协商民主视角下区域大气污染联动治理的路径探索

陈锦文

(绍兴文理学院 商学院，浙江 绍兴 312000)

我国大气污染已经从20世纪煤烟型污染演变为区域性、复合型大气污染，并呈现跨界污染的连片性、传染性、交叠性与风险性等特征。党的十九大报告指出，以城市群为主体的城镇格局需要建立更加有效的区域协调发展新机制，遵循共商共建共享原则，着力解决大气污染等环境问题，构建政府为主导的环境治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时，“发挥社会主义协商民主重要作用，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[1]。因此，积极推进多元协商渠道发挥作用，创新协商治理机制，可以提高跨界公共事务治理能力。其有助于突破因现有属地管理单一的污染控制目标和“一刀切”的政策执行方式引起的区域大气污染联动治理困境，进一步完善联动治理体系，提高联动治理绩效。

一、基于协商民主的区域大气污染联动治理意义

20世纪80年代以来，随着西方学者约瑟夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》中首次提出“协商民主”的概念后，学界关于“协商民主”的研究主要基于一种民主范式，即指政治共同体中，自由平等的公民基于权利和理性，通过对话、讨论、辩论等过程形成合法决策的民主形式。同时，其也是一种治理模式，旨在通过协商民主理想的构建，推进自由而平等的公共协商成为合法的政治决策和公民自治的核心组成部分，一定程度上有助于解决社会冲突、化解社会矛盾。

随着社会主义生态文明建设的不断深入，学者俞可平认为协商民主是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活，并提出“生态社会立足的基础是，其公民有能力通过积极参与自治，创立一个有爱心、可持续的社群。公民参与自治的过程被称为直接或参与型民主”[2]119。学者陈家刚认为：“生态社会需要一种既能包容冲突又能化解冲突的民主设计，协商民主就是这样的制度安排。”[2]119因此，基于协商民主的区域大气污染联动治理是实现生态社会构建的路径之一。其实质是区域大气污染治理过程中主体联动、制度联动、机制联动等层面的利益整合和权利发展，是一种基于良好秩序、环境正义的社会可持续发展模式。

(一)促进区域大气污染联动治理的公共理性

公共理性是指享有平等自由权利的公民的理性，是公共推理、公共辩谈的理性，是指向公共利益的理性[3]。罗尔斯理解中的“公共理性”是指各种政治主体(包括公民、各类社团和政府组织等)以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力[4]。因此，现代公共理性应成为区域大气污染联动治理中主体间沟通、协调和统一的工具理性与价值理性、政府理性与公众理性的媒介，使得区域大气污染联动治理更大程度上体现整体性、公共性、合法性和民意性。

基于协商民主的区域大气污染联动治理主要是政府、企业、社会组织、公众等多元主体运用协商民主的价值引导和行动标准，促进政府、市场与社会联动的公共理性，以良好的联动价值、秩序和准则，保障公共权力有效行使，以及合乎道理与思想公正等社会美德的传承，以期最大限度地增进公共利益。这也体现了协商的内在价值是公共精神的培养。其为多元联动主体表达相互尊重提供了一种有效的方式：即基于生态责任和理性美德，在协商中理解和尊重他人的需求和利益，在沟通中反思、整合个人偏好对实现公共利益的价值。这有助于推动社会多元文化发展中治理共同体的公共理性形成。

(二)创新区域大气污染联动治理的制度模式

当前，区域大气污染联动治理主要依据中央到地方的法律法规、各部门公共政策等综合实施。基于属地管理原则，这些制度一定程度上发挥了界定权利边界和行为空间功能。但是，制度的社会协调和整合作用，以及在不确定性风险环境下对个人与组织行为的指导作用有待进一步发挥。美国学者伊森·里布在《美国民主的未来：一个设立公众部门的方案》一书中构想政府第四部门作用应该是程序性、制度性的，即一个新的集管理、组织和筹备协商等职能为一体的组织机构，可以为协商会议裁决政府、社会公众等各方要求作出合理的安排。因为协商民主是当存在利益冲突时，平等考虑利益的最终公共体现，能够保证每个人在集体决策中拥有平等发言权的制度。

传统的环境政策制定主要是依靠政府相关部门。随着协商民主理论与实践的不断发展，政府部门、利益群体和社会公众通过咨询会、协商会、研讨会、听证会等形成制度性集体行动。因此，区域大气污染治理中制度层面的联动实质上是多元利益群体对公共决策制度模式创新的过程，即在资源环境条件约束下，通过竞争、冲突、妥协、合作达到某种动态的平衡与一致。这是区域大气污染联动治理中制度价值选择上的进一步更新与优化，也为政府相关部门解决权力与责任“碎片化”等问题，提高区域大气污染联动治理绩效提供了更开放与包容的空间。

(三)助推区域大气污染联动治理的城乡融合

我国区域大气污染联动治理主要依托“联席会议”“联合执法”“环评会商”“信息共享”“预警应急”等机制。根据机制运行的形式，城乡治理机制在各要素间的结构关系与运行方式有所不同。城市群联动治理主要采用“行政—计划”式运行机制；而城乡联动治理主要采用“指导—服务”式运行机制或“监督—服务”式的运行机制。区域大气污染联动治理的城乡融合是指城市和农村差异化的环境治理机制，在协商民主的理论指导下，打破相互分割的壁垒，逐步实现治理资源与要素的合理流动和优化组合，促进环境治理系统在城市和乡村之间协调分布，加强城乡治理机制交流与协作，推动城乡环境治理一体化发展，进而实现城乡生态环境的有机结合，保障自然生态过程畅通有序、健康可持续。

协商民主是具有巨大潜能的民主治理形式。区域大气污染联动治理的协商民主，是城乡多元利益群体间利益表达、对话、妥协、形成共识的过程，也是城乡资源要素与公共服务均衡的过程。其有利于有效回应城乡多元社会认知，有利于城乡治理主体对公共利益的责任分担，有利于城乡治理互动话语的相互理解，并支持具有城乡融合的公共政策。只有实现了城乡资源要素和公共利益的均衡才有可能维持城乡社会稳定与促进城乡社会和谐。因此，协商民主使城乡利益表达权利和社会利益关系得到进一步协调发展，城乡联动治理区域大气污染的社会信任和政策协调得到进一步增强。

二、区域大气污染联动治理中协商实践的困境

区域大气污染的复杂性与风险性导致联动治理的有效性不足。基于参与和对话机制的协商民主为解决区域大气污染联动治理的困境提供了充分的实践空间。但事实上，联动治理过程中仍存在协商渠道运用较少、基层协商素养较低、协商网络不够完善等问题，影响了区域大气污染联动治理绩效。

(一)多元协商渠道需综合运用

十九大报告指出推动协商民主广泛、多层、制度化发展，要统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等七大渠道。依据协商角色与协商任务的不同，区域大气污染联动治理主要是通过人大协商、政府协商或者政协协商等主要渠道开展政策制定、立法咨询、联动执法等工作。但是，区域大气污染治理是制度性集体行动，集多种行动体、多元价值、多层结构于一体。因此，基层协商、社会组织协商渠道等亟须进一步拓展与深入。因为，基层协商、社会组织协商的参与者都可以成为联动治理中责任共担的行动体和公共精神的发扬者。

站在全球环境治理视野中，政府间国际组织、国际非政府组织、环境治理学术共同体都应成为跨界协商渠道的参与主体，通过自由、平等、理性的对话共同商议、研讨区域大气污染联动治理方案和行动路线的合理性，推进区域大气污染联动治理构建切实可行的多边机制成为可能。联动治理的管理机构和管理者通过综合运用协商渠道，努力满足多元主体的利益需求，协调多方利益矛盾，使其治理活动获得公众认可。在制度安排上，协商民主也能够增强环境政策制定的合法性和可持续性。因为环境问题的不确定性，导致协商主体需要大量的经验、专业知识和咨询磋商，更需要多元协商主体通过多元协商渠道共同拟定综合性解决方案。这充分彰显了对环境正义的包容性。

(二)基层协商素养需积极培育

随着互联网、信息技术的飞速发展，以及民主政治现代化推进，多元协商主体参与环境治理体系建设的意识逐步增强。但是，基层协商素养的高低直接影响能否顺利实现区域大气污染联动治理中公共利益的维护和公共权利的共享。协商素养是指协商参与者的协商意识、协商认知与协商能力的综合评价指标。当前，我国基层协商素养总体水平仍较低。多元协商主体的协商能力参差不齐，参与协商的诉求和意愿受教育程度、经济状况和社会地位等因素影响，导致协商机会的不平等在一定范围内依然存在。

区域大气污染联动治理的本质就是多元主体在共同目标和价值引导下，基于相互信任而协同合作，打破了属地政府单一治理大气污染的局面，形成多元主体联动治理过程。其实质是环境治理的公共场域通过主体间协商对话，将治理秩序从无序向有序转变，并明确了主体间权责划分。因此，针对基层联动治理中仍存在的协商参与意识淡漠、协商能力弱化、协商责任虚化等倾向，通过教育与培训提升基层协商素养，形成良好的协商习惯已是必需。这将成为区域大气污染联动治理过程中，信任、合作、规范、网络等社会资本有效发挥作用的重要保障，同时也是实现环境正义、治理合法性和公共精神等价值的内驱力。

(三)分层协商网络需建立健全

区域大气污染联动治理形式主要包括政府与政府联动、政府与市场联动、政府与社会联动。从纵向维度看，联动治理一般多是从中央到地方自上而下形成各级政府间或垂直职能部门间的联动。若此时公众自下而上影响政策议程，并通过集体行动形成新的政策，这就构成了纵向层面的协商网络。从横向维度看，区域大气污染联动治理主要是同级政府间或横向不同职能部门间的联动。若此时同级政府或部门间通过协商达成共识，形成新的政策内容或改变政策议程，这就构成了横向层面的协商网络。

因此，基于协商民主的区域大气污染联动治理需要针对协商的问题和参与协商的主体构建分层协商网络体系。首先，根据区域大气污染联动治理涉及的空间、领域和利益相关者等确立分层协商主体。其次，根据区域大气污染联动治理的阶段性特征确定分层协商内容。第三，依据区域大气污染联动治理的组织结构设计分层协商制度。分层协商网络体系强化多元协商主体共同参与，并在多方利益主体间寻求合作共识，形成相对稳定的运作机制。其一方面，可以促进多元主体参与联动治理认知契合度；另一方面，也可以保障协商弱势群体共享利益诉求的表达机会。

三、区域大气污染联动治理的公共协商

公共协商(public deliberation)是协商民主理论与实践的核心。美国学者詹姆斯·博曼提出“公共协商是交换理性的对话性过程，目的是解决那些只通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形。协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动”[5]25。其是程序正义和结果正义的统一，是以维护公共利益、谋求公共福祉为宗旨的。因此，区域大气污染联动治理中的公共协商是将政府、社会组织、公众等协商主体聚合在听证会、咨询会等公共场域，就共同关心或利益相关的问题进行诉求表达，并通过自由平等的讨论、沟通、协调、整合等对话形式，使多元协商主体为实现公共利益最大化的共同目标，形成各方均可接受的决策或行动方案，推进环境治理体系的可持续发展。

公共协商“作为一种达成共识并改变公民有限的和自利的视角的途径”[5]4，主要目标是基于多元治理主体的理性共识，通过参与和对话机制，寻求最大限度满足公众愿望的制度设计。这为提高区域大气污染联动治理有效性提供了理论与实践的可能。因此，以协商民主理论为基础，运用公共协商机制克服区域大气污染联动治理困境不失为一个合理的路径选择。其有利于形成联动治理共同体中的集体责任感，有利于促进不同协商主体间深层的相互理解，从而构建区域大气污染联动治理所需的社会信任基础，保障联动治理的合法性、包容社会资本的异质性。

(一)加强联动治理的公共理性观念

罗尔斯认为，公共理性的观念是协商民主的第一基本要素。“正是通过理性，我们才作为平等的人进入了他人的公共世界，并准备对他们提出或接受各种公平的合作项目。”[6]协商的理性特征是指“公共协商结果的政治合法性不仅基于考虑所有人的需求和利益，而且还建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实基础之上”[7]。因此，区域大气污染联动治理中的公共协商本质上探讨了如何通过协商共识形成决策的过程，并实现维护公共利益的责任共担。理想协商的目标是实现理性推动的共识，且如何确保协商中领会。公共理性从单一向多元的转变是要求继续合作意愿的最低程度的共识。多元化的公共理性不仅拓展了这种理性，而且其适用于修正联动治理的价值偏差。

区域大气污染联动治理中公共理性观念是影响公共协商成效的关键因素。因此，我们应加强协商主体的公共理性观念培育。首先，以“友善”等社会主义核心价值引领表达“相互尊重”的公共理性。其有助于联动治理主体在公共协商的对话或沟通过程中超越自身的偏好而客观理解他人的利益诉求与需要。其次，“和谐”等核心价值引领体现“包容”的公共理性。公共协商是各种价值或利益冲突时达成某种一致性的合理方式或程序，可以为不同利益、观念的协商主体达成积极共识、自我观点的适当表达、以及公共利益的最优平衡发挥作用。第三，以“诚信”等核心价值引领“责任共担”的公共理性。规范的协商过程可以使协商主体本着相互理解的协商伦理，克服价值和利益冲突的心理障碍，最终形成新的理性共识，实现联动治理的有序参与、理性建言。

(二)构建联动治理的嵌入式协商

虽然，我国基层协商主体的主动性、理性参与意识与协商能力相对不足。但是，依据协商的平等性特征，协商主体应享有平等的参与权利，或者在权力或资源方面拥有实质平等的原则。公共协商一定程度上保障了每个公民都有平等参与、公开表达自己利益诉求的机会。但是，经济状况、受教育程度、权力与资源的差异性都会影响公共协商最终效果，尤其是一定范围内依然存在弱势群体公共协商不平等问题。嵌入式协商作为解决这一困境的方式，是基层治理的一种结构化习惯，在公共决策时通过讨论、辩论等公众参与方式共同解决公共议题和公共问题。其强调当协商嵌入基层政府、社区、社会组织，并内化为他们的素养时，协商才能真正发挥作用。

因此，区域大气污染联动治理过程中，建构嵌入式协商程序，可以提高政府与社会联动治理的实效。其实质是当协商被嵌入后，政府、社区或社会组织等系统性的将公共协商纳入其联动治理行动中，根据公众关心的议题和问题完善联动治理流程，并快速吸纳协商结果而采取相应行动。首先，以“公正”等社会主义核心价值观引领嵌入式协商程序建构，可以保障区域大气污染联动立法和联动执法过程中利益相关者的“诉求表达、利益协调、矛盾调处、权益保障”等权利综合享有。其次，以“法治”等核心价值引领的嵌入式协商程序建构，使得区域大气污染联动治理的公共协商过程从议题设置、协商发起、对话展开、协商结论、进入决策等环节更具系统性、规范性和科学性。第三，以“文明”等核心价值引领的嵌入式协商程序的建构，则更注重联动主体协商素养提升。基层政府、社会组织等需积极拓展社会资源，通过协商理解力、讲述力、评估力、辩论力等教育与培训，提高公众参与公共协商或对话的能力。

(三)重视联动治理的协商信息共享

公共协商是一种带有特定目标的对话。发生在公共领域的协商赖以进行的联合性活动不但具有谈论性，还具有对话性[5]51。若这种联合性活动的对话机制能使所有协商者产生“协商领会”的话，那么协商网络的信息共享就是基础。协商的公开性特征表明信息共享是公众参与协商的前提和基础，同时公开的协商过程和协商结果可以推进理性的公共决策，这可以使协商获得较强的社会公信力，从公共协商的“弱公共性”向“强公共性”转变。公共协商的“弱公共性”是指决策达成后，形成的协商共识满足了特定的最低限度条件。而“强公共性”是指协商过程真正塑造了决策并且决策的正当性为每个公民所知晓[5]33。要实现这种转变前提条件是：一是具有包容性的听众；二是听众与发言者之间不存在交流限制。

因此，基于大数据时代背景，在区域大气污染联动治理过程中，如何突破“国家—社会—市场”三元治理结构的瓶颈，综合考量联动治理主体、治理目标、治理方式和治理内容等形态发展已是一种趋势。虽然，大数据具有数据规模庞大、数据内容繁多、数据结构复杂等特征，但是大数据时代的广泛性、平等性、开放性等赋予联动治理的社会资源和契机，为形成公共协商中充分表达话语、有效参与互动、积极达成共识提供了可能与保障。因此，首先，以“民主”等社会主义核心价值观引领的协商网络构建，以共识为核心，强调“包容性”治理理念，通过信息共享促进有序而理性的公共协商，协调与平衡各种关系与利益，以期实现联动治理的公共利益最大化。其次，以“自由”等核心价值观引领的协商网络构建，强调线上线下混合式的多元参与和协商互动，可以有效化解大数据时代开放性对“政府—市场—社会”治理关系的挑战。第三，以“平等”等核心价值引领的协商网络构建，使得联动治理主体可以共享协商过程与结果，有效打破组织结构的层级制和相对封闭性导致的信息壁垒，一定程度上促进了政府和公众进行理性互动与协商。

综上所述，我国正处于区域协调发展的重要时期，各种跨界公共事务问题层出不穷。区域大气污染联动治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要领域。基于协商民主的区域大气污染治理，积极运用公共协商等多种治理方式，一方面，可以有效突破治理困境，提高治理绩效；另一方面，可以创新治理机制，提高公众协商意识，化解社会矛盾，维护社会稳定和谐。