职业院校内部管理机制的构建及发展：从管理制度约束到管理文化自觉——以南京商业学校为例

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随着贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》[1]，“系统推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”，我国教育改革发展已经进入新的阶段，职业学校管理机制改革也应教育发展所需而不断深化推进。学校管理机制是管理系统各个组成部分和各个管理环节、要素在运动中相互联系、分工合作、协调耦合形成特定功能并实现既定目标的各种活动方式和运行轨迹[2]。根据管理组成的不同，可分外部管理和内部管理。学校外部管理面向政府、企业、社会等外部利益相关者，学校内部管理面向学校领导、教职工、学生等内部利益相关者。

一、职业学校内部管理的现实问题

（一）忽视学校的职业性特质

职业学校办学以就业为导向，根据职业岗位的技术和素质要求，培养生产服务一线技术技能人才，职业院校的学生一般具有明确的职业、岗位方向，有较强的职业意识和职业认同感，从办学目标设定到就业质量考核，职业性是学校办学的重要特征。职业院校培养的人才要具备专业技能，学校在人才培养过程中注重培养学生的技术应用能力，以增强实践能力为重点，强调理论和实践的紧密结合，具有很强的实践性。职业性和实践性的特征使职业院校的与普通院校明显不同，但是很多高职院校照搬普通大学的管理方式，有些中职院校套用普通高中管理体制，从根本上讲是办学理念的不清晰，忽视了职业学校的职业性特质[3]。

（二）缺少对话机制，管理集权化

有些学校的管理缺乏校内各利益相关者的对话，集权现象明显。校长运用权力制定相应的教育管理政策和制度，以行政命令进行强制实施，缺乏相应的沟通和协调机制，各职能处室等中层管理成为校长室的附庸，缺少和上层管理者的互动沟通，自主管理意识淡漠，难以独立发挥作用。集权管理使学校管理缺少民主基础和契约精神，管理制度实施主要依靠行政权力强制执行，执行力度不高，学校管理制度的有效性难以保证。

（三）学校内部存在多元价值冲突

多数职业院校的内部管理的利益相关者包括党政管理者，教学工作及管理者，参与办学的企业和学生等，不同的利益主体存在不同的价值诉求，这就造成学校内部的多元价值冲突。即使同在党政管理组织中的利益相关者也存在政治权力和行政权力的价值冲突，再加上处在不同层次的以教授学者为代表的学术权力和以教代会为代表的民主权力，学校的内部存在着多重权力系统。如果学校内部管理结构只是单一权力中心，必然会造成各权力主体的价值冲突比较集中到唯一的权力中心，会加大学校管理的难度。如果能对应这种多重权力系统，将单一的权力中心分解多重多层权力中心，则会缓解内部管理的压力。

（四）注重机制结构的构建，忽视管理文化的作用

机制结构主要是指管理过程中的组织机构、制度和行为，文化是管理过程中的精神和价值追求。一提到学校的内部管理，大多数人会想到要构建科学的、高效的组织机构及制度，往往只重视了制度管理，却忽视了管理中文化的作用。事实上管理结构的设计、执行和监督要有明确的价值指向，需要具有共同信念的主体协作实施；而良好的管理结构体系和有效的管理运行，是塑造学校文化的载体和保障[3]。结构与文化是管理的两面，单独强调结构或文化都难以达到学校内部的有效管理。

二、构建学校内部管理机制的两个支点

（一）权力制约

广义的“权力制约”泛指对权力的制衡、约束和控制，以防止、制止和控制对公共权力的不当行使。权力制约机制类型包括分权、制度、文化和社会权利等权力制约机制类型和手段。狭义的“权力制约”主要指西方近代宪政制度以来的分权制衡关系，主要指“立法、行政、司法”三权各自分立，又相互牵制、监督和协调的约束关系[4]。学校内部管理需要决策权力主体与机构之间相互制衡、相互约束，多主体的共同参与，其基本特征是分权与共治，“权力制约均衡化”和“共同治理”成为学校内部管理的趋势。

（二）文化自觉

文化是一所学校持续健康的持久动力。“文化自觉”这个概念是费孝通先生首次提出的，“其意义在于生活在一定文化中的人对其文化有 ‘自知之明’，明白它的来历、形成的过程，所具有的特色和它的发展的趋向，自知之明是为了加强对文化转型的自主能力，取得决定适应新环境、新时代文化选择的自主地位”[5]，其核心是一定文化中的自知与自主。学校管理文化自觉就是学校各管理组织能够知道学校文化的来历、形成过程，能够认同管理背后的文化价值，为适应学校发展，自主执行学校的管理制度，完善学校的管理文化。从学校内部管理发展的轨迹看，管理制度的约束会成为学校各利益相关者的惯性，由惯性会形成一种自知自觉，从而自主完成和完善管理，达到制度权力约束和管理文化自觉共生的良性循环局面。

三、南京商业学校内部管理机制：“三责并立、三位一体”

（一）概念内涵

“三责并立”，是各专业系部作为学校办学主体的“办学”职责，各职能处室的“指导、服务、考核”职责，诊断与评估中心的“诊评”职责，三个职责主体处在同一层次，互相独立。“三位一体”是指在校长室决策调控下的三个职责主体的共生并存。这是分权制衡在学校管理结构中的体现，保证了学校办学中决策、执行、监督的相互制约，达到共同治理的目标。

图1 三责并立、三位一体的结构

“三责并立、三位一体”的结构（如图1），既区别于大学的院校管理模式，又区别于中专的专业办管理，具有南京商业学校的运行特色。

（二）“三责并立、三位一体”管理的运行机制

运行机制是学校内部管理机制的核心，是学校管理过程中各要素之间的有机组合和运行轨迹[2]。“三责并立、三位一体”的运行机制内容包括：决策导向机制、诊断评估机制、考核服务机制、自主办学机制。

1.决策导向机制。首先，强化校长室的决策导向。校长室对内负责整个学校的教育、教学及其他行政事务，是学校教育、教学、行政等工作的领导者和管理者。校长室领导对学校的影响是全面的。即使在讲究共治的现代化管理中，校长室的决策领导对学校的发展仍起着至关重要的作用[6]。学校规定校长每周至少4课时教学工作，深入教学第一线，加强自我素质修养，提高决策的正确率和成功率。

其次，建立完整的决策系统。由校长室、校行政会议为中心，以诊断与评估中心为监督机构，各系部、职能处室、教代会、学代会等为执行反馈机构。在这一系统中，教学诊断与评估中心接收各系部、职能处室等的反馈信息，进行定性评价，并直接反馈给校长行政中心，为校长决策提供依据。决策议题一般由校长办公会审议确立，由副校长或相关职能部门提出。凡提交校长办公会的议题，分管校领导必须责成相关职能部门事先进行充分调研、论证和协商，体现广大教职工的意见。

2.自主办学机制。学校内部管理的自主办学主要是指学校各系部在学校制订大的教育发展政策前提下，各专业系部可相对独立地进行专业和学科建设，在人事、财务等方面也拥有较大自主权,成为重要的管理主体。

教育教学自主，每个系部都是依托专业建立，由一个或多个重点核心专业，多个相关专业共同组成。系部在办学时可以自主确立专业办学目标、工作计划，进行系部的各项改革，根据实际需要选择教材、调整教学内容及教学进度等。人事调配自主，系部可根据实际需要增减聘用和解聘教师，有权调配系部教师的教学工作任务，有权进行系部行政岗位的调配和任免等。经费支配自主，在遵守学校总经费规则的前提下，自主统筹使用校内预算经费，自行确定奖金、实物等分配方案，每个学期各系部根据教师考核等级发放系部考核奖励等。

图2 诊断评估机制模型

3.诊断评估机制。“诊断”作为一种新型的应用教育技术，在引领学校建构反思意识、强化发展动力、开拓发展新路、提高学校效能，促进学校自主发展方面发挥了重要作用[7]。为了适应职业教育治理现代化，南京商业学校在职业教育的组织方式、监督评估机制、制度构建等方面做了进一步的探索，改革成立了“诊断与评估中心”。主要任务为“六评估，三诊断”。六评估，即系部专业建设评估、系部学生德育评估、教研组建设评估、教师教学质量评估、技能大赛组织评估、处室服务能力评估。三诊断，即人才培养质量诊断、教师团队能力诊断、系处协同发展诊断。

诊断与评估团队由中心聘任的教师诊评员和学生信息员组成，诊评员对学校教育教学工作和教育教学活动进行全方位检查、监督、调研、指导、咨询。学生信息员负责日常教学工作信息收集，定期开展评教评学；诊断评估的标准由中心提出，由教师发展中心、系部、教研组长参与讨论及修改，经校长办公会同意通过。诊断评估机制的模型如图2。

4.考核服务机制。各职能处室在内部管理机制中主要职责是考核、服务、指导，学校办公室、教务处、教师发展中心、学生处、招就办、信息办、总务处七个职能处室根据各项工作制度标准，对相应决策制度的执行进行定量考核。同时，对各系部在办学过程中教育教学工作、办学组织工作等提供职能服务和专业职能指导。

四个运行机制以校长室决策为推手,诊评监督为主轴，系部自主办学，与各职能处室协同管理，在具体管理事项中实现多元共治。以学校教师发展的管理为例，学校内部管理机制的运行体现为：教师发展中心需要根据教育行政机构的相关规定及学校实际制定相应的教师发展标准和规范，并随时与系部进行师资建设沟通；各系部在行使办学职责时，必须按照教师发展中心的标准来完善师资队伍建设，同时要接受教师发展中心的考核；诊断与评估中心行使“诊断评估”的职权，既诊断教师发展中心的标准是否符合学校发展，也要根据系部教师的反馈评估教师发展中心对系部的考核是否合理，并将结果反馈给校长室，帮助学校进一步决策，从而达到多元参与、由下而上互动双向管理的效果。

（三）“三责并立、三位一体”管理的动力机制

动力机制是学校谋求自身效益最优化而产生的动力形式和机能，其作用主要是启动激活学校工作机体，增强与推进学校运行势能，强化学校自我改造、自我发展、自我完善的意志与能力，使学校充满生机活力[2]。主要包括文化激励机制、奖惩激励机制、考核竞争机制。

1.主题年文化激励机制。根据学校“三业三争”、“能行天下”的理念，学校每学年确定主题，定为主题年，在教职工大会、各层各级教育教学例会中宣传推进实行。主题年除了有明确的精神，还有明确的工作目标及工作细则。例如确定2015年为学校的“课堂质量年”，提出“五主”要求，教学是主线、课堂是主阵地、质量是主题、系部是主体、中层是主力军。制定实施方案，明确指导思想，从教学准备、课堂教学、训练检测三个方面促进提高教学质量。

2.奖惩激励机制。学校为激励员工的教育工作热情，进行人事制度改革，将一部分人事任免权下放到系部，充分尊重教师工作意向，发挥基层自主性，激发基层教师工作自主性。本着能力与岗位匹配的原则，合理安排教师工作岗位，对通过人事、教务处、诊评中心、系部四方考评确定无力承担教学任务的教师，进行合理的工作调度和安排。奖金分配制度坚持多劳多得、优劳优得，各系部和职能处室具有相关的奖金分配权，如教科研奖励、技能大赛奖励、优质课奖励等。

3.考核竞争机制。考核竞争分为基层和管理层两个层面。在基层，针对教师个体建立完整、合理的教师考核系统，每个教师面临着受聘系部、教务处、教师发展中心、诊断与评估中心、学生评教的多重考核，考核标准由教师代表、职能处室、诊评中心等共同商讨确定。根据教师考核标准，在综合考核中两次不合格者，学校有权予以解聘。在管理层，各系部和各职能处室首先接受诊断与评估中心的考核，同时职能处室根据职能标准考核系部办学，系部对接职能处室的服务指导工作进行评价量化，学校管理层根据量化分数决定奖惩力度。在互相评价考核中，形成竞争机制，促使教师个人和管理组织机构积极工作、自主完成任务。

四、“三责并立、三位一体”内部管理机制的运行成效

（一）初步形成学校内部管理文化自觉

学校文化与学校管理具有内在融合性，学校管理体现着学校的文化理念，同时逐渐形成管理文化及其理念。“三责并立、三位一体”经过五年左右的实践，在学校校长室、党委等高层管理、各职能处室及系部等中层管理，教代会、学代会等一线组织中，从最初每个管理层的组织被动接受规章制度的管制和约束，强制式地在学期初、学期中、学期末开展各项工作，逐渐形成管理行为惯性，将上学期、上学年开展的教育教学工作及活动保持到下学期、下学年。在这种惯性持续下，很多管理工作成为一种传统融入到校园管理文化中。各管理层的组织参与学校管理的经历及经验渗透在学校的管理文化中，极易形成组织及个人的管理归属感，从而形成管理文化自觉，能够自觉自主管理。主要表现自觉继承传统管理工作、自主革新完善管理工作，有些系部还能根据办学的实际需要创新系部的管理，达到管理最优化。

（二）有效分散了各权力主体的冲突

在传统的单一管理机制中，校长室直接面对多层利益相关者，需要解决多重权力主体的矛盾冲突，一旦处理不当会造成多方面的矛盾激化，给学校管理工作带来很大的压力。“三责并立、三位一体”，将办学权力下放到各专业系部，考核监督权力交给诊断评估中心和各职能处室，将权力多重分化，使每个分化的权力系统各成其权力中心，一旦有不同利益相关者发生利益冲突，自动转向各个权力中心解决问题，有效的分散了矛盾点。

举例说，一个教师因为教学考核不公平，他将首先去相应系部解决，系部在办学自主权下基本能解决常规问题。如果未解决问题，系部会会商诊评中心、教务处、教师发展中心再度解决。如果仍未能给出满意的解决方案，最后会提交学校高层管理者校长室或校长办公会解决。这种管理方式极大地节省了管理层的精力，能将更多的精力投入到学校的规模发展及办学质量提升上去。

（三）办学效率高，成果明显

短短几年，学校从只有一个老旧校区、三个专业办，迅速扩展为一校七址、五系一院的规模，顺利晋升为江苏省四星级职业学校、江苏省高水平现代化职业学校、江苏联合职业技术学院南京商贸分院，2017年被评为江苏省首批现代化示范性学校、第三届南京市职业学校教学成果特等奖等，2018年被评为江苏省智慧校园。自实行“三责并立、三位一体”内部管理机制以来，学校管理效率明显提高，最优化地整合和利用了办学资源，在教学、师资、生源、技能大赛、教育科研等方面取得众多成果和荣誉。