中国共产党民族区域自治理论在西藏的成功实践——纪念西藏民主改革60周年

万金鹏

（中共西藏自治区委员会党校 西藏拉萨 850000）

中国是一个统一的多民族国家，各族人民都为缔造赖以生存的共同家园、创造悠久灿烂的中华文明、推动中国历史的发展进步做出了杰出贡献。正确处理民族问题极端重要，中国共产党在处理民族问题上历来小心谨慎，在处理西藏问题上更是慎之又慎，对于在西藏施行的任何细微改革，都尽可能全面充分地考虑西藏地方的特殊因素，使西藏既与全国一道开展社会主义建设，又体现具有西藏地方特点的战略性安排。民族区域自治制度正是具有这一特点的制度性安排，这一制度在西藏的成功实践保障了翻身农奴当家做主的权利，使各民族有了决定本民族事务的制度依据，这一制度是建立在平等、团结、互助、和谐的民族关系的基础之上的；这一制度得到确立并不断发展，充分体现了中国共产党对历史的尊重、对实践的尊重和对人民的尊重。认真回顾和追溯这一历史抉择过程，能够帮助我们更好地总结党的民族政策和民族区域治理经验，理解民族区域自治制度实践的无比优越性，以更好地维护祖国统一和民族团结。

一、从民族自决到民族区域自治：中国共产党民族区域治理的理论抉择

在新民主主义革命时期，包括毛泽东在内的中国共产党领导人，对包括西藏在内的民族区域的认识还不够深刻和全面。关于民族区域，由于特定的实践和社会原因，毛泽东等中国共产党领导人在不同的时间节点有着不同的表述，主要有两种观点：“民族自决”或“民族区域自治”。无论持有哪一种观点、做出何种表述，在毛泽东同志的视野中，西藏是作为一般民族问题而存在的。

（一）“民族自决”主张与联邦制国家的初步设想

“要建立一个什么样的国家，实行怎么样的民族政策”对于刚刚建立的中国共产党而言是摆在眼前的重大问题。依据马克思列宁主义基本理论及苏俄的实践，1922年7月，中共“二大”提出，在我国的蒙古地区、西藏地区和回疆地区实施自治，使上述地区成为民主自治邦；在我国应当实行联邦制度，通过中华联邦共和国，统一中国本部和蒙古地区、西藏地区及回疆地区。[1]这是中国共产党首次针对我国民族问题制定的民族关系纲领，即中国各民族实行自决，建立自治共和国，在此基础上，组成中华苏维埃联邦。

这种“民族自决”和联邦制，在相当长时期内（包括第一、二次国内革命战争时期），一直是中国共产党的民族纲领，也是毛泽东对包括西藏在内的国内民族问题的基本政治主张。1936年，毛泽东与美国记者埃德加·斯诺谈话，论及少数民族问题时，特别提到了西藏。毛泽东指出，全中国革命胜利到来的时候，中国的一些地方，比如外蒙古地区、穆斯林地区、西藏地区等都可以成为中国联邦自治共和国。[2]

值得注意的是，以毛泽东为代表的中国共产党人上述主张是在国内还存在民族压迫、中国人民尚未取得政权的情况下提出来的，完全是针对帝国主义、国民党政权的民族压迫而言的，是以削弱和推翻帝国主义、蒋介石国民党政权的统治为前提。而且，这时中国共产党还没有直接碰到需要处理同少数民族关系的情况（除红军长征短暂接触过少数民族外），只是根据马克思主义关于民族问题的原理，一般地提出了国内少数民族自决的原则和口号。

（二）民族区域自治的理念提出和早期尝试

随着新民主主义革命实践和理论的不断丰富发展，“民族区域自治”的理念开始出现于中国共产党的政策主张。1938年11月，毛泽东在六届六中全会上做《论新阶段》报告，具体阐述了中国共产党在抗日战争新阶段的民族政策。他提出蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番等少数民族的平等权利应与汉族保持一致，各少数民族在共同对抗日本侵略的前提下与汉族联合建立统一的国家并有管理本民族事务的权利。这次全会比较系统地提出了“民族区域自治”的思想，统一了中国共产党关于民族区域治理理论的认识，使全党同志关于民族区域治理达到一致和统一，基本形成了民族区域自治在处理民族区域问题上的指导地位。从此，民族自决原则退出了中国共产党民族政策的“中心舞台”，“民族区域自治”成为中国共产党民族政策的“主角”。

1941年《陕甘宁边区施政纲领》中明确规定了民族平等原则，这一原则在边区民族区域政府建设上得到了真正的执行，比如在边区民族区域成立机关时，依据不同民族的特殊情况和习惯，建立相应的自治区。1946年制定的《陕甘宁边区宪法原则》是中国共产党对于民族区域自治制度立法问题的初步尝试，其中对政权组织形式的规定为：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪地抵触原则下，得订立自治法规。”[3]在这些政策法令法规的指导下，陕甘宁边区政府做出了初步尝试，对民族区域自治理念进行了实施，这是民族区域自治理念在中国部分地区第一次从理论走向实践。

随着新民主主义革命的不断胜利，民族政策导向日益成为建国前亟待解决的重大现实问题。1947年10月10日，中共中央发布毛泽东同志为中国人民解放军总部所起草的纲领性宣言《中国人民解放军宣言》，宣言庄严明确了中国人民解放军和中国共产党的八项基本政策，其中第七项政策是“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”。[4]这样，中国共产党民族区域自治的思想日益明确并走向具体化。

按照中共中央的上述指导思想，1947年成立了我国第一个少数民族自治区——内蒙古自治区。内蒙古自治区的成立是中国共产党独立自主解决我国民族区域问题的一次有效尝试和成功实践，这次实践有效充实了我党的民族区域自治理论，为在我国其他民族区域地区实行该制度作出了成功探索。[5]这一时期，存在“民族自决”与民族自治并提的现象，这种现象可以理解为一种历史的惯性、历史的局限，也可理解为一种策略的需要，是中国共产党同当时国民党大汉族主义的民族压迫政策和法西斯独裁统治进行斗争的一种手段。

（三）民族区域自治制度成为国家一项基本政治制度

1949年，在筹建新中国的过程中，人民民主专政的国家政权及单一制的国家结构形式如何在边疆民族地区（包括西藏）实现成为摆在中国共产党人面前的一个突出问题，形势迫使中国共产党在“民族自决”和“民族区域自治”之间做出最终的选择。

中共中央经过慎重考虑，形成了比较一致的意见，在中国无论实行任何制度，无论采取任何国家结构形式，都应当从中国历史出发，都应当有利于维护国家统一，都应当有利于贯彻落实民族平等，综合以上三个因素，大家认为，应当在中国实行单一制。[6]之所以作出这种决策，主要是基于两个方面的考虑，一方面，在于我国国内少数民族人口仅仅占总人口的百分之六并呈现汉族与少数民族、数个少数民族之间大杂居小聚居相互融合日益加强的生产生活现状；另一方面，中国人民在长期的革命实践中，已经在事实上形成了中国共产党领导的,全体中国人民共同、平等参与的政权雏形和统一意识，民族共同体意识日益强烈。

1949年10月5日，中共中央对民族问题作出了更深入准确的说明。中央指出处理各少数民族关系问题应该站在运动的、变化的角度看问题，在不同的历史时期，应当用不同的理论指导实践，过去的理论不能解决新时期的问题。在民族区域问题上，民族自决不应该再提。过去它尽管发生了一定的作用，帮助我们尽可能地团结一切可以团结的力量，而现在，在党的领导下，我们已经建立了新中国，这个时期的民族区域问题和过去有着截然的不同。我们新时期面临的主要问题是要实现祖国的统一、民族的团结、维护国家的主权领土完整等等，为了解决以上问题，“自决权”不应当再强调，也不能给任何破坏分子留下捣乱的口实。[7]

具有“临时宪法”性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》将处理民族问题的方式方法进行了明确，第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”[8]第五十三条规定：“各少数民族均有发展其语言、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。”[9]这为民族区域自治的实施提供了直接的依据和准则，也为之后宪法关于民族问题的规定提供了基础。

综上所述，对中国境内少数民族的政策，以毛泽东为代表的中国共产党人在上世纪二十年代初即开始了探索，先是赞同和接受“民族自决”的政治主张，后把马克思主义民族理论同中国民族实际相结合，创造性地提出“民族区域自治”的纲领并将其上升为国家一项基本政治制度，即各民族一律平等，有“建立自治区域”的权利，但不能从中国分离出去。

二、从经营西藏到慎重稳进：民族区域自治理论指导下的西藏政权建设

民族区域自治作为中国共产党解决中国民族问题的独创，充分体现了党的成熟和自信。这一制度是马列主义基本原理与我国民族关系实际、与我国民族关系特点有机结合的产物。它充分尊重了少数民族人民当家做主的基本权益，确保了祖国统一、边疆稳定的共同愿望，保证了民族平等团结、和睦共处的目标要求。西藏自古是中国不可分割的重要组成部分，处理好、解决好西藏问题也是中国共产党民族工作的重中之重。在西藏的解放和建设中，民族区域自治始终成为中国共产党解决西藏问题的主线和目的。

（一）《十七条协议》的签订为平稳实现民族区域自治奠定了良好的政治基础

以毛泽东同志为代表的党中央对处理好西藏问题一直比较慎重，尽力确保西藏的各项决策部署都符合中国和西藏实际，都有利于民族团结，都有助于维护国家统一。基于国家全局和西藏实际考虑，毛泽东认为，同我国其他民族区域一样，在西藏也应当实行民族区域自治制度，而不是其他的什么制度。不过，在西藏实行民族区域自治制度，不能勉强做，更不能急匆匆地做。

1950年9月8日，中共中央出台了《中共中央关于促西藏代表团速来京谈判的指示》。该《指示》指出，“西藏代表团到北京来商谈，什么事都可提出；中央人民政府准备与西藏代表团商谈和平解决西藏问题的办法；共同纲领的民族政策第一章，是我们商谈的根据；解放军进入西藏，驱逐国民党影响，保卫国防，西藏现行政治制度及军事制度概维现状，达赖活佛的地位及职权不予变更，是我们商谈的主要内容。”[10]同时，需要指出的是，什么都可以谈，并不是说毫无原则和底线，需要明确的内容大致有以下几个方面，一个中国是原则；和平解放、暂维原状是行动指南和工作方针；民族区域自治则是抓手。为落实党中央的决策部署，在1950年1月，成立了中共西藏工作委员会，中共西藏工委的成立为进军西藏、建设西藏、经营西藏提供了坚实的政治基础。标志着西藏和平解放的《十七条协议》为平稳实现民族区域自治奠定了良好的政治基础。《十七条协议》规定，根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。[11]作为西藏人民的一项权利，在西藏实行民族区域自治制度的内容、形式、时机等，由西藏大多数人民在《十七条协议》的指导下进行决定。

（二）西藏自治区筹备委员会的成立为全面实现民族区域自治提供了组织保障

1955年3月，在遵守《十七条协议》的前提下，西藏地方政府与相关组织经过协商，形成了成立筹委会工作报告，之后，国务院作出了决定。经过大量的准备工作，在1956年4月，西藏自治区筹备委员会终于得以正式成立。委员会的成立是广大的西藏人民在建设社会主义道路上取得的重大进展，是西藏民主政治发展史上的一件大事，为社会主义在西藏的后续发展提供了坚实保障。

西藏自治区筹备委员会的成立，对西藏的地方政权建设也产生了重大影响及改变，其中一个非常重要的改变是，事实上形成了几个相对独立的地方政权。除了西藏自治区筹备委员会之外，还包括西藏噶厦地方政府、班禅堪布会议厅委员会、昌都地区人民解放委员会等三个政权。相较于抗战时期的“三三制”政权，在此时人民民主专政政权在全国处于绝对优势的情况下，西藏四政权并立的情形体现了党对少数民族地区特别是西藏民族地区原本政权、民族风俗、宗教信仰、历史传统的绝对尊重，愿意给西藏各族人民实现自治更多的时间，给他们了解中国共产党、知悉党的政策、知晓党的工作能力更多的机会和自主选择权，也凸显了这一时期党在西藏的工作原则是“慢一些、稳一些，就会好一些”。

（三）“慎重稳进”工作方针指明了民族区域自治实践的路径方向

针对西藏民主改革问题，中共中央历来认为各方条件成熟才能实行，特别是要得到西藏上层人士的同意。当时，国内社会主义改造已基本完成，而四川藏区的民主改革引起了许多西藏上层人士的不安，也为西藏民主改革带来了急于求成的情绪；国际上外国分裂势力不断指挥反革命分子反叛和破坏《十七条协议》，试图引起西藏动乱；区内党的上层统战工作、藏族干部培养、群众宣传教育以及其他地区发生的区域不稳定事件都表明民改的条件还不具备。积极筹备民主改革宣传和重点试验工作使藏族同胞本来就不大信任党的政策，勉强改革会更加失信于人，一旦改革失败，和平的方式就成为不可能，而通过军事斗争发动群众实现改革在政治上欠主动、军事上不值得。针对这一时期西藏经济社会发展及民主改革中存在的急躁冒进情况，中共中央确定了“慎重稳进”的工作方针。

1956年9月4日《中共中央关于西藏民主改革问题的指示》中指出：“西藏地区的民主改革，必须是和平改革，并且要由西藏人民和公众领袖按照他们的意愿去做决定。充分做好准备工作，宁可暂缓进行，也不要去勉强进行。”[12]为防止在政治上陷于被动地位，确保民主改革能获得上层领袖人物的同意和多数群众的支持，毛泽东同志特意做出西藏在六年内不实行改革的指示。六年不改即“目前几年都不能实行改革，中央认为第二个五年计划时期是不能实行的，第三个五年计划时期也还要看情况才能决定”[13]，六年后能不能改革需要根据那时西藏上层及下层意愿决定，这显示了我们党愿意以赤诚之心等待人民的觉醒以及对处理西藏问题的坚强决心和极大忍耐，同时也是在全国政权范围内对边疆民族地区实现有效执政和科学治理的极大创新。

三、从平定叛乱到民主改革：民族区域自治在西藏的成功实现

面对西藏政教合一体制下民族、宗教、政权交织的复杂现状，中国共产党始终保持理解和尊重，采取积极统战、稳妥促进西藏经济社会发展；面对西藏上层反动分子的挑衅和破坏，中共中央在极大的忍耐和争取后迅速实现了西藏社会的基本稳定和团结，在人民的积极拥护下建立了自治机关。

（一）平定局部地区叛乱成为民族区域自治更快实现的契机

针对西藏当时急躁冒进的改革倾向，中共中央对西藏民主改革的停止、调整、紧缩政策让西藏上层反动分子认为分裂祖国、保持旧制度有望，1959年3月，他们蓄意撕毁协议，发动蓄谋已久的全面武装叛乱。

根据毛泽东同志指示，在让反动叛乱分子充分表演，在教育、争取无效，忍无可忍的情况下，争取尽可能多的人站在我们一边之后，为了维护祖国统一，人民解放军驻藏部队对叛乱集团进行征讨，西藏各族人民奋起协助人民解放军平息叛乱。到1961年年底，两年多的平叛宣告结束。这场斗争是百万农奴为推翻封建农奴主的阶级统治、求得自身解放的深刻革命，平定叛乱无疑加速了西藏民主改革的进程，为平等自主地建立人民民主政权提供了客观条件。平叛斗争胜利的同时，一场由百万农奴掀起的埋葬封建农奴制度的民主改革运动，在西藏各地蓬勃开展起来。

（二）民主改革直接促成了民族区域自治制度在西藏的成功实践

为了充分利用政治上处于完全主动地位的有利条件，最大限度地孤立敌人，中共中央实行“边平叛边改革”的工作方针，对于未参加叛乱的农奴主实行和平赎买政策。平叛与改革，是1949年前后席卷中国内陆的人民民主改革在西藏的继续，是解决我国民族问题的一个光辉典范。

西藏地区的民主改革是在十分复杂的社会背景和历史条件下进行的。为了确保在西藏和平、有效地进行民主改革，党中央作出了一系列重大决策部署，中共西藏工委也完整、坚决地落实了相关决策指示，为西藏民主改革的进行提供了可靠的理论指导和方式方法。自1959年3月22日中共中央发布《关于在西藏平息叛乱中实行民主改革的若干问题政策》到1961年1月5日中共中央关于《指示西藏民主改革要防“左”防急》，回顾西藏民主改革的整个历史进程，中共中央及西藏工委大大小小出台了37项关于民主改革的政策文件，内容涵盖政权建设、宣传党的有关政策、划分农村阶级关系、发展党员、党组织建立、党的组织建设、行政区划、地方行政机构建设、寺庙改革及纠正工作中的失误等政治建设的方方面面，明确指出“平叛问题要解决，中心是政治”[14]。

在民主改革的进程中，党中央和西藏地方以及中共西藏地方工委都做了大量的工作。在中央层面，第二届全国人大作出了《第二届全国人民代表大会第一次会议关于西藏问题的决议》，该《决议》为西藏进行民主改革提供了可靠的法律依据和内容指导。在《决议》的指导下，西藏开始建立由各阶层人士参加的地方行政机构。之后，中共西藏地方工委和西藏自治区筹备委员会领导广大西藏人民做了大量工作，相继成立基层党组织，开展培养民族干部、发动群众、进行社会主义教育等工作。[15]在党中央、西藏地方政府和西藏各族人民的共同努力下，西藏相继建立起人民民主政权，西藏广大人民也拥有了行使当家做主权力的平台。

结语

随着1965年9月的到来，占西藏人口大多数的翻身农奴终于迎来了自己决定自己命运的春天。在中国共产党的领导下，西藏召开了第一届人民代表大会并宣告西藏自治区成立，从此以后，西藏再无农奴，青藏高原更加纯净美丽，西藏人民和全国人民一道加入了当家做主的行列，西藏社会进入了快速发展的新纪元。[16]

对比苏联和美国等国边疆治理模式，我国在边疆地区采取的民族区域自治制度具有明显的优越性。在苏联，采取的是以民族自决为基础的联邦制模式，表面尊重各民族平等，实际过分推崇大俄罗斯主义和地方民族主义，这一模式间接导致了苏联的解体。美国的边疆治理主要表现为对西部地区的开发与控制，本质上是一部印第安人和黑人的血泪史，伴随着对印第安人和黑人的屠杀、残害、剥削与压迫，丝毫不逊色于旧西藏的封建农奴制，甚至比封建农奴制更暴力、血腥和残忍，这深刻体现了美国资产阶级民主的虚伪性和局限性，也直接导致了美国南北战争的爆发。可以看出，一个国家民族问题处理不好带来的是社会的动荡和政权的颠覆。我国民族区域自治制度是保证各民族在祖国的大家庭中实现平等、团结、互助、和谐良好关系的制度基础，是西藏走向繁荣稳定的根本保证，是西藏人民在政治上享有充分自治权、在经济上享有充分自主权、在文化和宗教信仰上享有充分自由权的基石。

西藏民主改革以来，经济、政治、文化、社会、生态领域发生的各项变革，取得的各项成就，充分证明了民族区域自治制度具有旺盛的生命力，是完全正确的制度，是符合西藏实际的制度，是西藏人民衷心拥护的制度。历史已经证明并将继续证明西藏实行民族区域自治制度的正确性。我们有充足的信念，在党的民族政策光辉照耀下，西藏各族人民勠力同心、团结一致推动社会主义事业向更高、更快、更强的目标稳步迈进。