产权化改革背景下的妇女土地权益保护*

任大鹏 王 俏

(1.2.中国农业大学 人文与发展学院，北京 100083)

改革开放后的中国农村土地制度，从以维持和改善农户生计为目标逐步转向以实现财产利益为目标的变革过程。妇女的土地权益问题在土地制度变迁的不同历史时期呈现出不同的形成原因、表现形式和特征。以《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)为核心的农村土地制度是保护妇女土地权益的基本法律依据，因此对妇女土地权益问题的研究需要从法律的规范与实施的实际结果进行检审。

一、妇女土地权益的立法和司法保护

(一)妇女土地权益的立法保护

《农村土地承包法》是确立和稳定农村土地承包关系的基本法律制度，也是司法实践中审理土地权益纠纷的基本依据。就《农村土地承包法》的立法背景看，稳定土地承包关系是立法的核心目的。从立法的政策依据看，截至1993年，全国各地区自1978年开展的第一轮土地承包的15年承包期陆续到期，为了稳定农民在土地上进行农业生产的积极性，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出土地承包“再延长三十年不变”，由此农村土地的第二轮承包在全国展开。1998年8月29日，土地承包期“三十年不变”的政策通过《土地管理法》以法律的形式确定了下来。同年，十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律”。2002年，第九届全国人大常委会颁布《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起实施。从历史背景看，《农村土地承包法》出台的目的在于稳定作为集体经济组织成员的农户与作为土地所有权主体的集体之间确立的土地承包关系，赋予农户长期而有保障的土地使用权，保护农户在土地上进行生产的积极性。立法要解决的主要问题是发包方、地方政府等随意或者调整收回农民的承包地，侵害农民的土地承包经营权等现象。

妇女的土地权益保护立法需要符合两个方面的基本要素：第一，立法需体现针对性，不同时期侵害妇女土地权益的情形不同，立法的重心和制度安排也不同；第二，妇女土地权益保护是嵌套于土地制度变迁过程中的，不同时期的农村土地制度改革目标不同，法律确立的制度体系不同，对妇女土地权益保护的具体制度措施也必然不同。从另一个角度看，这两个基本要素也是立法的局限，农村土地制度改革的不断深化，形成了土地利益格局的变化，侵害妇女土地权益的原因、形态也会发生变化，相对滞后的法律制度规范不能及时适应这种变化，必然会导致妇女土地权益保护制度与实践需求的错位。

就妇女的土地权益而言，当时的突出问题主要是在以户为单位、按人承包的操作过程中，个别农村集体经济组织剥夺或者限制妇女应当享有的土地权益，具体表现有妇女不分地或者分半人地，妇女离婚、丧偶或者外嫁时随意收回妇女作为家庭成员承包的土地份额，妇女离婚时不分割承包土地致使离异妇女丧失生活来源等。全国妇联2000年的调研数据显示，外嫁女、离婚丧偶妇女、招婿的女子、新媳妇、未婚妇女是侵权情况主要发生的五类受损女性[1](PP 30-33)，权利受害的情况和途径则表现为村集体对妇女不分或者少分土地，婚姻关系破裂的妇女在夫家和娘家都未分配土地，新媳妇在娘家的土地被收回、在婆家也未获分地等一系列的土地分配不均或者失地现象。而造成这一系列现象的原因主要是在土地承包过程中村集体或者村民小组成员的传统思想对于妇女地位的歧视，导致分地或者婚姻关系变动的过程中对妇女权益的侵害。

同时，妇女土地权益不能得到有效保护的问题也引起了学术界的普遍关注。何立荣关注到村规民约等民间法对于“出嫁女”土地权益的侵害，其根源在于民间法存在的社会基础和“男婚女嫁”的社会习俗等[2](PP 127-131)。刘保平和万兰茹基于河北省的实际情况，认为农村妇女的土地权益问题多发生在婚姻关系变动过程中，表现为个体与家庭的利益之争，主要是迫于生存压力或是巨大的利益诱惑，分析了现行法律的不足，主张土地承包经营权按照个人权利进行分割[3](PP 11-18，P 28)。陈小君基于对中国10个省农村土地制度的考察，认为妇女的权益没有得到有效保护，此类情形的产生与“承包期三十年不变”“增人不增地，减人不减地”的政策实施密切相关，现行法律政策与农村现实生活存在矛盾[4](PP 119-131)。商春荣讨论了土地资源固定性和妇女婚姻流动性、集体土地产权拥挤性与妇女的弱势地位造成的妇女土地产权的不安全性[5](PP 5-10)。

改革开放以来，中国已经出台了针对妇女土地权益保护的一系列法律、法规和部门规章。《宪法》《婚姻法》《妇女权益保障法》等法律均规定妇女在经济生活、家庭生活中享受和男子平等的权利。其中，《婚姻法》第39条、《妇女权益保障法》第32条特别就妇女在土地承包经营中的权利做出规定。河北、江苏、天津等多个省市出台妇女权益保障条例等地方性法规，也颁布了关于妇女土地权益保护的更可操作的具体制度。作为规范各类主体农地权益的《农村土地承包法》，就妇女土地权益问题也有专门规定。

就2002年的《农村土地承包法》看，稳定承包关系是立法的核心目标，保护妇女的土地权益也是实现承包关系稳定目标的重要组成部分。考虑到立法的目的、背景，以及妇女的弱势地位可能造成的基于土地承包关系而产生的妇女土地权利受损，为体现法律的平等思想，《农村土地承包法》主要设置了三个方面的制度，以维护妇女的权益。第一，在总则部分强调权利平等，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。这一总体思路的确定，延续了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等相关法律关于男女平等的基本思想。第二，对于妇女结婚、离婚、丧偶引起的土地权利可能发生的变化而做出专门规定。承包期内，妇女结婚、离婚、丧偶，不论是否在原居住地生活，只要在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。此项制度的法意主要是考虑到中国传统的“从夫居”习俗导致的妇女因为婚嫁关系产生的人地分离现象而做出的有针对性的规定。第三，是对于权利保护方式，即对妇女在土地上的权利遭受侵害的法律后果和侵权主体承担责任的方式所做的规定。其中明确规定发包方剥夺和侵害妇女依法享有的土地承包经营权，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。此外，法律还规定了争议的解决路径。从《农村土地承包法》实质内容出发，体现了男女平等的基本思想，基于已有的实践考虑到妇女可能存在的权益受损现象，提出了相应的解决途径，在设计上充分体现了法律对于妇女权益的保护。

(二)妇女土地权益的司法保护

《农村土地承包法》实施后，学者们发现妇女基于土地承包关系所造成的权益受损现象仍然比较突出。王竹青认为妇女的土地权利受到侵害主要是受到传统文化的影响、村民自治的任意性以及缺乏相应的司法和行政救济，而法律保障的体系建设关键在于集体经济组织成员身份认定机制、村规民约的纠正机制以及建立家庭成员间土地有偿流转机制[6](PP 49-57)。耿卓从家户的视角分析妇女的土地权益保护问题，认为家户的遮蔽和压制导致妇女享有土地权利的独立主体地位丧失，土地确权登记中的缺位和村民自治的选择性执行加重妇女权利被剥夺的现状，认为应当去除家户的遮蔽效应，凸显妇女的独立主体地位[7](PP 115-124)。

学者们通过实证调研，关注到农村妇女在土地承包过程中受到的权利侵害的现实，特别是因“从夫居”、出嫁、离婚、村民自治等过程中出现妇女权益损害的现状。基于不同的研究背景，既有研究的重点在于剖析妇女权利被剥夺的形成过程和现状，而对于妇女土地权益的法律制度缺陷，以及权利受损后的处理和救济方式则关注不多。为此，需要从中国的司法实践回溯《农村土地承包法》有关妇女土地权益保护的实施效果。

鉴于农村土地承包关系的复杂性，最高人民法院做出过一系列关于审理农村土地承包纠纷案件法律适用的司法解释。早在1986年6月12日，最高人民法院就颁发了《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》(1999年6月5日废止)。1999年6月5日，最高人民法院颁发了《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》。在2002年的《农村土地承包法》颁布以后，最高人民法院于2005年3月29日颁发了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。从上述司法解释的规定看，都没有专门针对妇女土地权益被侵害案件作为法院受理范围的规定，也没有妇女作为承包土地纠纷的诉讼主体提起诉讼的当事人资格的规定。但是，从司法实践看，涉及妇女的土地权益问题能够被人民法院受理和审理。

1.总体描述：妇女土地权益司法保护的实践

本文搜集中国2008-2017年关于农村妇女因土地承包问题而遭受权利侵害并进入诉讼程序的民事案件案例共2376例[注]搜索资源库威科先行，条件的设定为法律依据：农村土地承包法，理由为妇女，案由为民事案由。截止日期为2018年6月1日。。考虑到《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》中“要求人民法院生效的裁判文书都应当在互联网上公开”于2014年1月1日起正式实行，受此条件限制，2008-2013年可获得的案件样本相对较少。从案件数量上看，此类案件自2013年审理数量整体上呈现上升趋势，基本维持在每年400例以上(见图1)。同时，自符合标准的一审案例1879例中采取等距抽样方式获得样本38例，其中有效样本36例，以系统性地描述中国现阶段妇女在农村土地承包问题上的矛盾焦点和权利受损现状。

图1 2013-2017年案例总数变化趋势

综合来看，妇女就土地承包经营权权益的诉讼请求比较复杂。宏观上，妇女就土地承包经营等问题产生的权利纠纷案件呈现出逐年上升的趋势。究其原因，一方面得益于法治思想在中国农村地区得到了广泛的普及，许多妇女选择通过法律途径维护自己的权益；另一方面，在中国农村仲裁法庭普遍存在的情况下，案件数量的上升说明妇女的土地权益受损问题仍较为严重，且相对复杂。其中，以村民小组、村委会、居委会为代表的集体是妇女土地承包纠纷产生的主要主体，占比61%；家庭成员间的诉讼比例为31%，家庭和集体成为造成妇女土地权纠纷的两大主体(见图2)。从具体案由上看，妇女土地权益受损涉及多个方面，其中超过半数的纠纷集中在土地补偿款归属问题上。同时，土地权属问题也是纠纷产生的主要内容，仅少量案件涉及农业补贴款和土地流转收益纠纷等其他原因引发的纠纷(见图3)。

图2 诉讼主体分布

图3 具体案由分布

总体而言，大部分的诉讼主要发生在妇女外嫁、离婚或丧偶等婚姻关系或者户籍关系发生变动的情况下，且伴随着土地价值的升值。其中，村集体经济组织通过村民自治、村规民约等手段造成的妇女权益侵害仍然占主导地位。针对此类案件的裁决，现行的《农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》及最高法院的司法解释提供了较为完备的裁判依据，在实体的法律制度供给层面能够支持妇女的维权诉求。针对村规民约等方式对于妇女权益的剥夺和侵害，一方面，《村民委员会组织法》第27条规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此，尽管一些地方由于传统观念的制约、法律意识的淡漠以村规民约或者村民代表大会等方式剥夺和侵害妇女权益，但妇女据此提起的诉讼，在司法实践中能够得到支持。此外，《村民委员会组织法》规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。另一方面，相关文件已经明确针对此类侵害妇女作为集体成员的权益的现象，属于《最高人民法院关于民事案由的规定》第六大类第39类案由，因此发包方应当承担停止侵害、返还原物、赔偿损失等民事责任。且根据现有的案例样本，受理的法院全部支持了妇女的维权请求。

从案由看，妇女的土地权益纠纷诉讼不再局限于一轮承包过程和二轮承包初期的少分地或者不分地的事由，而是集中在土地征收补偿款的纠纷方面，表象上是妇女由于婚嫁关系变动导致的集体成员权的认定出现偏差。与之相联系的是，家庭内部成员的矛盾也成为妇女土地权益纠纷的主要内容，这一新现象的产生根源仍然与土地的征收补偿款等土地的财产性收益逐渐显现存在联系。对于此类现象或者趋势，与《农村土地承包法》的法律设计和目的已经产生了一定的偏移，尽管现有判例很大程度上支持了妇女的维权请求，但法律制度供给错位使法院的裁决依据并不充分。

2.个案研究：王某荣诉吉林省白城市泷北区A村村民委员会土地承包合同纠纷案

1982年吉林省白城市泷北区A村进行第一轮土地承包，王某荣作为王某学的同胞妹妹，与王某学其妻、其两子，家庭成员共5人，按照5人获分土地5.4亩。1992年，王某荣从王某学家户口迁入其夫户口所在地白城市，转为非农业户口，土地交由王某学代为耕种。1997年泷北区人民政府规定二轮土地延包享受承包地的入口截至1996年10月1日零时。A村进行第二轮土地承包时未对土地进行调整，采用一轮土地延包。王某学作为户主与村委会签订30年不变的土地承包合同，延包土地4.82亩。2005年，泷北区人民政府为王某学核发《土地承包经营权证》，共有人为王某学、其妻及其两子。2007年，王某荣向吉林省泷北区土地承包合同仲裁委员会申请仲裁，确认其分得以胞兄王某学为户主的1.08亩(一轮承包时王某学家的人均承包面积)土地承包经营权，经裁决王某荣享有其中的0.964亩土地承包经营权。针对王某荣是否仍然享有土地承包经营权的问题，当事人先后经泷北区人民法院一审(2007年)，白城中院二审(2008年)、再审(2009年)，吉林高院再审(2009年被驳回，2010年再审)，最高法终审(本案的具体仲裁和审理过程见表1)，最终维持白城中院二审结果：依据王某学与A村签订的土地承包合同合法，《土地承包经营权证》作为依法享有土地承包经营权的法律凭证，其经营共有人不含王某荣，因此王某荣不享有1.08亩土地承包经营权。

表1 王某荣土地承包经营权案的仲裁和审理过程

就本案而言，从一轮承包、二轮延包、户籍变动、土地确权等不同环节，历经基层法院初审、中级法院二审和再审、高级法院再审一直到2013年的最高法院再审等不同审级的不同审判结果，说明在妇女土地权益的确认上不同的认知。最高法院的终审具有审判指导意义。基于本案，需要思考的学术和实践问题包括：第一，分户与分权的关系如何理解？王某荣因为结婚，其户籍关系从原有的户籍中析出，是否意味着其原有的在土地上的权利析出？抑或是原有的土地权利灭失？该权利灭失是否与其转为非农户口有直接关系？再进一步的问题是，以户赋权的制度安排，是否意味着其兄作为户主所代表的户的利益就转而成为户内剩余成员的共同共有的权利？

第二，最高法的裁决以土地承包经营权证书的记载为依据，但基于确权而颁发的土地承包经营权证书的效力是否可以超越土地承包经营权的法定效力和事实效力？《农村土地承包法》规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”意即，承包权的取得并不依赖于承包经营权证书，而是以承包合同的约定为前提。因此，即使证书记载与合同约定不一致，也应当以合同约定为依据。本案的最终裁定直接以证书记载为依据，是否具有法律适用上的正当性？《农村土地承包法》规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，确认土地承包经营权。基于法律规定，该证书属于确权凭证而不是确立取得或者权利生效凭证，并不意味着证书记载的成员是权利的实际享有者，不能排除具有家庭成员身份的自然人当然享有的土地承包权益，因此也不应当成为裁判家庭成员是否具有土地承包经营权的依据。王某荣是否应当享有土地承包权，或者是否能够主张分割王某学的土地承包经营权，应当回溯到土地承包经营权初始取得时王某荣是否享有相应的份额，而不是证书的记载。

第三，事实上，王某荣的户口析出后转为非农业户口，是否必然导致其土地承包经营权灭失，是本案审理的关键。对于王某荣而言，其主张的1.08亩土地的承包经营权，如果仅体现为耕作并获得收益的权利，对其生计改善的意义并不明显。随着城市化进程的加快，作为生产资料的土地逐步转向了作为财产收益来源的土地，土地流转或者被征收可能形成潜在的巨大收益，这才是妇女土地权益问题凸显的重要原因。本案中，王某荣即使胜诉，也需要花费较高的成本去经营该小块土地，经营的收益与其投入比较而言意义不大。但如该宗土地被征收，其增值收费会超过其直接经营收益的数倍甚至数十倍。与土地承包权直接分割的收益相比，土地征收、征用的收益分配问题会更有意义。在农村土地的产权化改革趋势不可逆的背景下，该问题会更加普遍，对妇女权益的影响也会更大。

综上，该案例直接反映的是妇女的土地承包权益问题，但在农村土地产权化改革背景下，不公平的收益分配方式对妇女的权益损害会更大。基于学者更为普遍的认识，土地权利明晰到人而不是明晰到户，似乎更有利于妇女权益保护，但从本案的裁判结果看，土地承包权明晰到人，远不如土地收益权明晰到人，更有利于妇女权益保护。在土地产权化改革背景下，分割土地收益权比分割土地承包权更为重要。

二、产权化改革背景下的妇女土地权益问题

(一)农村土地产权制度变迁导致妇女贡献隐性化

1.产权化是农地制度改革的基本路径

回顾历史，中国农地制度历经土地改革、农业合作化、人民公社化、家庭承包经营制度四个时期。在土地改革时期，剥夺封建地主的土地，建立农民土地私有制作为新民主主义革命时期的重要任务，让广大无地农民获得土地，实现“耕者有其田”。此时农村土地制度通过土地所有权和经营权的统一，极大地提高了农业劳动生产力。在农业合作化时期和人民公社时期，土地的所有权关系从私人所有变为集体所有、统一经营，制度目标则是在面对劳动力和生产设备不足的情况下，以有计划的分工实现大面积土地的统一经营，从而提高劳动生产率，以解决工业化起步时期粮食与工业原料的供求矛盾[8](PP 4-11)。1978年，中国工业化的初级目标基本实现，农业为工业化建设和城市发展提供原料和粮食的原始积累使命基本完成。此时，安徽凤阳小岗村农民的尝试，推动相关政策以调动农业生产者的劳动积极性为目的进行农业改革，农村土地制度随之调整，最终确定为家庭承包经营与集体统一经营相结合的双层经营体制。总体而言，从中国改革开放初期到双层经营体制的确立，农村土地制度的设置目标在于如何提高农民的生产积极性，发展农业生产水平，解决不同时期的特定农业任务。在此阶段内，所有权是农村土地制度的核心，土地的所有权在农民、集体之间随着制度措施的调整而发生变化。而家庭承包责任制的推行则在此基础上提出“赋予农民长期而有保障的使用权”，使得农村土地制度形成“两权分离”。就土地本身的特质而言，都是作为进行农业生产、提供粮食、保障农民基本生活的重要生产资料。为进一步稳定土地承包关系，1986年颁布了《民法通则》，赋予农民法律上真正的土地权利，逐渐将农民的土地承包经营权归为财产性权利[9](PP 45-54)，自此，中国农村土地制度开始了从生产资料到财产权的产权化改革道路。

化合物 3B05：质谱 ESI／MS（negative mode），m／z 262，［M－H］－。 1H NMR（500 MHz，CDCl3，TMS），δ为7.77 （s，1H），7.64（d，J＝8.0 Hz，1H），7.46（d，J＝8.0 Hz，1H），7.28～7.37 （m，3H），7.03 （t，J＝8.5 Hz，2H），6.57（br.s，1H，NH），4.57（d，J＝6.0 Hz，2H）。

20世纪八九十年代以来，城市化过程中的流动人口、农村内部农地调整以及农用土地非农化利用成为中国经济发展过程的鲜明特征[10](PP 445-456)。中国农村传统的社会格局已发生变化。一方面，农村富余劳动力逐渐向城市进行转移，家庭性别分工的递补效应导致女性成为农村的主要劳动力[11](PP 53-60)，农业女性化现象凸显。特别是在种植业上，女性逐渐取代男性成为主要的生产者。另一方面，农业技术和生产力的发展改变了家庭联产承包责任制的社会基础，农地的细碎化与规模经营的矛盾、小规模与大市场的矛盾日益突出[12](PP 87-92，P 108)。在社会变迁和经济转型的大背景下，中国农村土地制度的产权化改革进一步深化。2007年颁布了《物权法》，形成了土地所有权、承包经营权在内的土地物权体系，为中国土地产权制度的确立奠定了坚实的基础。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确农村土地改革的目标是赋予农民更多财产权利。2016年10月30日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式完成了两权到三权的过渡。从《物权法》将土地上的承包经营权定义为用益物权起，到农村土地三权分置的改革，中国农村土地产权制度基本形成，制度的内在设置逻辑是将土地设置为农民一项重要的财产性权利，农民可以通过让渡该财产性权利获得收益，而不必亲自通过土地的耕种获得收益，土地作为生产性收益的功能逐步让位于其财产性收益功能。

2.土地的产权化改革使妇女贡献呈现隐性化特征

中国农村土地制度产权化改革能够有效减少土地的闲置，提高土地利用效率，通过土地流转、土地入股等方式实现土地的规模化经营，有利于农业的现代化发展。客观上，这场改革从根本上改变了土地对农民的价值，从原有的进行农业生产、维持基本生活保障的功能转变为财产性权益来源，也正是产权化的改革，导致了妇女在家庭中的贡献隐性化。

在计划经济时期，土地由集体统一经营管理，农村的妇女无论是出嫁与否、婚姻关系存续或者破裂与否，都是其所在集体的成员，通过参与集体统一的劳动实现按劳分配。妇女的劳动价值以其参与劳动的程度得到体现。因此，这一时期并不存在妇女的土地权益问题。在以户为单位承包土地的过程中，尽管妇女与男子存在传统的家庭分工，但妇女对家庭内部的贡献，仍然能够通过农业劳动获得体现，特别是在农户的主要收入来源是以土地为基础的种植业时，妇女通过参与农业生产，劳动价值得以充分体现，并转化为相应的家庭内部地位的保证，使得家庭内部矛盾并不突出。此时的妇女土地权益问题，主要集中在妇女在所生活的家庭中是否基于其集体成员身份获得了土地，以及已经取得的土地承包经营权是否能够与因为婚嫁等原因形成的家庭关系变化形成一致性。前者是导致作为土地发包方的集体成为侵犯妇女土地权益主体的重要原因，后者则是在家庭内部产生妇女土地权益纠纷的重要原因。如果没有土地的入股、流转或者被征收的收益财产化动因，妇女仍然可以以其从事家庭承包土地为对象的农业劳动体现出对家庭收益的贡献价值。在“三权分置”为标志的新时期产权化改革大背景下，为了强调土地财产性权利的实现，在中国大量土地流转和城镇化建设的现实基础上，农户基于土地的收益从直接经营转变为土地的征收补偿以及土地的流转租金等财产性收益为主。随着大多数的农户选择将土地流转、出租给其他经营主体，获得土地的租金收入或者股金收入，妇女对家庭的贡献方式发生了变化，从参与农业劳动的经济贡献为主逐步转化为以照顾孩子、赡养老人等照料贡献为主，尽管部分妇女能够通过在各类新型经济主体务工获得工资收入，但总体上看妇女对家庭的经济贡献因为土地经营方式的变化而被淡化。

女性家庭地位往往直接由女性在家庭中所起的作用和所提供的经济来源的多少决定，表现为权利的大小与参与家庭事务决策的多寡[13](PP 100-103)。在土地作为重要的甚至家庭唯一的农业生产资料时期，妇女以及整个家庭都在通过土地上的劳动而获得收益，妇女的家庭地位借助经济收益而获得了认可。因此在既往的土地承包关系上，尽管以户为单位进行承包，家庭内部的妇女土地权益问题并不突出。但是，伴随着土地功能从传统的生产资料转向财产性收益，大部分妇女在土地上进行劳动获得收益占家庭收益的比例减少，加之妇女在家庭照料等方面的贡献被长期忽视，妇女对家庭的贡献呈现出隐性化的特征，从而产生了现实中家庭地位不平等的矛盾。随着城镇化进程的加快，土地的稀缺性日益显现，在土地流转租金逐年上涨、土地征收补偿水平不断提高的背景下，妇女贡献的隐性化现象越发凸显，成为导致家庭内部矛盾纠纷产生的主要原因之一。

(二)农地产权化改革对妇女权益的现实影响

1.农地产权化改革受妇女集体经济组织成员身份界定影响

根据前文所述，村民小组、村委会是妇女土地权益纠纷诉讼的主要侵权主体，占比达到61%，其中侵占土地征收补偿款是主要的侵权方式，成为当前妇女权益受损最突出的表现形式。尽管《农村土地承包法》对妇女权益保护有明确要求，相关法律也针对以村规民约等方式侵害妇女土地权益的情形做出了禁止性规定。但是，伴随着农村土地制度的产权化改革，村民自治组织与妇女土地权益的纠纷愈加突出。在农村土地的非农化利用过程中，土地财产性权利首先表现为承包农户获得土地征收补偿款的权利，村集体经济组织或者村民自治组织作为补偿收益的分配者，是否能够在分配过程中尊重和保护妇女权益是问题产生和解决的关键。根据相关案例，村集体或者村民自治组织在分配征地补偿款时剥夺外嫁或者离婚的妇女利益的现象非常突出，分配到妇女个人名下的土地补偿款数额差异很大，不公平的分配方式使得部分妇女与村集体之间的矛盾激化，最终只能依靠诉讼途径解决。

在农地非农化利用的现实基础上，妇女的土地权益保障在一定程度上聚焦到村集体经济组织成员认定问题上。成员身份界定的模糊、权利主体的模糊、权利内容的模糊导致了土地利用的低效率，也导致了土地利益的不明确。因此，实施土地的产权化改革是必要的。以新制度经济学的产权理论为基础进行的中国农地产权化改革的核心在于产权的界定。产权经济学的代表人物罗纳德·科斯(Ronald Coase)认为，如果产权明确将会降低交易成本，而初始产权的界定对优化资源配置、提高经济效益非常重要，因此产权界定的关键在于明晰化。在农地产权化改革的背景下，就必然需要明确集体的成员。而现实问题是，尽管总体上强调农村集体土地所有权保持不变，但是客观上集体的成员总是发生变化。特别是就妇女而言，由于传统的“从夫居”习俗，妇女出嫁、离婚等婚姻关系发生变动时其集体成员身份也可能发生变化。到目前为止，中国法律关于集体成员身份的认定并没有明确的规定，在司法实践中，主要基于是否具有本集体经济组织的户籍作为认定主要依据。但从相关案例上不难发现，妇女土地权益受损、寻求法律途径解决问题总是不可避免地涉及不同的时间节点。婚嫁、迁移等都导致了妇女的集体经济组织成员的身份认定的困难。此外，目前中国多个地区正在进行的农村集体资产的股权化改革，其中妇女的成员权问题同样突出，其背后暗含着相似的成员权的认定上的困难。

2.农地产权化改革加剧了妇女与家庭内部成员的矛盾纠纷

家庭是妇女承包土地权益纠纷诉讼的第二大侵权主体。《农村土地承包法》是规范和调整农村承包土地关系的专门法律，目的在于稳定农村土地承包关系。户相对于自然人是更加稳定的主体，以户确权有利于土地承包关系的长久稳定，同时更适应《农村土地承包法》颁布时的农业生产特征。以户为单位承包土地，就是将自然人之间的承包权益问题放在家庭内部进行解决。而户内妇女土地权益问题的凸显与农村土地产权化改革存在必然的逻辑关联。由于农村土地产权化改革，妇女的贡献隐性化现象导致妇女的家庭地位受到影响，在农村社会传统的父权和夫权话语体制之下，处于弱势地位的妇女的权益受损在外嫁或婚姻关系破裂时表现更加得突出，成为家庭矛盾激化的主要原因。同时，农村土地的承包经营权颁证作为产权化制度改革的重要节点，也在一定程度上进一步激化了户内的矛盾。

2013年中央1号文件、2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、2015年《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》等一系列文件，都提出要建立并完善农村土地确权登记颁证制度，明确土地的确权登记颁证应当坚持稳定土地承包关系，确权的主体为承包农户。在地方实践过程中，基于明确户内成员的权利、保护妇女权益的目的，大部分地区采取将户内每个人的名字体现在确权登记证书上的形式，表面上看实践操作更有利于保护妇女权益，但实施的效果却往往相反。

前述案例中，吉林省白城市泷北区A村土地承包合同纠纷中表现出的承包合同和承包经营权证书共有人的不一致，反映了当前农村地区推进的土地确权颁证工作可能产生的对于妇女土地权益的负面影响。

首先，土地承包合同的主体为户，合同订立或者证书记载时体现为户主的名字，在确权证书上本来以填写家庭的户主名称代表整个户的权利。从操作层面看，因为大部分的户主为男性，因此在土地经营权的权利人的填写过程中存在妇女权利被隐性化的现象。从《农村土地承包法》的规定看，按户承包是土地承包权利赋予的基本逻辑，上述个案中王某荣的户籍变迁本不影响户的土地权利，但作为户主的王某学的家长身份被演化为王某学的个人权利或者王某学所代表的家庭的权利，当王某荣的户籍从王某学代表的家庭中析出时，其作为家庭成员的权利也从王某学代表的家庭的权利中析出。由于王某荣的个体权利与作为王某学代表的家庭成员的个体权利之间发生混同，王某荣的家庭成员身份析出，最终成为其权利析出的基础。由于析出后的权利没有法律依据，最终也转化成其原有的家庭成员的个体权利丧失的裁判基础。王某荣的权利在裁判过程中难以通过有效的证据形式得以体现，成为其土地承包经营权主张被驳回的主要原因。

其次，更为重要的是，《农村土地承包法》规定“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；《物权法》规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。从既有的法律规定和法理学视角看，土地承包经营权的产生基础是当事人双方签订的农村土地承包合同，政府颁发的土地承包经营权证书等并没有形成法律意义上的权利生成、生效、有效的凭证。即，确权证书并不是土地承包经营权的生效要件，登记和颁证只是物权的确认、公示过程，而不是权利的生成要素。也就是说，土地承包经营权证书只是且仅仅具有证明土地承包经营权人享有某个特定地块的耕作权并获得收益的证明材料的证据效力，并不能作为当事人享有权利的内容和范围的裁判依据。如果把土地上的权利都量化为自然人的权利，一是无法解决人地矛盾问题，无法实现土地承包关系稳定的制度目标；二是记载自然人的名称实际上是把家庭成员固化,但是，实践中因妇女离婚、结婚、生子以及老人去世等等，家庭成员总是在发生变化的。如果以证书记载作为裁判依据，没有办法体现变化中的人地关系。新增的家庭成员从何处取得土地权利？老人去世，家庭部分成员转为非农户口等，是否意味着土地权利灭失？个体的权利灭失后如何确定作为权利对象的土地财产权利的归属？以户确权，上述问题本不存在，户内成员共同享有权利；而以人确权，则意味着产生复杂的权利消灭、权利继承、权利重新分配等法律关系。从立法本意上出发，权利交于户，至于是户内的成员均享还是按份共享，是农户自身的问题，不影响集体统一分配土地权利时的公平性。在原有的制度设计上，无论土地被征收还是流转，获得的收益是家庭成员共享的，而不是划分成份额的。但是，基于农地产权化改革的思路，如果立法上或者政策上或者确权颁证的过程中，将户的权利个体化，从一般的法学理论中的户的财产的共同共有关系转化为户内的按份共有关系或者是自然人直接成为权利主体的关系，是对既有的法学逻辑的重大挑战，也是导致妇女土地权益复杂化的重要原因。在当前的土地确权颁证过程中，由于对土地经营权证书的共有人概念的错误解读，导致实践中妇女土地权益问题的复杂化。

3.土地的位置固定性引发的人地分离现象加大了妇女土地权益保护的难度

与劳动力等其他资源不同的是，土地资源具有不可移动性。尽管目前的法律从司法实践的角度能够满足保障妇女权益的需求，但在法律实施的过程中，尤其是在农地“三权分置”政策背景下，土地资源的位置固化和人口迁移的位置变化仍然产生了更为复杂的人地分离现象。据统计，目前全国流转耕地4.7亿亩，占二轮承包面积的45.1%[14](P 1)。过去完全依赖土地进行农业生产、保障基本生活的农户逐渐摆脱土地的“束缚”，大量劳动力向城市或者非农产业转移。与大量人口向城市转移相对的是土地资源位置的固定性，由此产生的人地分离现象日益明显。加之农村妇女的婚姻关系仍保持着传统“从夫居”习俗，妇女因结婚、离婚、丧偶等产生的生活环境的变动与土地资源的位置固定性成为人地分离现象的突出表现，也成为妇女土地权益不能得到有效保护的重要原因。以户确权，妇女可以其原有的家庭成员身份主张土地的财产性收益的分割权利；以人确权，妇女的集体成员身份丧失，或者原有的家庭成员身份转移，则可能成为妇女财产性收益分割主张的障碍。在实际的案例中，主要表现为妇女婚姻关系发生变化时，原有的承包土地不能及时分割及随妇女迁徙地的变化移动，原承包土地因产权化改革形成的流转收益、征收补偿收益等财产性收益因其“随地特性”也难以及时转化为人地异动情形下妇女的财产性收益。

三、中国农地承包制度如何为妇女编织安全网

不同历史时期或者农村土地制度产权化改革的不同节点，决定了妇女土地权益保护的问题在不同时期的不同表现。目前，农地的“三权分置”、农村宅基地的“三权分置”、土地经营权抵押试点、农民住房财产权和宅基地使用权抵押试点、集体经营性建设用地入市试点、农村集体土地折股量化改革等有关农村土地制度的改革，都是以产权化为目标导向的。不可否认的是，农地的产权化改革具有一定的现实需求和迫切性，能够有效减少土地的闲置，提高土地利用效率，有利于规模农业的发展。但同时，土地的财产性价值凸显，导致妇女的贡献隐性化，更容易引发家庭内部矛盾纠纷，也引发了为明晰产权所产生的集体成员认定等新问题，不可避免地导致对于妇女土地权益的侵害。以“三权分置”为代表的土地产权制度改革带来的结果是土地的作为生产资料的价值降低和作为财产价值的提升，在这个过程中，妇女在家庭中的地位因其劳动贡献的隐性化而受到威胁。同时，在土地价值上升、人地分离的现实情境下，妇女与村集体之间因土地确权而形成的纠纷持续显性化，是妇女土地权益受损的主要表现。基于稳定承包关系所确立的按户承包原则掩盖了户内家庭成员间的土地权益纠纷，也掩盖了妇女的土地权益。在新一轮土地承包和土地确权登记颁证过程中，土地产权关系进一步明晰及因人确权的土地承包经营权确权颁证实践，使户的权利自然人化，妇女作为家庭成员的土地权益问题更加显现。

现行《农村土地承包法》在原则和制度中充分体现了对于妇女权益的保护的思想，强调了在妇女因户籍关系、婚姻关系发生变动时对于妇女土地权益保护的具体措施，司法实践中也能够基于上述法律制度有效保护妇女的土地权益。但逐步深化的以产权化改革为目标的农村土地制度变革，对妇女土地权益保护带来了新的挑战。当前，《农村土地承包法》正在修订的过程中，法律的修订会体现土地承包期在二轮承包的基础上再延长30年不变的政策要求，更会体现“三权分置”的政策框架下搞活经营权的农地产权化改革思路。在法律修改的过程中，农地产权化改革对妇女权益保护带来的新的挑战不容忽视。基于上述分析，需要在新的土地承包法律制度确立和完善的过程中，为妇女的土地权益保护编制有效的安全网。具体而言：

其一，农村土地产权制度改革须明确妇女与男子享有同等的集体经济组织成员权利，土地承包经营权确权颁证应当明确家庭内部妇女与其他家庭成员有同等权利。当前的农村土地改革涉及妇女权益的问题主要来自于集体和家庭内部两个层面。从集体层面看，农村集体产权制度改革与妇女土地权益保护关系密切。集体产权制度改革的主要做法是以人为单位，对包括集体土地在内的存量资产在集体经济组织成员间进行折股量化，其中的重点和难点首先在于集体经济组成员身份的界定。一些地方在改革过程中，对妇女的成员资格以及基于该资格享有的财产收益进行限制，是侵害妇女土地权益的重要表现。为此，立法需要明确在折股量化的过程中妇女与男子享有同等权利，妇女作为集体经济组织成员的权利不容剥夺或限制。从家庭内部层面看，以激活土地经营权为目标的“三权分置”改革，使越来越多的农户不再直接利用土地进行生产经营，而是通过土地流转、土地入股等方式获得收益，土地的生产资料价值逐步转向财产权利让渡价值，而财产权利让渡的基础仍然是农户享有的土地承包权。为此，明确妇女在农户承包土地上的权利份额，是保护妇女土地权益的基础。法律需要确立妇女作为家庭成员应当享有的土地财产权利让渡利益。在土地承包经营权确权颁证的过程中，也应当明确妇女作为家庭成员享有与其他成员同等的权利。不论妇女嫁入前土地是否已经确权，以户为单位的土地承包权涵盖的是家庭中的全部成员，妇女嫁入后与其他家庭成员享有的利益是均等的；妇女离婚时，有权对家庭土地财产权利的让渡收益进行分割。

其二，土地产权制度改革应当设置妇女权益保护的前置性规范和救济性规范。针对现实中的问题，例如，承包期满继续延长30年，对于原来无地人口的重新分配问题，尤其是一轮承包和二轮延包过程中部分农村剥夺妇女土地承包经营权的问题，应当借三轮承包的机会进行矫正。建议在土地三轮承包过程中，对以集体经济组织为主导制定的土地的延保方案建立合法性审查程序，杜绝以村民(代表)大会的方式剥夺妇女权益，包括剥夺妇女集体经济组织成员身份、侵占妇女应当享有的征地土地补偿款等情形。在涉及妇女因婚嫁、离婚、丧偶时的土地承包权益、征地补偿权益、土地流转收益时，应当建立公平的权利分割或者收益分割制度。

其三，基于土地承包经营权实现过程中可能出现的人地分离情形及对妇女权益的影响，在保留现行法规定的土地承包权分割为基础的妇女权益保护模式的基础上，建立以收益权分割为主的保护模式。以土地承包经营权的保护为核心还是以收益权为核心，应该根据实际情况，给予妇女自行选择的权利。

其四，建立土地流转收益、土地的补偿收益、土地的财政补助收益等的分割给付制度。从实践看，目前是全部收益交给户主或村集体代为分配。不论是由村集体管理的土地征收补偿收益的分配，以及由户主管理的土地流转或者入股的收益的分配，还是其他的以承包土地为对象的财政补助收益，都可能成为农地产权化改革背景下妇女权益受损的原因。为此，应当建立分割给付制度，明确妇女应当享有的财产性收益份额。妇女结婚或者离婚的，该份额应当具有当然的随妇女户口、身份转移而转移的功能。

其五，针对妇女贡献隐性化的现象，要在农村社区中充分强调妇女的家务贡献价值。妇女的生产性贡献在土地产权化改革的背景下被隐性化，妇女的照料性贡献被忽视，是妇女在家庭中的地位不能得到尊重的重要原因。在土地产权化改革的方向不可逆转的现实背景下，保护妇女权益需要充分尊重妇女在家庭中的非生产性贡献。《中华人民共和国婚姻法》(以下简称《婚姻法》)第42条规定：“离婚时，如一方生活困难，另一方应从其住房等个人财产中给予适当帮助。”这一规定对保护妇女的利益发挥着重要的作用。考虑到承包土地的财产性权益在产权化改革过程中已经成为农户相对稳定的收益途径，可以借鉴《婚姻法》第42条的规定，将目前仅适用住房的经济帮助权的实施范围扩展到土地承包经营制度上，明确规定，离婚时，如一方生活困难，另一方应从其承包的土地的财产性收益中给予适当帮助。

四、结论

妇女的土地权益保护问题因为涉及不同历史时期的土地功能、土地政策目标和农村文化传统的影响而具有复杂性。中国的农村土地制度变迁的总体趋势是以满足农业现代化发展的资源配置需求的产权化改革为导向的。在土地产权化改革的过程中，土地的生产要素功能逐渐被财产性功能所替代，妇女的以土地为对象的劳动者的角色也逐步被家庭照料者的角色所替代。这一过程，是妇女的土地权益隐性化的主要原因。在产权化改革目标下，承包土地的确权证书会被赋予更为重要的法律地位，但妇女的土地权益并不会因为以自然人为对象的证书记载而得到更为有效的保护。因此，编织妇女的土地权益保护网，需要从制度上设置前置性规范、救济性规范，需要从承包经营权分割转向收益权分割,重塑妇女土地权益保护路径，需要扩展经济帮助权的适用范围以及建立土地产权化改革背景下的收益权直接给付制度等措施着手。