共享经济下网约车监管问题研究

王 宁，王小婷，刘少杰，丁杨军

（山东管理学院 信息工程学院，山东 济南250357）

随着互联网技术和移动设备的飞速发展，以滴滴为代表的网约车行业蓬勃发展，是我国共享经济的典型代表，不仅为老百姓提供了更便捷、更舒适的出行方式，也为社会提供了大量的灵活就业机会，同时还缓解了公众出行交通工具不足的“痛点”。但是，随着网约车市场规模的不断壮大，安全问题也随之暴露，严重影响了出租汽车行业市场秩序及社会稳定。山东省网约车的发展现状是全国网约车行业的一个缩影，具有一定的普遍性和代表性。为了净化山东省网约车运营环境，提高网约车平台监督力度，更有效地保障乘客的出行安全，本文借鉴美国、英国等先进国家网约车监管的有益经验，针对网约车服务模式与技术手段中存在的问题，特别是山东省网约车的运营安全问题展开研究，分别从改革网约车服务模式与技术手段、加强网约车监管平台建设以及完善相应法律法规等方面入手，落实对网约车平台、车辆、驾驶员的日常监管、服务质量考评、服务分析决策等职能，为引导市场的健康有序发展及政府部门管理决策提供支撑。

一、研究综述

网约车是我国共享经济的典型代表，与国外相比，我国网约车出现较晚，发展较快，监管经验较少，国内对网约车监管制度的研究还处于探索阶段。韦结余指出，网约车的出现改变了人们的出行方式，网约车平台利用云计算、大数据等技术对交通资源和乘客进行匹配，提高了车辆使用效率,在一定程度上整合了闲置车辆资源，但各大平台的快速发展对政府传统政策提出了严峻考验，政府对网约车的监管也存在各种问题[1]。潘亮指出，网约车的出现丰富了人们的出行方式，是对出行行业的创新。他从政府、市场等角度对网约车的运营模式和监督模式进行了深入分析，对网约车平台和乘客的出行进行了大量的调研，对我国政府加强网约车监管提出了合理化建议,提出应对网约车进行专门管理，注重对网约车安全和服务的监管，加强政企之间的合作以及建立网络平台责任制[2]。戚明钧指出，网约车平台存在道德缺失现象，对乘客投诉不管不顾，网约车平台存在不合格车辆，有些驾驶员思想道德不良、素质低、有犯罪前科，且平台系统经常崩溃容易造成黑客入侵盗取乘客信息，对乘客的人身安全和财产安全存在潜在的风险[3]。赵雯根据我国政府的相关政策，提出网约车平台在数量规制、价格或运费规制、质量和安全规制方面需要改善，为促进我国网约车平台的规范化发展奠定坚实的基础[4]。王少飞指出，互联网+出行的出行方式由车、路况、信息、环境、人五部分组成，网约车平台利用大数据、云计算、车联网等技术，采用线上进行合理分配资源、线下高效运转的运营模式，将传统交通运输业和互联网产业进行合作，为城市的发展注入了新活力[5]。周易茗指出，网约车作为一种新兴产业，近几年来发展迅速，国内出现了如滴滴专车、易到用车、滴滴快车等多家网约车服务公司，我国出台了相关法规，明确了网约车的合法地位，成为世界上第一个出台法律法规支持网约车的国家[6]。侯登华对司机、乘客、网约车三者间的法律关系进行了探讨，指出网约车的快速发展，需要把乘客的安全摆在首位，着力解决打车难的问题，从而促进网约车行业更好发展[7]。

综上所述，国内学术界对网约车的监管主要观点有：对网约车司机和车辆进行严格审核，在保证乘客安全的前提下，支持网约车的合法地位；网约车行业不建议数量、价格的管控，应由市场来调节；地方政府的相关规定应确保网约车的合法地位，给网约车市场更大的生存空间，以创新的监管模式为该行业的健康发展提供制度保障。但由于网约车是商业模式创新的产物，在我国仅有几年的发展历程，新兴的生活方式所衍生出来的可被研究的范围很广，而学术界的关注重点具有分散性，因此对网约车的发展现状进行分析，并进一步提出加强监管问题的改进策略十分必要。

二、国内外网约车的监管模式分析

（一）国外网约车监管模式

1.美国典型的网约车监管模式

美国是网约车的发源地，网约车产业发展非常迅速，极大地方便了用户的出行，用户的普及率较高。美国是政府为网约车制定规则最早的国家，由于美国各州拥有独立的立法权，因此各州对网约车的监管有不同的解决方案。在华盛顿特区，网约车属于新型约租车，对于运行平台、运营人、运营车辆以及商业保险具有严格的限制。P2P网约车服务在宾夕法尼亚地区是允许出租车公司从事的，本地出租车公司也效仿网约车推出了Yellow X出租车。科罗拉多地区则颁布网约车服务制度，不设运价、数量和运营管制，服务时应当显示网约车的商业标识，同时要求车辆与人员必须符合政府规定条件，并具备相应的商业保险。付桂莹通过分析美国的网约车监管模式，指出美国政府对网约车的监管比较重视，给予了网约车发展的极大空间，采用传统出租车和网约车分开监管的管理模式，为网约车的发展制定相应的规章制度，抬高司机进入行业的门槛，为乘客的安全提供了一定的保障，值得我国政府借鉴[8]。

2.英国的典型网约车监管模式

英国的约租车法案承认网约车出租客运的合法地位，但在申请执照时较为严格，司机必须年满21周岁并且具有三年以上驾龄，执照申请人需要提交无犯罪记录证明、身体检查，并且司机需要熟练掌握各道路路线，通过相关的考试才可以获得营业许可证。英国政府还规定网约车车辆后窗内侧要粘贴专用车标，便于有关部门的管理。英国伦敦的监管模式采用双轨制管理框架，该方式充分发挥了市场的资源配置作用[9]。

3.新加坡典型的网约车监管模式

新加坡几乎每家出租车都有自己的APP打车软件，新加坡交通管理局也推出了一款打车软件。政府出台的网约车规定主要包括司机必须有出租车驾照，车辆已经注册为出租汽车，并且提供第三方呼叫服务的所有司机和车辆必须在交通管理局进行申请，申请成功者才能拥有三年的资格证书。乘客在搭载过程中的费用必须提前说明，预约网约车不需要提前告诉司机目的地。新加坡网约车司机必须有和出租车司机相同的三级驾照，车辆必须归驾驶员本人所有，规定网约车的价格不得高于出租车。运营时间限定于法定节假日和周末，在需要网约车辆多时可以增加车辆。新加坡交通局还规定网约车运营必须购买全面的保险，对乘客和驾驶员提供全面的保障[10]。

（二）国内网约车监管模式

1.滴滴出行监管模式

滴滴出行平台经历了“嘀嘀打车”到“滴滴打车”再到“滴滴出行”的发展过程，滴滴公司实行跨界融合，平台对平台驾驶员和车辆进行严格把关，加强企业之间的合作，如与阿里巴巴、腾讯等共同合作，突破时间和空间的限制，按照交易次数和交易额度的比例进行收费，实现政府和平台的合作监管，为智慧城市的发展注入新的生机与活力[11]。滴滴出行目前围绕着用户价值感知、用户满意度、企业知名度、附加活动和促销活动进行了一系列规定，具体表现在红包补贴、与电商之间的合作、微信（支付宝）在滴滴软件上的使用[12]。

2.神州出租车监管模式

神州出租车具有比较完善的运营机制和监管模式，具有较为严格的驾驶管理规定。公司需与注册司机进行沟通，需要对司机进行路况熟悉程度考试，考试合格后公司会对司机进行一定的培训，最终还需要考试合格后方可入职进行工作。司机的工资主要是底薪加提成和订单成交量。私家车进入神州考试则更为严格。同时，神州租车对司机进行严格的评份，评分低于4.8分的将永久取消司机在神州平台的工作资格。

三、山东省政府对网约车监管的现状分析

（一）山东省网约车相关政策研究与分析

目前，山东省尚没有网约车监管的统一规定，各地市根据自己的实际情况制定出台了相关的政策。2016年10月，青岛市在山东省率先出台了有关网约车相关规定，对网约车驾驶员、车辆要求等进行详细规定。但山东省各地对网约车政策各不相同，这使得各地的管理和监管机制有着巨大的差别，严重影响了企业的统一运营。制定合理统一的网约车政策标准，建立遵循“包容审慎、鼓励发展、规范发展”的监管态度，对网约车与传统出租车行业分而治之，发挥以政府为主导的宏观调控，是促进网约车新业态健康有序发展的重要举措。

（二）阻碍山东省网约车发展的主要因素

1.运营安全问题

网约车运营安全问题是阻碍山东省网约车发展的重要因素，网约车司机是乘客出行的服务者，同时也是乘客人身财产安全的保障者。当前，在网约车运营中存在着司机侵害乘客人身与财产的情况，因此网约车运营安全问题需要解决。

2.利益博弈问题

网约车行业的快速发展，使网约车和传统出租车利益冲突问题成为必须要解决的问题。网约车行业的发展，必然会影响到出租车的拉客人数，在利益博弈的过程中就会产生矛盾的变化与升级，我国出现了多起出租车司机集体罢工和出租车司机围堵网约车司机打架斗殴的事件。马亮认为，网约车行业阻碍了出租车行业的发展，如出租车司机集体罢工对政府进行施压，政府就会对网约车加大监管力度，这样就会阻碍网约车的发展[13]。

3.盈利模式问题

网约车作为众多交通出行方式之一，当用户端补贴减少时，网约车与出租车之间的价格优势就会减少，用户的忠诚度就会下降，对网约车司机来说，由于用户的行车体验感变差，使用次数也会有所减小。自网约车投入运营以来，网约车司机的权益和收益的探讨从未停息，司机对于网约车平台提供的服务与佣金收取之间的匹配性存在质疑。平台对网约车司机收取的佣金比例较高，引起了司机端对网约车服务媒介的不满。同时基于用户的数据分析，也影响网约车行业的盈利模式。

（三）山东省网约车运营安全现状、不足及分析

目前，山东省网约车平台的日均使用量达到百万级，市民对于网约车的认同感很高，网约车出行已成为日常出行的一种重要方式，有着可观的市场发展前景。然而，相比网约车立法与平台监管建设较为完善的广州、深圳等地区，山东省缺乏对网约车监管的独立平台建设，将网约车与传统出租车一同管理，在监管上把控难度较大。通过对网约车出行安全现状的调研分析可以发现，目前网约车存在以下问题。

1.网约车司机职业道德素养有待提高

网约车服务模式主要涉及的对象为网约车司机和乘客。在诸多关于网约车的案件当中，除了关于网约车平台、各监管部门及相关立法保护等方面的因素，维护网约车出行安全最重要的因素是每一位参与人员遵纪守法，按规定办事。但在现实生活中，部分网约车司机肆意拒单，随意改变行车路线，“人车不符”，对女性司机行为、言语不当等现象频频发生，诸多乘客受害案件有相似性，也有差异性，但多数均折射出了网约车司机缺乏职业道德素养的问题。为了净化网约车环境，提高网约车司机人员素质，交通运输部建立了完善失信惩戒的联动机制和失信联合惩戒对象名单制度，希望通过对网约车司机道德的约束、限制和惩罚，保障网约车健康、安全出行。

2.网约车服务模式与技术手段需要不断完善

网约车主要基于大数据、GPS等信息技术，为用户提供个性化点对点出行服务。此服务模式安全与否本质上取决于网约车平台开发、运营公司的数据处理能力及算法等技术方面。自2010年至今，各网约车平台发展迅猛并迅速渗透至各个城市，技术方面也在不断革新，但依然存在一些技术不足或漏洞。

（1）缺乏全面、有效的用户评价及投诉分析机制。乘客对订单的评价或投诉是对司机和网约车进行考察的一种方式，当乘客自身利益受到损害时，平台可以采取一定的措施保护乘客的合法权益，但在实际运营中并未发挥很大的作用。甚至一些平台对于乘客的投诉只是做做表面功夫，没有对违规司机做出相应严格处罚或取消运营资格。各网约车平台应组建专业团队处理乘客投诉，将某些危险消灭于萌芽状态，而不是等案件发生了再去整改。这些都是网约车平台监管工作的不足。

（2）缺少智能AI云数据存储和分析服务平台。截至目前，在出现网约车相关案件后，网约车平台能提供的仅仅是车主的身份证、驾照、行驶证、电话和定位，这些作为网约车基本的资料已经不能满足出行安全的需要。平台未做到实时监控每一台车的出行状况，及时记录每一台车每一个订单在行驶过程中驾驶员及乘客的容貌、对话及驾车状态等内容。

（3）网约车平台存在技术漏洞。互联网技术的发展促进了网约车服务的发展，但在发展的同时同样面临着信息安全、信息维护问题。据调查，现在市面上存在诸多网约车外挂软件，针对不同品牌的网约车平台都有相匹配的外挂软件，有不少犯罪分子用此谋取暴利。在某些网约车平台中，任何用户都能看到其他该平台用户的个人信息，甚至于出现“天价”费用，1公里打车花费1000多元，这些都是网约车APP在设计过程中存在的技术漏洞。

3.对网约车平台及网约车司机的监管力度不足

网约车和出租车有着不同的服务模式，网约车平台主要利用互联网信息根据乘客的需求为乘客提供最适合的车辆，网约车盈利性运输服务，主要有车辆由网约车平台提供和私人携带自有车辆通过网约车平台完成运输服务两种类型。网约车行业需要监管的对象有汽车公司、汽车车主、网约车公司和劳务派遣公司，其中最重要的监管对象就是网约车公司，因为车辆和驾驶员进入网约车市场需要通过网约车平台的审核，对车辆和驾驶员的监管力度间接取决于对网约车平台公司的监管力度。

2018年5月24日，交通运输部发布《出租车服务质量考核办法》，将网约车纳入质量考核体系中，新增了对网约车平台从信息数据、运营服务、安全运营等方面的考核内容，并且还增加了驾驶员是否遵纪守法、经营行为是否正常、服务态度是否良好等方面的考查。该《考核办法》于6月1日起实施，对网约车平台服务质量提出了较高要求，进一步保障了乘客的人身和财产安全。但目前实际运营活动中，网约车平台公司仍存在几方面问题：

（1）网约车平台对驾驶员信息审核欠缺。2016年7月28日，我国发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，规定从事网约车行业的司机需要具有驾驶证并且具有三年以上的驾驶经历，无危险驾驶、酒后驾驶、吸毒、交通肇事犯罪和暴力犯罪记录，而目前山东省各地市颁布的《实施细则》主要对驾驶员的户籍、车辆的牌照、价格、类型等方面有要求。作为第三方平台，对于注册的顺风车有审核的义务，应该为消费者在使用其中介服务时的人身财产安全提供更多的保障，具备严格的事先准入、过程监督、事后协助的机制，尽可能防控风险。但是在实际操作中，我们发现网约车平台没有与警方合作进行车主背景审核，而一些有犯罪记录人员、在逃人员、吸毒、重性精神病人员等都能轻易进入该平台。甚至有人在注册时就发现，女性司机上传了男性司机的系列证件之后，平台依然能显示“实名认证成功”，而平台将监管责任推卸为由于车主提供虚假或不完整信息所致。

由于网约车平台在驾驶员信息审核过程中设置门槛过低，信息审核过程不全面、不细致，缺少犯罪记录、身体健康体检报告和个人社会信誉的审核，以及心理调查问卷测试等环节，造成司机群体中的人员鱼龙混杂，大大增加了网约车的不安全性因素。

（2）网约车平台涉嫌泄露用户个人信息。乘客在平台软件下单后需由司机线下打电话联系乘客，从而获得乘客手机号码信息。在某些软件中，网约车司机可以对乘客评价，甚至可以做出“美女”“性感”“大长腿”等露骨的描述。乘客的个人隐私信息在一次次的网约车行为后被泄露。有不少案例都是受害者被网约车司机记下手机号后被电话、短信等骚扰。而司机对乘客露骨的评价，增加了乘客被骚扰的可能性。乘客个人信息的泄露同样也是网约车平台亟待解决的问题。

4.山东省网约车相关法律法规有待进一步完善

建立健全网约车监管法律制度是保障网约车基本安全的必要手段。2016年《暂行办法》针对“管人、管车、管平台”开启了全面监管模式，是我国首次对网约车及其运营进行全面规范和监管的行政法规，开始了我国对网约车实施监管的规章制度建设。

从2015年出台的《关于深化改革，进一步推进出租汽车行业健康发展指导意见》和《暂行办法》两个征求意见稿到2016年出台《暂行办法》以及山东各地市出台的《实施细则》，可以看出监管部门不断调整监管模式，说明网约车相关法律法规有待进一步完善。

（1）网约车法律体系不完善。目前《暂行办法》、山东各地《实施细则》已颁布，但这些监管依据大多针对的是网约车的准入制度，对于网约车运行过程和退出机制等规定较少，并且对于网约车监管所需要涉及的劳动关系、保险、互联网监管等方面少有规定，存在一定的监管空白点。并非所有地市均将驾驶员银行失信、工商违约等不良社会信用及心理状态评估纳入是否允许具有营运资格判断的标准之一。另一方面，新的政策虽已提出，但落实有难度。目前仅有首汽约车、万顺、易道等少量网约车平台在济南、淄博等地依法合规申办资质，而目前主导网约车市场的滴滴出行鲜有动作。对这一现象的监管、惩罚等措施仍然缺少相关政策支持，导致仍有部分平台打法律擦边球规避责任。网约车作为客运行业的新代表不同于传统模式，原有的监管模式不能顺应网约车监管，依然存在部分原有法律法规和网约车监管法律体系脱节的问题。

（2）轻视运营过程监管。监管内容过于集中在事前监管，事中、事后监管不足。在实际操作中，对驾驶员服务许可证、网约车平台运营许可证和车辆运输许可证产生了过度依赖，忽视了运营过程中的监管。即使对网约车平台、驾驶员和车辆都进行了严格的考核，在实际运营过程中仍然可能存在驾驶员和申请运营所用证件不符等情况，监管规定中缺乏对于上述相关情况的治理措施。

（3）缺乏对消费者人身财产及其信息安全保护机制。目前我国对消费者权益的保护以2013年修订的《消费者权益保护法》为主，而对于2015年后广泛流行的网约车并没有进行具体规定。2016年颁布的《暂行办法》，规定了驾驶员在驾驶过程中不得甩客，不得在乘客不知情时绕道行驶，不得对举报、投诉或对自己差评的乘客采取报复行为，平台对乘客、驾驶员的信息有保密义务。但在实际情况中，网约车平台缺乏对乘客的评价投诉的反馈机制，缺少明确的反馈期限，经常对乘客的投诉采取不予理睬的态度或只做一些表面功夫，并未给乘客有效地解决问题。另外，由于用户注册网约车软件均使用个人手机号码，司机在接单后自行通过乘客下单账户手机号进行联系，乘客的个人信息泄露严重，当乘客投诉司机后，司机可能会报复客户，或存在司机在得到乘客私人信息后线下骚扰等隐患。

四、完善网约车监管的对策建议

（一）法律法规以及政策的调整

为提高网约车的安全性，完善网约车的相关法律法规是根本保障。为了网约车行业良好发展，首先应该对网约车所存在的问题制定相关法律法规，做到有法可依。在市场定位上，网约车与传统出租车的运营性质存在很大差异，因此，针对网约车的监管，必须要区别于传统的出租车。网约车市场目标较为单一，需求人员较固定，适用于较宽松的监管政策，因此，政府应注意法规的适用性。在准入门槛方面，为了能够顺应共享经济的发展趋势，应该对网约车的运营作出具体的限制，还要限制网约车的运营方式，如不得自主揽客，同时还要明确规定网约车投放市场的数量和各部门的职责。在信息安全方面，要注重保护乘客和司机的信息安全，建立处罚机制，强调信息安全，以此促进网约车行业的健康发展。

（二）公司与相关部门共同管理

1.网约车平台接入公安系统

乘客、司机通过网约车平台与公安机关形成合力，当遇到事故或报警时，公安机关能第一时间对车辆进行定位并到达现场。

2.增设有关拒客的规定

在网约车发生的案件中，不仅乘客遭受到了一定的威胁和伤害，司机本身由于无法拒客也存在一定的安全隐患，因此网约车平台应该出台相关的政策，明确规定司机可以拒客的情形，从而保障司机的安全。

（三）网约车平台加强自身内部管理

1.完善网约车行业从业人员的考核制度

网约车司机一般进入门槛较低，导致一些违法犯罪的事件频频发生，因此提高网约车行业从业人员的业务水平是当务之急。应加强对司机的管理，在招收网约车司机时应该严格审查个人信息，对个人心理健康进行测试，提前对网约车司机的道德素质、法律意识、心理健康进行分析与监测。完善上岗考试内容，增加一些道路地形考试，查看司机对道路的熟悉程度。抬高网约车司机入职门槛，从根源上减少事故的发生，保障乘客的安全。

2.严格监控网约车过程

在搭载网约车过程中，经常遇到打车软件中的车牌号与实际车辆车牌号不符的情况或 “人机不符”等情况，严重威胁了乘客的人身安全和财产安全。为了更好地解决该问题，网约车平台可以间隔3秒或5秒定期采集运行车辆监控画面图片做实时监控。利用智能AI云数据存储技术，在司机或者乘客出现行为异常的情况下，启动实时监控数据流采集。同时启动人工或者AI智能电话，优化乘客紧急求助功能，支持一键报警服务，并接入启动110系统，形成警民联动机制，随时掌握乘客安全情况。

3.完善网约车用户评价及投诉体系

从技术角度建立长效、实时处理机制，分别对用户投诉各方面如“人车不符”、不按约定路线行驶、行驶中驾驶员有不恰当动作或言语、肆意拼车等给予不同等级的预警；加强夜间、凌晨时间段的订单监管；将网约车平台接入警方平台及社会征信系统，加入人脸识别系统，对驾驶员及乘客均做身份审核，一旦发现一些严重失信人员、犯罪记录人员、在逃人员、吸毒、重性精神病人员等，及时给予不同等级的报警；并将该机制与2018年5月24日发布的《出租车服务质量考核办法》中对于企业管理、信息数据、安全运营、运营服务、社会责任和加分项目等方面的考核内容进行融合，全面提高网约车服务质量。

五、结语

网约车行业的不断发展和完善，方便了市民的出行，提高了车辆使用效率，在一定程度上整合了闲置车辆资源，缓解了交通压力，为社会提供了大量灵活就业机会，为智慧城市的发展注入了新的生机与活力。但网约车行业从产生以来一直备受争议和质疑。网约车是依托于互联网平台，基于大数据、GPS等信息技术，为用户提供个性化点对点的出行服务，是共享经济发展背景下的新型出行服务模式，与传统出租车的服务模式存在本质区别，出租车的监管模式无法适用于网约车。因此，本文借鉴美国、英国、新加坡等先进国家对网约车监管的有益经验，并对我国网约车的监管模式进行分析，指出了山东省存在的有关监管问题，提出了完善网约车行业监管的建议，为引导网约车市场的健康有序发展及政府部门管理决策提供支撑和帮助。