扶贫瞄准的执行偏差与路径优化

郭萌，王怡，2

（1.商洛学院 经济管理学院，陕西商洛 726000；2.陕西师范大学 国际商学院，陕西西安 710119）

党的十九大报告指出“从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期”[1]22，小康社会战略目标的顺利实现有赖于高质量的扶贫瞄准。由于受种种因素的制约，在现行反贫困工作中，扶贫资源配置具有突出的配额制特征，即由中央与各级政府首先进行区域性瞄准，基层政府再依照上级配额进行个体性瞄准。由于配额制“数量性偏差”的先天缺陷和次级分配的后天不足，导致扶贫实践中瞄准精度不高，扶贫资金极易呈现边际效用递减，造成了公共资源的浪费，也为权力寻租提供了空间，已经成为脱贫攻坚的重要掣肘因素，扶贫瞄准亟需突破“硬制度”与“软环境”的困局。

一、我国扶贫瞄准的历史变迁与执行偏差

（一）扶贫瞄准的制度设计经历了从区域瞄准到家庭瞄准的变迁

改革开放四十年来，我国扶贫开发先后经历了四个阶段。第一阶段（1978—1985年）为体制改革扶贫阶段，国家通过在广大农村实行家庭联产承包责任制等改革手段，理顺农业生产机制，帮助贫困人口摆脱贫困。第二阶段（1986—2000年）为解决温饱扶贫阶段，国家确立了开发式扶贫战略，建立了以贫困县为主的区域瞄准机制，通过东西部扶贫协作等手段，推进了扶贫工作制度化和体系化。第三阶段（2001—2010年）为巩固温饱扶贫阶段，国家建立了以贫困村为主的瞄准机制，将扶贫瞄准对象进一步下移，使得扶贫的精准度进一步提高。第四阶段（2011—）为全面小康扶贫阶段，国家划定了14 个集中连片特困地区为扶贫攻坚主战场，将脱贫攻坚作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，开始实施精准扶贫、精准脱贫战略，将扶贫瞄准对象进一步精确到人[2]。

通过梳理分析我国改革开放以来扶贫开发四个阶段不同的瞄准机制，我们可以归纳出其瞄准逻辑：即瞄准对象经历了从大到小、逐次递进的转变。在前两个阶段，以行政区域县为扶贫瞄准对象；第三个阶段，扶贫瞄准对象下沉到贫困村；到第四个阶段，扶贫脱贫瞄准对象直接精确到人，扶贫与脱贫制度瞄准导向越来越精准，从制度理念上保障了扶贫脱贫瞄准的靶向性、精确性。

（二）扶贫瞄准在实践过程中出现了执行偏差

扶贫瞄准的本质就是界定资源应该给付给谁，即谁应该享受社会救助，享受什么形式、什么数量的救助[3]。在对象的范围确定、标准划分、实际给付等实践过程中，必须由不同的主体采取一定的方式的进行甄别，贫困标准的确定一般是国家层面，而资源实际给付则由基层政府、基层组织来进行，在执行的过程中不可避免的产生了委托代理关系，造成了瞄准执行偏差。

1.宏观统计估算层面对瞄准偏差的影响

在国家扶贫资源分配程序上，首先是国家根据宏观数据统计，在估算区域贫困人口总体规模的基础上，核算和确定扶贫资源的分配总量。其次，各级政府部门根据所管辖的下级行政区域经济发展状况，估算其资助所需的配额，将资助配额分解到区域所在的各个自然村。最后，由自然村将上级政府部门下拨的资助配额以民主评议的形式对应到贫困户。虽然国家在宏观估计层面有其必然的合理性，然而，要做到估计数量与实际数量完全相符是不可能的。当前的现实情况是估计数量与实际数量之间误差较大，供需的不平衡在很大程度上影响了贫困的瞄准，造成了宏观控制对瞄准偏差的影响。

2.微观次级分配层面对瞄准偏差的影响

微观层面的次级分配使得国家将扶贫瞄准的权力下放给了基层组织，而数量的偏差和指标落地的现实困境造成了贫困瞄准的偏离。为了将上级配额分配到具体的个人，当前基层组织普遍的做法是在国家指导性文件的框架下进行民主评议，而民主评议规则缺乏统一性和规范性的实施标准，其间不可避免地受到人际关系、社会因素的制约，一些为人所诟病的如相互排挤、小圈子现象、行贿等不正当竞争纷纷出现，从而使贫困瞄准结果失去其客观性[4]。

从资源配置角度审视扶贫脱贫工作，可以发现在扶贫脱贫对象瞄准的实际执行过程中，扶贫资源的分配具有突出的配额制特征。在扶贫脱贫瞄准实践中，我们一直沿用的是资源配额制瞄准模式。即由中央与各级政府首先进行区域性瞄准，也就是根据宏观测算情况以及规划目标，层层下达扶贫脱贫资源指标，按行政区划对指标进行分配与数量控制。基层政府再依照上级配额进行个体性瞄准，通过地方行政体制进行次级分配，具体分配至个人。资源配额制已经成为贫困人口瞄准的“实际规则”。

二、配额制扶贫瞄准模式的现实困境与原因分析

配额是分配主体在资源有限的情况下对分配对象进行的一种管理方式。在我国，由于资源与人口的比例失衡，配额制被广泛应用于各类公共资源的管理之中，例如高考招生制度、建设用地分配制度、高校资助制度等。它的典型特征是：其一，配额制具有分类化特征，是一种对有限资源进行数量管理的有效手段。其二，配额制依附于层级管理体系，是一种自上而下的管理模式，分配主体控制着资源数量，处于主导地位，分配对象使用给定资源，属于从属地位。其三，配额制的瞄准对象是类别群体，而非具体个人。扶贫脱贫瞄准中，资源配额制不宜长期作为实际操作主导模式的原因在于反贫困制度在执行中存在的偏差以及设计中存在的漏洞。资源配额制瞄准模式出现的不精准问题，一是资源泄露，即资源流向了非贫困户，不应覆盖而覆盖；二是覆盖面不足，即部分穷人没有覆盖到，应覆盖而未覆盖。在扶贫脱贫的实践中，“去真”与“纳伪”的瞄准偏差广泛存在。

（一）资源配额制扶贫瞄准模式贫困瞄准率不高

即使在精准扶贫背景下，农村贫困人口瞄准偏差现象仍然存在。原因在于政策的落地需要面对多元、繁复的情境，因而不可避免地出现了“硬制度”与“软环境”的困局。贫困瞄准率偏低带来的瞄准遗漏，影响了反贫困的效果，也造成了公共资源的大量流失[5]。

国内外学者对配额制瞄准展开了广泛调查研究。如George Dellaportas 用挤出率和漏损率2个指标评价瞄准效率：挤出率（漏保）为没有获得保障的目标家庭数与目标家庭总数之比，漏损率（错保）为获得保障的非目标家庭数与获得保障的家庭总数之比，这2 个指标都表示瞄准的偏差率，挤出率与漏损率之和的值越大，整个制度的瞄准率就越低[6]。世界银行研究报告指出，约有50%的贫困户漏出区域瞄准范围，若加上贫困县的扶贫资金挪用因素，贫困户享受扶贫资金的比例将低于50%。中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）中期评估报告指出，贫困人口未能从扶贫项目中获得平等收益，其根本原因是项目瞄准率偏低致使无法准确识别区域内低收入人群的个体差异[7]。易红梅、张林秀运用赤贫指数作为指标度量农户的多维贫困，发现瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在[8]。朱梦冰等[9]在2013年全国住户调查数据的基础上分析了农村低保瞄准问题，认为农村低保的瞄准率和覆盖率均处于较低水平，见表1。

资源配额制的扶贫瞄准模式主要是考虑到我国区域经济发展的差异性，因而在扶贫资源配额的时候会向经济更为落后的地区适当倾斜[10]。然而，资源配额制的规模控制在一定程度上产生了“规模排斥”，各级政府最终配额到的贫困户指标，往往与区域内实际的贫困户数量不一致，从而使得部分贫困户被遗漏[11]。贫困人口的瞄准偏差已然成为影响我国反贫困制度有效实施的障碍。

（二）配额制扶贫瞄准模式已不适用于当前的乡土情境

在扶贫瞄准中，基层政府和干部在落实国家扶贫政策过程中屡屡出现挪用贫困人口指标徇私舞弊、借用贫困人口指标化解矛盾纠纷、限制贫困人口以减少自身工作量等行为，乡土社会的平均主义思想也在不断挑战着国家的权威。李棉管认为，由于配额制扶贫瞄准模式的简约化与通用性，使得贫困瞄准在落地过程中，因为不可避免会与乡土社会的复杂环境发生碰撞，因而必然会导致扶贫瞄准出现偏差[12]。陆汉文等则指出，各级政府出于经济发展需要首先考虑的是扶贫资源获取的最大化，而非精准识别贫困户，因而在信息不对称条件下，将“非贫困户”上报为“贫困户”的现象一定存在[13]。钟涨宝等研究发现，乡土情景中不同主体迥异的社会心态，都会造成瞄准偏差[14]。徐娜等认为，国家在扶贫开发中注重机会公平，乡土情境中侧重于程序公平，而村民更加关注结果公平[15]。何绍辉在研究中指出，我国乡土情景主要遵循的“最恰当”原则会导致贫困户名单掺杂非贫困人口[16]。李博等研究发现，乡土情景认为扶贫资源的投放除了公平公正之外，还应该具有一定的普惠性，这也会导致一定的扶贫瞄准偏差存在[17]。

综上所述，现阶段我国农村采用的资源配额制扶贫瞄准模式，从制度设计上为扶贫瞄准偏差提供了滋生空间。“数量性偏差”的先天缺陷和次级分配的后天不足，进一步导致了“扶贫瞄准偏差”的发生，加上行政化配额赋予基层代理人自由裁量权的影响，不可避免在扶贫瞄准中会出现权力寻租，这些都构成了导致扶贫瞄准偏离的制度性因素。

三、扶贫瞄准模式转变是精准扶贫和国家治理现代化的内在要求

配额制在扶贫瞄准中长期占主导地位有其历史原因，在我国尚未有能力为全部贫困户提供救助的情况下，资源配额制扶贫瞄准模式能够将有限的国家资源分配给贫困人口，在一定程度上起到了调节扶贫资源供需不平衡的积极作用。同时，国家通过对区域扶贫资源数量的控制，地方政府以再分配的形式加以落实，在一定程度上也适应了区域显性存在的贫困特质与贫困人口经济状况等因素难以精确统计的现实困境。然而，随着精准扶贫对贫困瞄准要求的不断提高，国家扶贫政策沿用的配额制扶贫瞄准模式的优势正在逐步消减，资助绩效正在逐步降低，其弊端也日益显露，已经不能适应当前精准扶贫的实际和要求。习近平总书记在党的第十九大报告中要求“加强和创新社会治理”[1]35。配额制与国家治理体系现代化的发展趋势相背离，迫切需要进行变革和创新。

（一）认证制与配额制的优势比较

认证制和配额制有着各自其相对独立的运作机理，也有着各自的适应范围和局限性。配额制强调宏观控制，在个体识别上相对粗放，国家通过宏观数据统计、以地方组织为中介、间接与分配对象建立起瞄准关系，呈现出强数量和弱规则的管理特征。认证制强调微观识别，依赖统一的规范和相对全面的信息采集与处理能力，是国家以规范为媒介与个人建立起的一种具有契约效应的瞄准关系，呈现出强规则和弱数量的管理特征。

1.认证制更具瞄准优势

认证制和配额制的瞄准对象不同。配额制是以类别群体为对象的瞄准机制，具有差别对待的显性特征，是一种具有宏观性的区域瞄准机制，瞄准对应的是单位整体而非单独个人。认证制是以单独个人为对象的瞄准机制，强调认证的个体性和无差异对待，不受认定区域经济社会发展水平的限制。认证制从实际出发，不受配额指标的限制，着眼于实际状况，凡符合认证标准的贫困人口，都均等地享受扶贫资源；凡不符合认证标准的人口，一律排除在受助资格之外，有效提升了精准扶贫的瞄准率。因此，认证制更具瞄准优势。

2.认证制更具公平优势

认证制和配额制的瞄准规则不同。配额制以总量控制的方法进行区域瞄准，在具体瞄准到人这一关键环节缺乏统一具体的规则，其瞄准精度主要依赖于基层组织与个人的关系。认证制的瞄准则具有统一性的显著特点，只要符合规则要求，按照认证程序严格执行，任何人都有享受资格。认证制以公平、公正、公开原则实现了分配主体与分配对象之间的直接对接，减少了中间环节的不可控、不统一等影响因素，使得贫困人口对社会公平产生强烈认同，社会矛盾将随之而明显减少，受助贫困户的社会公平感将得到显著提升。因此，认证制更具公平优势。

3.认证制更具发展优势

认证制和配额制的适用范围不同。配额制适用的条件为资源有限、差别需求和差别对待、个体差异不明确或缺乏足够的鉴定方式。认证制适用的条件为资源充足、类别群体差异较小、个体特征明显或鉴定方式便捷。从管理成本的视角审视，配额制对国家的基础能力要求较弱，行政成本耗费较低，是一种简约粗放型管理模式；而认证制对国家的信息采集和鉴定能力要求较强，行政成本耗费也较高，是一种精细化管理模式。认证制直接将瞄准对象精确到人，对国家的信息采集能力和鉴别能力提出了较高的要求，其必然会产生高于配额制的行政成本。但是，认证制这种较高的要求和国家治理体系和治理能力现代化的要求具有统一性，有助于国家治理水平的提升，而且这种提升将服务于社会多个治理目标，从而产生一举多得、一劳永逸的多重优势。认证制更具发展优势。

（二）认证制是精准扶贫精准脱贫的必然选择

扶贫开发工作“要解决好‘扶持谁’的问题”，确保把真正的贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，提高扶贫实效[17]。精准识别作为贫困测度方式将扶贫对象进行分类、明细和确认，其本质就是一种认证。因此，认证制是精准扶贫、精准脱贫的必然选择。同时，精准扶贫为认证制提供了所需的条件保障。

随着我国公共救助资源日益充裕，配额制已经逐渐不能适应当前的贫困治理要求。配额制的优势正在逐步消减，瞄准偏差越来越大，扶贫绩效增长缓慢，这就需要从现实需求层面。突破机制束缚，实现从配额制向认证制的制度变革。决胜全面建成小康社会要求高质量脱贫瞄准，实现精准脱贫、精准退出，社会福利体系的升级也为精准脱贫、精准退出从配额制到认证制提供了保障。从制度层面看，我国扶贫开发体系运行四十年来，实现了从补缺型向适度普惠型的转变，各类扶贫制度在实践检验中已经趋于完善，已经具备认证制所需的制度基础；从物质层面看，随着我国综合国力的不断增强，国家已经完全具备了为所有贫困户提供基本生活保障的能力，国家每年在扶贫开发中投入的资金都在逐年递增，国家已经具备与认证制相匹配的物质条件；从可操作性层面看，随着社会主义市场经济的飞速发展和国家治理体系的不断完善，加上党的十八大以后精准扶贫工作的快速推进，贫困家庭的收入情况和财产状况正在逐步信息化和公开化，这种具有量化特征的信息为精准扶贫认证制的发展奠定了强有力的基本条件。

（三）认证制是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

党的十九大报告将大数据重塑国家实力结构作为国家治理体系和治理能力现代化的重要指标，包括大数据收集、存储、管理和分析能力等[18]。这就要求行为主体实现从单一格局向多元主体格局协同治理的转变，要求参与治理的多元主体具有平等的身份，以协商、认证等形式达成共识，实现协同治理。一方面，建构遵循资本逻辑的治理体系，有效驾驭资本逻辑的私人财富增值本性，解决或规避资本逻辑所带来的负面效应，优化资源配置。另一方面，建构多元交互共治的体制，维护社会公平，控制两极分化和利益博弈走向恶性循环。认证制所要求的精准识别、精准配置资源、精准脱贫退出本质上是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求与体现[19]。

四、认证制扶贫瞄准模式施行的政策建议

国家认证能力主要有两个决定因素：一是认证事实的客观性，二是认证规则的统一性。事实的客观性要求必须准确获取贫困户的家庭经济收入与支出等信息，规则的统一性要求必须有明确、精细和统一的规则标准，且识别结果能以数字信息的形式采集和汇总。也只有如此，才能为认证制的顺利施行奠定坚实的数据基础。

（一）利用大数据技术建立区域化的收入核查体系

认证就是在数据与人或物之间建立起一一对应的关系[19]。在认证制扶贫模式的实施过程中，首先要做到的就是数据采集，要通过大数据技术把贫困户个人及其家庭的财产、经济收入与支出状况等以数据信息的形式详细精确地采集到系统平台，并依据其个体特征、社会特征和经济特征进行科学分类，形成能够客观反映贫困户贫困状态的信息事实，作为评判贫困户家庭经济状况的重要依据。各行政区域应建立健全收入核查体系，搭建较为完备、方便快捷、优质高效的信息采集与共享平台，为认证制扶贫模式的实施提供客观的数据信息，为因户施策、定点、定量、定时消除贫困奠定坚实的数据基础。因此，利用大数据技术建立完备的区域化收入核查体系是认证制顺利实施的前提。

（二）通过共识建构制定科学与统一的认证规则

政策规范是克服瞄准偏离和提升瞄准精度的主要抓手，福利规则的规范性越强，统一程度越高，认证的能力就越强。共识建构就是要政府在认证规则制定和执行过程中通过民主协商的方式就认证标准和认证程序达成共识。认证制扶贫瞄准模式的顺利实施，必须根据我国的实际情况明确贫困人口的认证规则，并在全国范围内统一推行，减少地方性规则对反贫困制度的渗透和侵蚀。内容标准、程序标准和执行标准可以有效提升扶贫瞄准精度，从而减弱瞄准偏离。因此，通过共识建构形成科学与统一的认证规则是认证制扶贫模式顺利施行的重要保障。

（三）通过管理优化规范认证权力的监督机制

权力监督有两条基本路径：一条是行政体系内部监督，另一条是广大人民群众监督。自上而下的行政体系内部监督侧重于对认证制扶贫模式程序合法性的监督，而自下而上的群众监督则侧重于认证制扶贫模式结果公平性的监督。因此，一方面要通过管理优化，充分利用现代信息技术手段建立起贫困信息采集与共享平台，打破区域与体制限制，融合管理与服务于一体，实现从“处置问题”向“发现问题”的前端延伸。另一方面，要通过监督优化，建立自上而下的融合政府、审计、舆论、群众于一体的监督与考评机制，形成多元治理的良性生态，从而减小权力寻租风险，克服瞄准偏离，确保脱贫成效的提升。

五、结语

精准脱贫是党的十九大报告提出的全面建成小康社会三大攻坚战之一，随着扶贫开发、脱贫攻坚的一步步深化，贫困的类型会由以绝对贫困为主转向相对贫困为主[20]。脱贫成果的巩固成为当前以及今后一段时期的重要任务，而贫困地区可持续发展，贫困户内生动力的培育与提升是一个长期的命题[21]。减贫资源由配额制向认证制的转变是精准脱贫、全面建成小康社会的要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的一种检验与提升。目前，从理论、制度以及技术条件方面已经基本具备了实施认证制所需的基础与可操作性条件。因而，及时调整扶贫瞄准模式，实现资源由配额制向认证制的切实转变，对于提升脱贫工作绩效，精准脱贫、预防返贫，对于后续城市贫困、相对贫困的治理有着重要的价值与意义。