公办高校监察体制改革相关问题研究

马 磊, 易祥松， 张 燕

(昭通学院 纪检监察审计处，云南 昭通 657000)

一、公办高校纪检监察部门开展监察工作的可行性

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。[1]28监察法的出台和各级监察委员会的成立，对于构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现国家监察全面覆盖，推进党和国家治理体系和治理能力现代化具有重大的现实意义和深远的历史意义。监察无禁区，公办高校也并非净土，作为人才培养的重要基地，公办高校存在大量的行使公权力的公职人员。如何构建符合公办高校实际的监察体制，对公办高校中行使公权力的公职人员进行有效监察，成为公办高校监察体制改革中面临的现实问题。如果由地方监察委员会直接对公办高校公职人员进行监察，则可能会产生以下问题：一是公办高校在承担的职能、人员构成、组织制度等方面有别于党政机关和其他事业单位，其纪检监察工作具有一定特殊性，地方监察委员会不一定熟悉公办高校纪检监察工作实际情况，同时也加重了地方监察委员会的工作负担；二是如果地方监察委员会不在公办高校设立相应工作部门，则对公办高校行使公权力的公职人员的监察就会流于形式，容易出现“管得了却够不着”的情况。如果地方监察委员会在公办高校设立了相应工作部门，则在增加了地方相应监察委员会编制的同时还会造成监察资源的闲置，因为公办高校本来就设立有纪检监察部门长期开展着纪检监察工作。因此，比较切实可行的方法是在对公办高校纪检监察力量进行整合的基础上，由公办高校纪检监察部门承担监察职责，对校内公职人员进行监察。

二、公办高校纪检监察部门开展监察工作存在的问题

公办高校纪检监察部门承担着监督、教育、惩处等重要职能，在构建风清气正的校园政治生态方面发挥了重要作用。但是监察法出台以后，如果要由公办高校纪检监察部门对校内公职人员进行监察，还存在一些问题或障碍，具体表现为以下几个方面：

(一)公办高校纪检监察部门目前尚不能以监察法为依据履行监察职责

同为监察，但公办高校纪检监察部门的“监察”和监察法中的“监察”具有不同的含义，作为高校纪委的职能部门，纪检监察部门的“监察”侧重的是党内监督和党的纪律检查，监察法中的“监察”强调的是监察权的行使。监察权是监察法规定的监察机构行使的权力。公办高校纪检监察部门不属于监察法规定的监察机构，不能行使监察权。按照监察法第七条第二款、第九条第一款和第十二条第一款①的规定，公办高校不能设立监察委员会，但可以由上级监察委员会向公办高校派驻或者派出监察机构、监察专员。只是目前还没有监察委员会对公办高校派驻或者派出监察机构、监察专员的法律依据，即公办高校纪检监察部门不是监察委员会的派驻或者派出机构，没有监察权，不能按监察法第十五条第四款②的规定对校内从事管理的人员进行监察，无法实现对校内所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，在实现纪法衔接，形成监督合力方面存在如下障碍：一是公办高校纪检监察部门尚不能依法对违法公职人员作出政务处分。根据监察法第十一条第三款、第十三条③的规定，监察机构有权对违法的公职人员依法作出政务处分决定。然而由于公办高校纪检监察部门不属于监察法规定的监察机构，也就不能依据监察法对违法的公职人员依据监察法作出政务处分决定。同时这里还存在两个问题，一个是政务处分与现行的《事业单位工作人员处分暂行规定》(以下简称暂行规定)在适用上不能很好衔接。对于公办高校而言，除党纪处分，对违纪违规人员进行处理的主要依据是2012年9月1日起施行的暂行规定。而该暂行规定与监察法规定的政务处分不太一致，比如，暂行规定中的处分种类没有政务处分种类中的记大过④。监察法的效力高于暂行规定(该暂行规定属于部门规章)，二者不一致时与监察法为准，但这又带来第二个问题，即政务处分缺乏进一步的细化规定。监察法对政务处分只作了概括性的规定，对政务处分的适用情形、调查期限、处分期限等还需进一步细化。二是对于非党管理人员违法行为的处理不顺畅。对于违纪党员，公办高校纪检监察部门可以进行党纪处分，但对于违法的非党管理人员，很多公办高校的做法不一致，有的高校由纪检监察部门负责调查处理，有的高校由学生处或人事处负责调查处理，有的高校由纪检监察部门负责调查，然后由学生处或人事处进行处理。这样的做法一方面说明在没有明确授权的情况下，公办高校纪检监察部门能做的很有限，另一方面也说明调查处理部门不统一，与“集中统一、权威高效”的国家监察体制改革目标不一致。三是公办高校纪检监察部门调查过程中收集的有关材料存在证据转换的障碍。依据监察法第三十三条第一款⑤的规定，监察机关依照监察法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。然而由于公办高校纪检监察部门不属于监察法规定的监察机构，即使是严格依规进行调查取得的证据材料，也不能作为刑事诉讼中的证据，某种程度上说，这是对调查资源的浪费。

(二)对公办高校监察对象范围的认定存在争议

按照监察法第十五条第四款的规定⑥，监察机关对公办高校中从事管理的人员进行监察。这是一款概括性规定，对于哪些人员属于管理人员，监察法没有进一步予以明确，需要下位法律法规进一步细化。一般来说，管理是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程。[2]其以特定的职权身份为基础，即监察法第十五条第四款主要是以固定公职的身份标准来确定监察对象的。按照该款规定，公办高校的校级领导班子成员，各部门、各二级学院中从事行政管理、教学管理的人员当然属于从事管理的人员，因为其具有特定的管理职权身份。依法组建的评标委员会、竞争性谈判小组、询价采购中询价小组的等临时性组织的组成人员，因临时从事与职权相联系的管理事务，也可以成为监察对象。[3]但公职身份是相对静止的，而权力的运行却是动态的、变化的，采用身份标准不仅会造成监察盲区，还会就某些主体如教学科研人员是否应纳入监察对象产生分歧。[4]比如高校教师，有的人认为高校教师属于从事管理的人员，因为其对教学过程的掌控管理的含义，而有的人认为高校教师承担的不是管理职责，不属于从事管理的人员。公办高校监察对象的范围如果不能准确界定，势必会影响监察工作的开展。

(三)公办高校纪检监察部门尚不具备行使监察法规定的某些调查措施的能力

为保障监察机关依法行使监督、调查职权，监察法在第十九条至第二十七条规定了监察机关可以依法采取的手段措施，其中谈话或要求说明情况、要求作出陈述、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等13项是监察机关可以自己采取的措施，技术调查、通缉、限制出境等3项是由监察机关决定后交由有关机关执行的措施。这些措施的采取或决定对于新组建的反腐败工作机构即监察委员会而言，可谓是轻车熟路。监察委员会就是鉴于之前反腐败力量分散的状况，将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量进行整合而形成的机构[2]31，完全具备采取或决定上述16项措施的能力和条件。但对于公办高校纪检监察部门而言，平时接触的绝大部分都是一般性的违法违纪行为，严重的违法违纪行为之前都是上级部门或检察院介入，工作中用得最多的就是谈话或要求说明情况、要求作出陈述和询问。即使公办高校纪检监察部门能够依法履行监察职责，可对于监察法规定的一些调查措施，如冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、留置等措施，公办高校纪检监察部门实在是心有余而力不足。就拿留置来说，用留置取代“两规”措施是国家监察体制改革的一个亮点，监察法第二十二条、第四十三条、第四十四条对留置措施的适用对象、适用条件、审批权限和程序进行了规定。按照规定，留置应该在特定场所进行。可很多公办高校甚至连谈话室都才刚投入使用，采取的都是“走读式谈话”，根本就不具备采取留置措施的条件和能力。

三、相关意见建议

针对存在的问题或障碍，做好公办高校监察体制改革相关工作，可以从以下几个方面着手：

(一)探索建立符合监察法规定的公办高校纪检监察工作体制机制

正如前文所述，由公办高校纪检监察部门对公办高校内所有行使公权力的公职人员进行监察，是比较切实可行的一种改革方式。而要由公办高校纪检监察部门履行监察职责，就必须让其名正言顺，在设置上符合监察法的规定。因此，在公办高校不设立监察委员会的情况下，可以考虑探索建立由监察委员会对公办高校实行派驻或派出的工作机制，在结合各公办高校办学规模、教职工人数等实际情况的基础上对公办高校纪检监察部门进行定编定岗，再按照机构、职数、编制“三个不增加”的原则，将公办高校纪检监察部门转化为监察委员会的派驻或者派出机构(以下简称公办高校监察机构)，消除公办高校纪检监察部门依法履行监察职责的制度障碍。一旦公办高校纪检监察部门成为法定的监察机构，就可以对公办高校内所有行使公权力的公职人员进行监察，可以依法对违法公职人员作出政务处分，其依法收集的证据材料可以在刑事诉讼中作为证据使用，公办高校监察工作实现纪法衔接，形成监督合力也就水到渠成，并且还有利于排除来源于校内的不当干扰，增强公办高校纪检监察工作的独立性。只是这里需要解决三个问题：一是由谁派驻或派出？按照监察法第十二条第一款的规定，派驻或派出监察机构只能由监察委员会进行。那又由哪一级监察委员会对公办高校进行派驻或者派出呢？结合监察法第十二条第一款规定的精神以及对“本级”含义的理解，比较恰当的做法是按照对公办高校的分管级别进行派驻或者派出，即教育部直属高校由国家监察委员会进行派驻或者派出，省属高校由省级监察委员会进行派驻或者派出，市属高校由高校所在地的市级监察委员会进行派驻或者派出。二是公办高校监察机构与公办高校纪委是否合署办公？坚持党对国家监察工作的领导是监察法的主要精神，因此，参照地方各级监察委员会设立的方式，派驻或者派出机构与公办高校纪委合署办公，派驻或者派出机构的主要负责人由公办高校纪委主要负责人兼任，既有利于党内监督和国家监察的统一，也有利于人员的精简。三是公办高校监察机构中的监察人员身份如何确定？按照监察法第十四条《中华人民共和国监察法》第十四条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”的规定，国家实行监察官制度，可目前公办高校纪检监察部门的人员都是事业编制，其中还有不少双肩挑人员(既承担教学工作，又从事管理工作)。监察法的精神是实现监察机构和监察人员的专责化，如何结合公办高校实际，将派驻或者派出机构中监察人员的任免、考评和晋升与监察官制度衔接，需要国家出台相关制度予以明确。

(二)准确界定公办高校中行使公权力的公职人员范围

准确界定公办高校中的监察对象，关键在于对“行使公权力”的准确理解，监察工作不仅要随 “人” 而动，更要随 “权” 而动[4]。对于公办高校教师，根据我国教师法第三条、第七条的规定，作为专业人员，其进行教育教学活动，从事科学研究、学术交流，指导学生的学习和发展等是教师法赋予高校教师的权利，可见高校教师履行的是教育教学职责，并非管理职责，因而公办高校教师不属于监察法第十五条第四款规定的从事管理的人员。但公办高校教师在教育教学等活动中具有一定的权力和责任，这些权力和责任具有公共属性，其教育教学职责具有公职的属性。中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》要求，“明确教师的特别重要地位。突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责”[5]。监察法的意义就是要对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖，界定公办高校中监察对象的范围不应该局限于监察法第十五条第四款的规定，只要是行使公权力的公职人员，都应该纳入监察对象范围。虽然公办高校教师不属于监察法第十五条第四款规定的从事管理的人员，不能直接界定为监察对象，但在其存在行使公权力的行为时完全可以根据监察法第十五条第六款⑦的规定，将其作为其他依法履行公职的人员，纳入监察对象范围。

(三)明确派驻或者派出公办高校监察机构的监察职责和能够行使的监察权限，同时探索建立请示协调移送等相关工作制度

公办高校监察工作有一定的特殊性，实行派驻或者派出以后，为保证公办高校监察机构规范化、法治化，有必要进一步明确其监察职责，并在此基础上结合公办高校监察机构的条件和能力对其监察权限进行合理限制，明确公办高校监察机构能够行使的监察权限，同时建立请示、协助、移送等相关工作制度，在公办高校监察机构不能采取相应监察措施时能及时向有权监察机关请求协助，在不能处理有关问题线索时能及时转给有权监察机关。结合公办高校的实际，公办高校监察机构行使监督、调查职权时主要涉及的是一般职务违法行为，因此其能够独立采取的监察措施应仅限于谈话或要求说明情况、要求作出陈述和询问三种。在调查过程中需要采取勘验检查和鉴定措施的，应该经请示并获批准后方可进行。对于严重职务违法行为，由于其与职务犯罪的界限在刚开始调查时并不清楚，因此原则上应该经请示后交由有权监察机关处理。对于经请示后交由公办高校监察机构调查的严重职务违法行为，在调查过程中需要采取查询、冻结、留置措施的，应该经请示并获批准后及时向有权监察机关请求协助，由有权监察机关采取。至于其他的调查措施，对应的是涉嫌职务犯罪的行为或是经批准由其他有关机关执行的措施，这种情况下，公办高校监察机构应该将问题线索及时转给有权监察机关。

这里还需要考虑公办高校监察机构的机构设置问题。一直以来，受人员和编制的限制，很多公办高校纪委、纪检监察部门的主要内设部门与省、市级纪委内设部门没有很好的对应，造成有时工作衔接上的不顺。实行派驻或派出后，公办高校监察机构应该在监督、监察、审理等部门的设置上与省、市级纪委监察委相应内设部门相对应，以便于及时高效地完成请示协调移送等相关工作，同时也有利于公办高校监察机构与各级监察委员会的沟通联系。

(四)加强学习，全面提升公办高校纪检监察队伍的政治素养、法纪修养和履职能力

按照监察法第十一条、第十三条的规定，公办高校监察机构能够履行的监督、调查、处置职责主要涉及三个方面，一是对公办高校公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；二是对职务违法行为进行调查；三是对违法的公职人员依法作出政务处分决定，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责，向监察对象所在部门提出监察建议。廉政教育、监督检查，公办高校纪检监察部门可谓轻车熟路；但是调查、进行政务处分、问责、提出监察建议，对于公办高校纪检监察部门而言，就应该考虑如何实现纪法衔接、法法衔接的问题。拿调查来说，调查是监督的延续和处置的基础，因此显得尤为重要。监察法第三十三条第二款规定，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”，这对调查工作提出了很高的要求。工作中可能出现这种情况，有的案件一开始还以为是一般职务违法行为，随着调查的深入后才发现可能涉嫌职务犯罪。面对这种情况，公办高校监察机构收集的证据材料就有可能在刑事诉讼中作为证据使用。监察机构在涉及职务犯罪案件的证据收集行为也应准确适用非法证据排除规则的相关要求[6]，但公办高校纪检监察人员在证据材料合法性、客观性和关联性的把握方面还任重道远。即使公办高校监察机构收集的证据材料不会用在刑事诉讼中，监察法也要求采用合法手段收集证据材料，通过威胁、引诱等非法方法收集的证据不得作为案件处置的依据，这就需要公办高校监察人员具有丰富的办案经验和高度的专业知识，做到惩治腐败与尊重和保障人权相平衡。[7]因此，公办高校纪检监察队伍要主动适应国家监察体制改革的要求，克服本领恐慌、能力不足问题，提高法治素养，全面掌握监督调查处置工作依据的法律规定，主动运用法治思维思考监察工作，做到行使权力与接受监督、承担责任相互统一。

四、结语

公办高校监察体制改革是一项系统工程，绝不是简单的一派了之。一方面需要国家顶层制度设计，在派驻或派出前对公办高校监察对象的范围进行界定，对公办高校纪检监察人员的身份、待遇、晋升、与其他监察机关的交流等予以明确，对政务处分的适用情形、调查期限、处分期限以及政务处分与《事业单位工作人员处分暂行规定》的衔接等加以细化；另一方面需要公办高校纪检监察部门按照国家监察体制改革的要求把自己摆进去，加强学习，领会国家监察体制改革的精神，把握监察法的具体规定，为今后开展监察工作打好基础、做好准备；同时还需要各公办高校在机构设置、人员配置、办公条件等方面给予大力支持。按照监察法的精神，监察机构是行使监察职能的专责机构。专责，意味着一是要把公办高校现有相关部门(如人事处、学生处等部门)对公职人员的调查、处置职能整合后统一由公办高校监察机构行使，二是要把不属于监察职能的其他事项分离出去，交给其他部门。目前一些公办高校的纪检监察部门还承担着审计的职能，这不符合专责的要求。公办高校监察体制改革涉及规章制度，机构设置、部门职能的重大调整，对此公办高校应早做准备。顶层设计，公办高校的重视与支持、公办高校纪检监察部门的因时而进、因势而新，三管齐下，才能有效实现对公办高校所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，保证党纪国法得到一体遵循。

注释：

①《中华人民共和国监察法》第七条第二款规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会。”第九条第一款规定：“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。”第十二条第一款规定，“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”

②《中华人民共和国监察法》第十五条第四款规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：……(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”。

③《中华人民共和国监察法》第十一条第三款规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：…(三)对违法的公职人员依法作出政务处分决定；……”。第十三条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。”

④《中华人民共和国监察法》第四十五条规定：“监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：……(二)对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；…”《事业单位工作人员处分暂行规定》第五条规定：“处分的种类为：(一)警告；(二)记过；(三)降低岗位等级或者撤职；(四)开除。”

⑤ 《中华人民共和国监察法》第三十三条第一款规定：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”

⑥《中华人民共和国监察法》 第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：……(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；……”

⑦《中华人民共和国监察法》第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：……(六)其他依法履行公职的人员。”