脱贫不脱政策的社会效应与精细化治理——基于西部多个脱贫村庄的实证调查

张立伟 何 阳

（①内蒙古社会科学院杂志社 内蒙古呼和浩特 010010 ②电子科技大学公共管理学院 四川成都 611731）

一、问题的提出与文献回顾

精准扶贫作为实现全面建成小康社会奋斗目标的公共政策，从实施以来受到党和国家高度重视，这不仅源自全国人民共享改革开放成果的现实需要，更是中国共产党始终秉承执政为民理念的充分体现。精准扶贫作为一种宏观的反贫困战略性顶层设计，它包含丰富多样的政策子系统，要实现精准扶贫预设目标，势必要确保各政策子系统有序推进。脱贫不脱政策是精准扶贫政策系统的众多子系统之一。中共中央办公厅、国务院办公厅最先在《关于建立贫困退出机制的意见》中提出，“贫困人口、贫困村和贫困县退出以后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫”。随后民政部、扶贫办等部门联合颁布的《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》中对之进行了具体化操作，规定“脱贫攻坚期内‘脱贫不脱政策’，宣布脱贫后，医疗、教育、住房等扶贫政策要保持不变”。通俗地讲，脱贫不脱政策就是贫困人口达到脱贫标准线后可在一段时间内继续适用国家原有扶贫政策，享受国家原有扶贫政策优待。但此政策子系统在执行中并未完全按照政策制定者预设的轨迹发展，在产生积极效应的同时，消极效应也相伴而生，且消极效应之危害不容小觑，严重降低了脱贫不脱政策实效。因此，审视脱贫不脱政策的政策效应，采取有效措施缓解脱贫不脱政策的消极效应是摆在我们面前的重要问题。

目前，与精准扶贫相关的既有研究成果主要聚焦于以下几个方面。第一，精准扶贫理论基础。已有研究从理论层面认识精准扶贫有益于把握精准扶贫的实质、特征及规律。如许汉泽、李小云等将社会精细化理论、参与式发展理论及社会互构论作为研究精准扶贫的理论基础[1]。此外，众多学者提及阿玛·蒂亚森的贫困理论，认为此理论对于指导精准扶贫实践有所裨益，将可行能力理论[2]、权利贫困[3]等作为分析框架与视角对贫困现象展开探讨。第二，精准扶贫可持续性。只有可持续性的扶贫方式，才能真正消灭绝对贫困。孙国峰等认为实现精准扶贫可持续性的重点在于农村反贫困末端治理的可持续性，即村级组织自身的可持续性、村级组织与政府关系的可持续性、村级组织与村民关系的可持续性、村级组织与社会组织关系的可持续性以及村级组织与企业关系的可持续性[4]。第三，精准扶贫实效评估。精准扶贫实效评估是检视精准扶贫政策成效的重要内容。如何阳等基于民族地区精准扶贫第三方评估实践，发现既有第三方评估流程浪费公共资源，有悖于节约型政府理念，主张再造民族地区精准扶贫第三方评估流程[5]。第四，精准扶贫干部群体。扶贫干部是执行精准扶贫政策的主力军。王亚华等基于对调查问卷和访谈资料的分析，发现基层扶贫干部存在职业倦怠问题，此问题的产生深受个体特征、工作特征、职业环境和组织管理的影响，并呼吁采取多项举措应对基层扶贫干部职业倦怠问题[6]；娄成武等认为驻村“第一书记”存在权责匹配冲突现象，主张通过各种改革推动驻村“第一书记”权责一致，充分发挥驻村“第一书记”在精准扶贫中的主体性作用[7]。第五，精准扶贫政策系统的子系统。精准扶贫作为一项系统的政策设计，其中包含有众多政策子系统，当前学术界较多地关注精准扶贫政策系统中的易地扶贫搬迁政策、产业扶贫政策、教育扶贫政策、驻村第一书记政策、社会工作介入政策、金融扶贫政策等子系统。

梳理已有文献，尚未发现以脱贫不脱政策为研究对象的成果，但其在执行过程中产生的消极效应已逐步显现。只有正确认识脱贫不脱政策的积极效应和消极效应，采取必要举措缓解或消除其消极效应，才能更好地实现脱贫不脱政策初衷，保障精准扶贫成效，降低脱贫对象返贫概率，为全面建成小康社会奠定扎实基础。

二、脱贫不脱政策实践中的积极效应和消极效应

关于脱贫不脱政策的社会效应问题，本文以笔者团队在中国西南地区S省、G省的多地调研资料为例展现。2018年笔者团队走访了S省、G省8个脱贫村庄，它们分别是S省的ZJG村、HYS村、HJB村、ALS村、NLB村、NXD村和G省的MJH村、QF村，采用访谈方式收集脱贫不脱政策效应的第一手资料。S省与G省是中国精准扶贫活动的重要场域，贫困人口和贫困村占比较高，也是中国深度贫困的主要分布地，因而，脱贫不脱政策在S省、G省得以广泛实施，以S省和G省的脱贫村庄为例展现脱贫不脱政策的政策效应具有典型性。

（一）政策功能憧憬：脱贫不脱政策的积极效应

脱贫不脱政策是指贫困户脱贫后仍然可以享受贫困政策优待。脱贫不脱政策作为精准扶贫政策系统的子系统，其积极效应集中体现为维护贫困人口脱贫稳定性，巩固精准扶贫实效，这是政策制定者颁布脱贫不脱政策的初衷，实践表明脱贫不脱政策实现了政策制定者初衷。笔者团队走访的8个脱贫村庄，在脱贫不脱政策作用下，贫困对象的收入得到维持并有增长之势，未曾出现任何返贫现象，正如一位被访者所述：“现在的政策好（呀），国家扶贫力度大，我们在脱贫之后还可以继续享受扶贫政策带来的好处，不但家庭收入得以保障，而且还在不断增长，感谢国家对我们贫困户的关爱”。这是脱贫不脱政策的积极效应，也表达了多数贫困对象感谢国家的心声。

脱贫不脱政策能够维护贫困人口脱贫稳定性。巩固精准扶贫实效的发生机理在于扶贫政策作用下贫困对象家庭收入相较于以往有了较大幅度提升，纷纷摆脱了国家贫困线，发展基础较以往更好，而在脱贫不脱政策作用下，贫困对象不仅可以维持脱贫时的家庭收入标准，而且可以利用国家政策优待优势实现家庭收入的进一步提升，且如遇家庭变故、罹患重大疾病等意外事件，政府会积极帮助已脱贫对象渡过难关，使之重返贫困群体概率大大降低。走访中发现一个行政村中有户贫困对象在脱贫之后妻子被诊断出癌症晚期，疾病给这个家庭带来了巨大灾难，但为了保障该户家庭生活水平，诊断疾病的费用除了“新农保”报销之外，政府通过各种政策及号召捐赠等举措帮助该贫困户，一定程度上缓解了该家庭的经济压力。因而，可以说脱贫不脱政策是国家解决返贫问题的一种重要方式，在本质上属于行政性治贫范畴，即以国家财政兜底，通过实施不同政策支持、巩固精准扶贫实效。但这是政府主导的预防返贫行为，在实际中并未能很好地激发贫困对象的内生动力。

调研中发现，地方政府践行脱贫不脱政策的主要动力还是因为绩效考核。改革开放以来为了激发地方政府活力、激励各级领导干部积极性，绩效考核始终作为上级管理下级的一种有效的方式，实现了中央政府对地方政府的管理，省级政府对市县级政府的管理，直至政府层级底端，构建起了政府管理的科学化机制[8]。绩效考核结果常被作为政府工作人员升迁的重要依据，使得地方政府通常会围绕考核指标开展工作，形成了对上负责的行为习惯或模式。尽管“参与式”绩效考核成为一种发展趋势，受到广泛认可，但现阶段并未成为我国绩效考核的主要模式，公民作为政府绩效考核主体的力度和效度有限，地方政府依然唯上级政府马首是瞻。在此背景下，贫困地区地方政府为了在上级考评中获得优异成绩，积极地践行脱贫不脱政策，并且脱贫不脱政策的践行受到双因素驱动：一方面来自精准扶贫实效考核的驱动，为确保2020年中国全面建成小康社会，各级政府对精准扶贫实效高度重视，倘若已脱贫地区和对象重返贫困，在精准扶贫实效评估中出现问题，地方政府需要为此承担责任，而脱贫不脱政策的初衷则是维护贫困对象脱贫稳定性，巩固精准扶贫实效，这有利于地方政府顺利地通过精准扶贫实效考核；另一方面来自政策落实考核的驱动，脱贫不脱政策是国家级层面的规章制度，是否将此政策落实到位也是上级政府考核下级政府的重要内容，下级政府唯有将脱贫不脱政策落实到位，才能顺利通过此方面考核，不会因政策执行不当受到处罚。

（二）政策功能异化：脱贫不脱政策的消极效应

虽然脱贫不脱政策有助于维护贫困人口脱贫稳定性，但此政策在执行中也产生了一系列消极效应，且这些消极效应的危害不容小觑。

1.助长了“争当贫困户”的不良心理

脱贫不脱政策是在贫困户脱离贫困状态下继续支持贫困户发展的举措，这意味着贫困对象在消除绝对贫困之后，可以继续享受国家扶贫政策优待，而国家扶贫政策对贫困户的支持力度较大，不仅可以获得就业机会，增加家庭收入，还可以完善家庭基础设施建设，修缮房屋，购置家电器等，而如非贫困户，则无法获得这些政策优待，需要自身拿出费用修缮房屋及购置家电器等，这对农村家庭而言无疑是一笔较为庞大的支出。随着脱贫不脱政策的实施，原本已脱贫贫困对象依然可以享受上述政策优待，直接助长了“争当贫困户”的不良心理。一位被访谈对象诉说：“现今成为贫困户真是太好了，即便已经脱离了贫困，依然可以享受国家政策带来的好处，搞得我们都想当贫困户了，简直就像天上掉馅饼一样，谁不愿意什么都不做，就获得一些好处呢”，这揭示出绝大部分普通村民对脱贫不脱政策的看法。在我们的访谈对象中，此类论述多次被提及，访谈对象中的普通村民均表示如果有机会，自己也想成为贫困户，享受国家政策优待。当然，脱贫不脱政策是在精准识别之后制定的，贫困对象识别的前置给贫困对象的认定减少了诸多麻烦，否则，大家都想从政策中获得各种好处，争当贫困户，认定过程势必困难重重。

2.激化了贫困户与非贫困户间的矛盾

脱贫不脱政策对已脱贫贫困对象的支持激化了贫困户与非贫困户间的矛盾，拉宽了贫困户群体与非贫困户群体之间的鸿沟。因为贫困对象在扶贫政策作用下实现了消除绝对贫困目标，达到了国家贫困线标准，有些贫困户甚至远超国家贫困线标准，这便让其他普通村民心中不悦，为什么他们可以享受国家政策优待，而我们只能依靠自身，尤其是游离于国家贫困线边缘但又未被纳入到扶贫政策扶持的对象。那些建档贫困对象当初与他们经济收入水平基本相当，而今被认定为贫困对象的家庭收入实现了翻天覆地的变化，并且原贫困对象依然继续享受扶贫政策作用，那些游离于国家贫困线边缘但又未被纳入到扶贫政策扶持的对象，无法获得国家政策优待。如一位被访对象谈及：“我们家庭收入当时只比村里的贫困户好那么一点儿，别人被认定为贫困户了，但我们没有被选上，现今别人家庭的收入多出我们许多，他们还在继续享受国家扶贫政策，而我们收入比这些贫困户低出许多，都没有人关心，找乡政府评理，乡政府也无可奈何”。因而，非贫困户群体心里难免出现较大落差，导致日常生活中非贫困户与贫困户口角之争愈发增多。

3.降低了扶贫干部队伍积极帮扶的意愿

脱贫不脱政策在基层实践如火如荼，这受益于双重考核驱动，在前文中已详细论述。但不可否认，这一过程中也出现了扶贫干部帮扶积极性受挫现象。相较于刚启动扶贫工作时期，现今一些扶贫干部队伍的帮扶积极性有所降低，这与个体特征、工作特征及组织环境等因素密切相关，却也离不开脱贫不脱政策因素。因为扶贫干部奋斗在扶贫工作最前线，熟知贫困对象和普通村民生活现状，在国家精准扶贫政策作用下，原本贫困人群在家庭收入和生活水平上得到了显著提升，见证了贫困对象生活状态的变化。如一位被访干部所言：“自从国家精准扶贫政策实施以来，HYS村贫困户由以往的人均年收入1000多元直接上涨至现今的人均年收入8000多元，以往经济紧张时期有的家庭十天半个月才会吃一顿肉，有的家庭要等有客人到访才吃一顿肉，而今基本隔几天就可以改善下生活，居住条件也有所改善”。但未能纳入到扶贫对象且游离在贫困线边缘的人群依然停留在以往状态，有的家庭人均年收入接近5000元，家庭收入和生活水平难以与原贫困户媲美，现今生活质量还不如贫困户好。政府扶贫干部也陷入思考，是应当继续帮扶贫困对象，还是应该转移扶贫目标，帮扶游离于贫困线边缘又未纳入贫困对象群体的人士。

4.增加了基层政府应对主动退出者的难度

基于熟人社会环境和个人行为特征等因素作用，当前还存在已脱贫贫困对象主动提出不继续享受国家政策优待的现象。他们认为自身家庭收入和生活水平相较于以往有了较大幅度提升，且在国家扶贫政策帮扶下，实现了稳定就业，这便意味着家庭收入具有一定的稳定性，增强了自身应对风险的能力，故主动提出愿意让出贫困名额，让更多人享受国家政策优待，但基层政府应对此要求时则显得左右为难。因为按照国家规定，只要是贫困对象，在脱离绝对贫困之后就应当继续适用脱贫不脱政策，继而保持脱贫稳定性，国家也会对此政策的执行效果及精准扶贫实效展开进一步评估，倘若这些人员后期遇到不确定性风险，重返贫困状态，谁来承担上级的考核责任？正如一位被访对象所说：“脱贫不脱政策是国家治理‘返贫’问题的重要方式，是自上而下要求实施的，我们不敢轻易接受群众申请，将政策适用给其他人群”。但从现实情况看，既有一些脱贫人群从家庭收入和生活水平方面确实领先于一些未享受到扶贫政策的家庭，让其他游离在贫困户边缘的家庭实现增收也是政府应当履行的重要职责。

三、政策功能异化的诱因：公共政策不精细

（一）精细化治理理论及其适用

精细化治理理念发端于19世纪末期，经历了泰勒的科学管理、戴明的质量管理环和丰田精益生产方式[9]三阶段。虽然精细化治理理念历史悠长，但学界对“精细化治理”的理解依然存在分歧，有学者认为应当从微观层面理解“精细化管理”，认为精细化管理是以精细管理为基础的具有精细操作特征的管理方式，可以用“精、准、细、严”四字概括，主要包括过程细节化、手段专业化、效果精益化、成本精算化等方面[10-11]；随着治理理念的不断扩张，有学者认为微观视野无法把握治理精细化的真正内涵，应该转向宏观，从规范化、科学化和人性化理念出发，这样才有可能理解社会治理的精细化[12]，提出精细化治理包含有领导体制精细化、治理机制精细化和多元主体关系的精细化[13]。虽然学界对精细化治理的理解呈现出不同形态，存在微观和宏观之别，但都突出强调精、细。所谓“精”，即精准、精益、精算，要求治理方式精准、治理效果精益、治理成本精算；所谓“细”，即细微，要求治理过程注重细节，改变粗放型治理方式。

公共政策精细化是将精细化治理理念运用于公共政策制定、执行到终止的全过程，以治理方式精准、治理效果精益、治理成本精算和治理过程精细对公共政策的制定、执行和终止作出明确要求，只有公共政策的制定、执行和终止均达到这些标准，公共政策精细化目标才能得以实现，公共政策才谈得上是精细化治理。公共政策精细化的功能主要是减少“政府失败”现象。众所知周，政府失败的表现类型主要有公共政策失效或失误及懒政、寻租和腐败，一方面，公共政策失效或失误的主要原因是公共政策制定不精细，忽略了影响公共政策成效的诸多因素，故提升公共政策的精细化有助于减少公共政策失效或失误，另一方面，精细化的公共政策对政府应当做什么，应当如何做及政府行为的奖惩等作出了明确规定，倒逼政府严格按照规章制度办事，避免政府越位、缺位和错位，故提升公共政策的精细化有助于减少懒政、寻租及腐败现象。

本文认为公共政策不精细是导致脱贫不脱政策产生消极效应的主要原因，以治理方式精准、治理效果精益、治理成本精算和治理过程精细为标准，从公共政策的制定、执行及终止流程出发审视脱贫不脱政策的不精细之处，故具有一定适用性。究其原因，脱贫不脱政策属于公共政策范畴，公共政策精细化标准适用于分析脱贫不脱政策的精细化程度，而脱贫不脱政策的精细化程度又直接影响着政策效应，可能助长政策功能异化。

（二）政策功能异化诱因的现实表征

脱贫不脱政策在执行中出现功能异化的消极效应，受制于公共政策不精细影响，而公共政策不精细主要体现为执行期限模糊，终止标准不明及终止流程缺失。

1.脱贫不脱政策的执行期限模糊

执行期限模糊是脱贫不脱政策功能异化诱因的首要表现，政策在执行期限上的规定表述为“一定时期内”“脱贫攻坚期”，这些时间限定并未有明确的截止日期，致使政策执行者无法回应此政策到何时应当终止，同时普通村民与贫困户也不了解脱贫不脱政策适用时间，这便助长了争当贫困户的不良心理，激化了贫困户与非贫困户间的矛盾，降低了扶贫干部队伍积极帮扶意愿，违背了治理方式精准与治理成本精算的标准。在不了解脱贫不脱政策执行期限的情形下，贫困户可以从扶贫政策优待中获得的利益处于未知状态，从理论上讲，脱贫不脱政策执行期限越长，贫困户获得的利益就越多，基于理性经济人假设，普通村民也会追求自身利益最大化，从扶贫政策优待中获得些许好处，这便助长了争当贫困户的不良心理。此外，贫困户适用脱贫不脱政策期限越长久，与处于贫困标准边缘但未能纳入扶贫对象的人群相比，贫困户家庭收入完全可能远超非贫困户家庭的收入，很容易激化贫困户与非贫困户之间的矛盾，致使扶贫干部反思政策期限的合理性，从而会降低扶贫干部队伍积极帮扶的意愿。

2.脱贫不脱政策的终止标准不明

终止标准不明是脱贫不脱政策功能异化诱因的又一表现，政策在终止标准上的规定表述为“稳定脱贫”，即贫困户实现了稳定脱贫目标，脱贫不脱政策则可终止适用，但对何为稳定脱贫却未作出进一步阐释。众所周知，稳定脱贫中的“稳定”与贫困都存在绝对和相对之说，精准扶贫只能解决相对稳定脱贫问题，不能解决绝对稳定脱贫问题，任何家庭都可能因遇到疾病、发生意外等事件导致返贫，这便降低了扶贫干部队伍积极帮扶意愿，增加了基层政府应对主动要求脱贫者的工作难度，违背了治理效果精益和治理过程精细标准。正是由于脱贫不脱政策的终止标准不明，导致扶贫干部无法在现实工作中解决贫困户与非贫困户的矛盾，他们难以回应何时终止对贫困户的支持及何时将优待政策作用于处于贫困标准边缘但未能纳入贫困对象的人群，提升此类人群的生活质量，且在面对贫困户主动要求完全脱贫时显得左右为难，毕竟国家政策没有将贫困户主动提出不适用脱贫不脱政策作为脱贫不脱政策的终止标准之一，扶贫干部则难以主动地顺应群众要求而终止对其适用政策，如扶贫干部尊重贫困户个人意志，第三方评估过程中出现了因政策适用中断而导致的返贫现象，对整个评估结果造成影响，扶贫干部则要为此承担相应的责任。

3.脱贫不脱政策的终止流程缺失

终止流程缺失是脱贫不脱政策功能异化诱因的最终表现，政策在终止流程上的规定几乎完全空白，即未对整个政策的终止流程作出合理安排，以致脱贫不脱政策的政策链缺乏系统性与完整性。从政策过程角度看，一个完整的政策应该包括有政策制定、政策执行及政策终止，对终止流程作出安排属于政策终止环节的重要内容，只有确保政策终止流程的正当性，政策终止行为才具有合理性，否则，容易给政策制定者留下滥用权力的空间。终止流程可为贫困户及扶贫干部终止脱贫不脱政策适用行为提供依据，在脱贫不脱政策终止流程指导下，贫困户及扶贫干部可以按照规章制度办事，根据规章制度的具体规定对是否适用脱贫不脱政策作出判断，增加整个政策执行的灵活性。只要符合终止流程规定，终止程序具有正当性，后期即便已脱贫贫困户因此返贫，扶贫干部也不用为此承担责任，这便可以缓解扶贫干部在应对主动退出者时的尴尬境遇。此外，详细地规定终止流程也为贫困户主动提出不适用脱贫不脱政策提供了制度支撑，如贫困户出于个人家庭实际情况考量，认为自身实现了稳定脱贫，家庭收入具有一定保障，不用继续享受政策优待，则可主动申请终止。

四、精细化治理：政策功能异化的回归路径

倘要有效地缓解脱贫不脱政策产生的消极效应，助推脱贫攻坚再上新台阶，应从公共政策精细化入手，采取以下举措。

（一）规定脱贫不脱政策的执行期限

脱贫不脱政策应规定整个政策的执行期限，此处的执行期限更多是普遍适用的执行期限，对普遍适用的执行期限给出精确的截止日期，而非采用当前的“一定时期内”“脱贫攻坚期”，且应当存在允许例外情形，如贫困户主动提出不继续适用脱贫不脱政策，则可能使该政策的执行期限在个体层面有所提前。在执行期限规定上，建议以脱贫日期为起点延至一年，即贫困户在宣布脱贫之日起的一年后继续适用原有扶贫政策。一方面利益相关者对脱贫不脱政策的执行期限存有清晰认识，可以提前做好不适用扶贫政策优待的心理和行为准备，为后期依靠内生动力脱贫致富打下扎实基础；另一方面为贫困户享受扶贫政策优待留有1年缓冲期，可在原有基础上巩固扶贫成效，实现稳定脱贫，从而降低返贫概率。此外，执行期限规定为以脱贫日期为起点延至一年也符合成本-效益考量，贫困户继续享受扶贫政策优待更多是行政性资源投入，而行政性资源投入具有一定成本，且政策执行期限越长，成本越高。

（二）细化脱贫不脱政策的终止标准

应细化脱贫不脱政策的终止标准，终止标准制定需遵循普遍适用和例外原则。普遍适用原则下的终止标准为贫困户宣布脱贫之日起的一年后，所有贫困户均应停止适用脱贫不脱政策，这便意味着只要脱贫不脱政策的执行期限到来，贫困户则自动失去继续享受扶贫政策优待的权利，在普遍适用原则指导下，主要以政策执行期限为终止标准。例外原则下的终止标准则应根据实际情况进行认定，例外原则下脱贫不脱政策的终止标准主要有执行期限前终止和执行期限后终止两种情形。执行期限前终止标准主要为贫困户主动申请不继续适用脱贫不脱政策，政府应当尊重贫困户的个人意愿，终止此类人群继续享受扶贫政策优待的权利；执行期限后终止标准主要为贫困户在实现稳定脱贫缓冲期内家庭发生变故，出现家人罹患疾病或者发生意外等不可抗拒性因素，致使家庭收入急剧下滑，甚至负债累累，这时则应延长脱贫不脱政策的适用期限，使此类人群继续享受扶贫政策优待，直到家庭收入超过国家贫困线。

（三）填补脱贫不脱政策的终止流程

脱贫不脱政策应填补整个政策的终止流程。终止流程与终止标准之间存在密切关联，有必要以终止标准为基础对终止流程作出安排。普遍适用原则下认定的终止标准为贫困户宣布脱贫之日起的一年后，所有贫困户均应停止适用脱贫不脱政策，此情形下终止流程设置较为简单，待脱贫不脱政策执行期限到来，脱贫不脱政策的执行随即终止，不需要政府和贫困户采取任何行动，此时贫困户不再继续享受扶贫政策优待；例外原则下认定的终止标准为贫困户主动申请不继续适用脱贫不脱政策和贫困户在延长脱贫不脱政策适用期后超过国家贫困线，如若属于贫困户主动申请不继续适用脱贫不脱政策情形，则应要求贫困户以书面形式向扶贫干部和基层政府说明情况，扶贫干部和基层政府对贫困户诉求的真实性进行调查，情况属实则终止适用脱贫不脱政策，如若属于贫困户在延长脱贫不脱政策适用期后超过国家贫困线情形，则应由扶贫干部和基层政府针对贫困户具体情形自上而下地终止贫困户继续适用扶贫政策。

脱贫不脱政策是精准扶贫政策系统的子系统，与精准扶贫实效直接相关，而且是国家治理“返贫”的重要方式，以公共财政兜底，确保贫困对象在一段时间内继续保持收入增加，避免贫困对象短时间内重返贫困。虽然脱贫不脱政策有利于维护贫困人口脱贫稳定性，巩固精准扶贫实效，符合政策制定者初衷，但执行中助长了“争当贫困户”的不良心理，激化了贫困户与非贫困户群体矛盾，降低了扶贫干部队伍积极帮扶意愿，增加了基层政府应对主动退出者的工作难度，产生了一系列消极效应。实际上，这属于行政性治贫行为，是政府为了防止贫困对象返贫而主导的消耗公共资源的行为，短期内可以保证精准扶贫实效，绝非长久之计，这严重地依赖于国家资源投入，是一种外部介入方式。精细化治理理论为缓解脱贫不脱政策的消极效应提供了解决思路，可从脱贫不脱政策制定、执行及终止环节的精细化入手寻找解决之策，但不可否认此举仅是对既有政策的精细化，无法改变行政性治贫本质。众所周知，贫困是诸多因素综合作用的结果，治贫的可持续性需要国家、社会、个人三者共同努力，仅有国家的大力投入，实现可持续性脱贫不具有现实可行性，因而，在面对返贫治理问题上，将三者有机结合在一起应是未来贫困政策的发展方向。