制基本权利食物权时要遵循法律保留的形式要件和公共利益的实质要件［4］，必须符合以上要件才可以做出立法限制。行政机关和司法机关也要遵循不得违法干预食物权实现，尊重食物权的自由属性。

国家对食物权也负有给付义务，国家履行给付义务很大程度上就是为了保障所有个人都能获得起码的生活水准［5］。现代行政法学的重要进步就是出现了给付行政、福利行政，意为提供给人民物质利益、服务或者其他利益的行政作用［6］。行政机关一方面依法向公民给付物质利益，另一方面在某些情况下，即使没有法律的明确规定，行政机关也可以自行决定给付物质利益。由于给付义务通常涉及到资源的第二次分配，立法机关本身也承担着协调社会利益的作用，所以要承担立法、释法的义务。提供司法救济金给一些特殊群体等活动则是司法机关在给付义务上的主要表现。

此外，国家还应对食物权负有保护义务，狭义仅指国家保护公民免受来自第三方侵害的义务。具体是通过立法，明确侵害食物权的行为所应受到的法律制裁；通过执法和司法惩治侵害公民食物权的侵权行为。从广义的保护义务来讲，国家还可以通过制定相应政策、战略、规划等宏观手段，保护公民食物权的正常实现。

二、我国校园食品安全与营养健康的法治保障现状和隐忧

我国历来高度重视校园食品安全与营养健康，曾先后颁布过多部法律法规，出台过不少政策来解决这一问题。但由于我国属于发展中国家，国家治理体系现代化水平不够高导致一些地方监管执法力度薄弱，也因此学校食品安全问题经常见诸媒体，引发强烈社会不满。

（一）保障在校学生食品安全与营养健康的现行法律体系

宪法作为根本大法，对于保障公民基本权利起着无法替代的重要作用。我国宪法虽未直接规定食物权，但是通过宪法解释的方法，是能找寻到宪法的推定权利的。除了我们常说到的开放式人权条款外，其实在第四十六条“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”也可推得食物权。因为保障包括食物安全权、食物营养权在内的食物权充分实现，就是该条所规定的“国家培养全面发展”的义务表现，否则以上权利主体将因食物权无法得到有效保障而出现营养不良、食物中毒，进而威胁到智力发育、体质状况和道德品格。

《食品安全法》是该领域的专门立法，其确立了食品安全治理原则，在涉及食品安全的各环节均做了较为完备的规定；2015年的修改更加严格了食品标准，加强了食品监管，强化了法律责任。此外，我国还制定了涉消费者、涉农等一系列关系到食品安全的法律法规，形成了较为完善的法律配套体系。

针对校园食品安全与营养健康的最新规定就是在2019年4月1日起实施的《学校食品安全与营养健康管理规定》，从规定名称来看我国对食物权的认识已经有了较大提升，我国对食物权的认识已经从“吃得饱”到“吃得安全”发展到现在“吃得营养”，其背后已经是食物权意识的新发展，具有鲜明的新时代特色。从规定本身来看，该规定首先确立了学校食堂非营利原则，明确建立起校方负责人陪餐制度；对学校食堂的食品加工行为明示了禁区，比如禁止学校食堂加工四季豆、野生菌等高危原材料，禁止学校食堂采购亚硝酸盐，中小学、幼儿园食堂不得制售特定食品；该规定还着眼于食物权的全面保障，在营养方面强调学校应该展开营养健康的宣传教育，教育部门负责指导和督促学校进行营养方面的教育，卫生部门负责提供营养专业知识方面的帮助。该规定也在程序上设置了原材料信息公开、重大餐饮信息听取教师、学生、家长意见等民主监督程序。

（二）学校食堂食品安全保障存在的隐忧

虽然我国已经建立起较为完善的法律法规保障体系，也严厉惩治问责了一批相关责任人员，然而不论是2018年10月的上海中芯学校食品安全事件还是2019年3月的成都七中实验学校食品安全事件，给我们暴露出来的是即使在一线发达城市，即使在高收费的学校，学校食堂食品安全与食品营养问题仍然严重，在校学生食物权未能充分得到保障，我国校园食品安全保障道路仍存在隐忧。

首先就是一些学生食物权适足性未得到充分保障。食物权适足性包括了数量适足与质量适足，二者均需得到满足，但由于我国目前城乡差距、东中西部差距仍然较大，学生食物权保障压力依旧十分巨大。在农村地区，我国实行了规模浩大的营养改善计划，对农村学校食堂进行财政补贴用于购买肉、蛋、奶、蔬菜水果，民间公益基金组织也在社会的大力支持下推行免费午餐工程，以改善我国广大农村地区中小学生长期存在的营养不良、发育迟缓问题。然而从2018年秋季学期开始，多地连续被曝光营养餐食品安全问题；江西万安县部分学校多名小学生因食用营养餐后被确诊为食物中毒，在生产间的原料室内发霉的土豆、长毛的白菜令人触目惊心；紧接着河南商水县大曹村小学生午餐被曝光仅是半碗素面，而食堂公示牌却赫然写着是四菜一汤。一系列农村学校营养餐事件密集发生引发社会强烈反响，国务院教委督导组紧急约谈相关市县领导，明确要求坚决斩断从孩子“口中夺食”的黑手，相关责任人员也受到了法律追究。

如果说农村营养餐食品质量问题是由于资金匮乏，基层监管不力的话，那么发生在发达城市高收费学校中的食品安全问题就会让人追问深层次原因。2018年10月，年收费近十万元的上海中芯国际小学被曝光后厨存在发霉变质的西红柿，过期的调味品，临近保质期的肉制品等，引发社会强烈关注。2019年3月，同样高收费的成都七中实验学校被曝光存在发霉变质食材，群情激愤的家长采取了围堵校门、封锁道路等过激行为，并一度与警察发生冲突，最终酿成“两会”期间全国聚焦的群体事件，事后调查显示虽非家长所言的大量食材变质，但也确实检验到一批约150斤粉条存在质量问题。值得注意的是，在成都七中实验学校食品安全事件新闻发布会上，有关负责人在答记者问时提到“去年12月即接到家长相关投诉，主要反映食堂价格贵、使用速冻食品和油炸食品多。”

以上事件可以看出，不论是农村的公益营养餐，还是发达城市的昂贵高端餐，学校食堂食品安全问题都非常严峻。如果说食品安全问题因容易发现而处理较快，那么但更让人担忧的就是食品营养问题，上文所述的家长反映学校食堂使用油炸食品、速冻食品过多也是众多学校食堂存在的通病，监管部门、经营人员“重安全、轻营养”，“吃饱就行”的陈旧思想仍然存在。食物权问题特别报告员2010年就在报告中警告道：“中国儿童的肥胖症问题正在出现，在食物权的适足性方面存在问题，呼吁中国要进行营养转型［7］”。2017年发布的《中国儿童肥胖报告》也显示我国儿童超重率和肥胖率上升明显，对我国儿童的健康权带来很大风险，呼吁政府及时予以干预［8］。

可以看出，部分在校学生的食物安全权、食物营养权无法得以充分保障，也没有达到食物权中“适当质量”“满足需要”的标准，学生食物权保障形势严峻，其原因是多方面的。

主要体现在现有法律规定保障仍存缺憾。我国虽然已经基本建立起保障校园食品安全的法律法规体系，但其中仍有一些缺憾。首先就是程序违法的法律责任缺失；以最新施行的《学校食品安全与营养健康管理规定》（以下简称《规定》）为分析对象，该《规定》第二十一条明确了学校的职责包括重大餐饮事项听取教师、学生、家长意见和建议，并应畅通投诉渠道；而在第七章责任追究中，却未规定违反第二十一条程序性条款应承担何种法律责任。其次表现在集中陪餐制度的落实细则仍待完善；《规定》建立的集中陪餐制度主体是“学校相关负责人”，该主体存在的隐忧是一级推一级，上级推下级，最后使该制度功能流于形式，应该予以限缩解释为“学校领导”，同时还要谨防出现领导开小灶、领导在单间吃等可能损害制度初衷的对策出现。另外该《规定》在许多制度的规定都加了“有条件的学校”这一限定，虽是立足于我国发展不平衡的实际，但也难免会留下可供利用的漏洞。

同时学校-学生的特殊关系也导致学生救济权实现难度大。虽然特别权力关系理论在学校领域日渐衰微，但需要注意的是目前学生诉学校的案例基本集中于高校，高校与广大中小学存在着明显不同，高校学生基本均为成年人，法律意识更强；而中小学生基本为未成年人，受学校、家长管控更严，用法律保护自己的意识也较为不足。在这种情形下，学生在遭遇食物权受侵害时，面临着不知如何维权的困境。《规定》里要求“学校畅通投诉渠道”，但在诸多案例中，学校与食堂存在着不正当利益输送关系，学校完全可能利用自身强大的不对等优势来压制学生意见或忽视学生意见，在个别案例中甚至出现报复举报学生的恶劣情况出现。在救济权不畅通的情况下，学生只能通过较为激烈的手段进行维权，抚顺市四方高中、驻马店市上蔡二中、江西航空职业技术学院等多地均发生过学生因食堂食品安全、价格、营养等问题集体罢餐维权事件，给正常的教学秩序、治安管理都造成严重影响。梳理这些事件发现，在每次集体维权事件发生前，学生均向有关老师、校领导、食堂后勤方面反馈过相关问题，但效果却不尽如人意。值得注意的是在各种报道中，却又几乎不见学生向有关食品监督部门或教育部门投诉的记录，可以看出依靠学校来保障学生救济权的效果着实令人怀疑。

三、构建新时代校园食品安全与营养健康法治保障体系

面对当前的严峻挑战，我们必须通过法治途径保障校园食品安全与营养健康，共同为下一代构筑健康、美好的成长环境。

（一）完善国内立法与国际人权法的衔接

我国进入新时代的一个显著特征就是“前所未有的接近世界舞台中央”，同样在国际人权事业上，新时代的中国也发挥着越来越大的影响力。在这样的背景下，我们就要重视国内立法与国际人权法的衔接问题。过去一段时间，我们在立法中很少直接考虑与国际人权法的衔接问题，虽有一些国内立法与国际人权法领域相同，但其内涵的标准、概念、内容都有一定差距，这种情形滞后于我国国际人权形象迅速提升的现状。

在校园食品安全与营养健康领域，我们就需要回归到相关国际人权法的公约规定中，以国际人权法来重新审视我们现存的法律规定。首先是我国的宪法条文中并未直接明确规定食物权，当然如同前文所述，我们是可以通过宪法解释的方法推导得出我国宪法保障公民食物权的。有学者也曾主张食物权入宪，通过第45条的修改扩充实现包括对食物权在内的适当生活水准权的宪法保护［9］，理由是明示权利比推导权利更有利于得到保障；也有学者对“权利入宪”的滥用表达了担忧和反对意见［10］，认为需要保证宪法的稳定性，主张通过宪法解释的技巧来推导权利。纵观世界各国，共有20余个国家宪法明确了食物权，总数确实并不算多；并且立足我国宪法实践来看，由于我国宪法现阶段还未具有可诉性，修宪周期较长，在这种情形下应当充分尊重现有立法，积极通过宪法解释途径来拓宽宪法权利保护范围，谨防坠入“人有我无则为缺，人无我有则为冗”的怪圈［11］。

其次，在食物权适足性方面，我们对食品安全已有高度重视并有专门立法，但在营养健康方面立法虽探索成果显著，但专门性立法至今仍然缺失，应加速推进食品营养方面的专门立法工作。在学校食品营养规定方面，《农村义务教育学生营养改善计划》收效明显，受益学生生长迟缓、贫血率均稳步降低，身高体重都有明显增加；但该计划保障的主体是农村义务教育阶段，并不能涵盖城市学校、非义务教育阶段学校食堂营养，而这些人群同样面临着食物权充分保障方面的挑战。令人欣喜的是2017年我国颁布的《国民营养行动计划（2017-2030年）》里规定了“学生营养改善行动”重大计划，将主体涵盖所有学生，要求积极干预学生超重、肥胖，减缓遏制学生超重、肥胖率上升。另外全国人大的答复也表示首部专门的行政法规《营养改善条例》也在推进中［12］。可以预见在未来我国将以《食品安全法》和专门的营养健康法为基础，共同为学校食堂食品安全和营养健康提供法律保障。

同时在国际人权法领域一个重要特点就是强调人权具有整体性，食物权虽具有较明显的社会经济权利属性，但根据人权整体性理论和实践经验，政治权利对于食物权的保障也十分重要。我国现行对食物权的保障规定对于程序性违法责任基本没有涉及，程序对于学生、家长、教师的批评建议权、表决权、信息获取权至关重要，况且历次重大学校食堂食品安全事件往往都伴随着程序违法，这个教训值得我们深刻反思，认真改进。所以在接下来的立法中，应当从两方面重视程序对食物权的保障。一是加强程序的地位，如学校进行餐饮类重大事项决定时，明确必须通过学生代表大会、家长委员会、教师代表大会的表决，否则将不予核准。二是明确程序违法的法律后果，若违反程序，学校有关责任人、相关部门应承担的法律责任予以明确。

（二）构建社会共治的监督治理体系

进入新时代，我们必须要用共建共治共享和系统治理思维处理矛盾纠纷。解决校园食堂食品安全和营养健康问题，既需要主导力量，也需要协同配合。

承担学校食品安全和营养健康监管职责的主要部门是教育、市场监管理、卫生三部门，多部门需要协调分工，立足各自职能优势，重点防止出现“三不管”灰色地带，努力实现1+1+1＞3的共治效果。教育部门因与学校属于最密切的管理关系，可以充分督促学校有关负责人认真落实相关规定，不折不扣执行有关制度；市场监督管理部门和卫生管理部门可以充分发挥自身的技术优势，不定期抽检相关食品的各项指标，指导校方营养搭配。同时，各部门应设立联动机制，对于涉校食品安全事件迅速反应，果断处理；并且可以提供相应投诉救济渠道，在相关宣传活动时突出宣传相应救济渠道，增强学生法治意识，以弥补学校自我投诉反馈效果不佳的弊病。必须树立法治社会的理念，严格依法办事、依法维权、才能从根本上建立和谐校园［13］。

司法机关在学校食品安全并非单纯处于被动地位，除依法惩治相应承担刑事责任的人员之外，检察机关可将近年来探索的有益经验进一步强化运用在校园食品安全和营养健康管理之中，如发出检察建议或提起公益诉讼，督促行政职能部门履行职责，这在一些地区已经有先例。法院可以通过受理对相关行政部门不作为的行政诉讼、侵权损害赔偿诉讼等实现对受害者的全面保护。

同时，还需要重视互联网时代的舆论监督。在互联网时代下，融媒体发展迅速，学校要充分利用互联网资源加强信息公开，接受舆论监督。比如在大曹村小学营养餐问题曝光的同时，媒体还发现一批学校在微博每日公开营养午餐的配料、价格，广受社会赞誉。融媒体的发展使信息公开的方式更加多样，河北保定市岭后村小学校长每日坚持在抖音更新当日午餐与学生用餐情况，这种以短视频方式向社会公开让人更加直观了解午餐情况，更好实现监督，同样受到一致好评并为《人民日报》所报道。