地勘单位改革转型发展过程中内部控制建设存在的问题及对策研究

李凤荣

（甘肃煤田地质局，甘肃 兰州 730000）

一、引言

在企事业单位经营管理活动中建立健全内部控制是一种制度安排，有利于企事业单位加强管理、防范风险、提高效益。为推进企事业单位的内控建设，从国家层面相继出台了一系列内控建设的制度、规范、办法等，这些指导性文件要求，是所有企事业单位必须遵守并严格执行的依据。企事业单位在国家要求建立内控制度的安排下，建立适合本单位的内控制度，满足本单位管理需要具有现实意义，也是非常必要的。地勘单位正在或逐渐由事业单位转型发展为企业，在当前转型发展、企业化改革的进程中，面对外部经营环境的重大变化以及内部经营管理的实际情况，在今后的实际工作中要根据自身发展情况，结合行业业务特点，也必须建立完整的运行有效的内控管理体系，在单位管理工作中有效实施来促使地勘单位内部控制迈上一个新台阶，保证地勘单位开展地质勘查活动和生产经营活动合规合法，有效防范舞弊，预防腐败的产生，促进地勘经济持续发展。

二、地勘单位发展到现阶段内部控制建设取得的成效及现状分析

随着财政部内部控制规范，内部控制基础性工作评价，内部控制风险评估等一系列制度、规范、办法的颁布实施，企事业单位内控建设的速度和质量明显加快。地勘单位以《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布实施为契机，结合行业性质及自身业务特点，循序渐进，抓住改革机遇，积极推进内部控制建设，以改善内控环境为重点，全面预算为突破口，业务流程梳理为内容，风险防范为目标，制度建设为保障，从单位层面和业务层面分别建设了相关管控制度，且突出了行业、部门特色并拓展了内部控制管控的业务范围，单位内部控制建设取得了阶段性成效，从理论和实践基础上形成了符合地勘单位实际情况的内控建设思想、理论、方法等。内控制度需要边建边用，有效实施是核心。在实施过程中，发现问题、及时修改完善这是长期坚持的工作，具有长期性。地勘单位作为事业单位，依靠国家事业费拨款承担公益性地质勘查项目，由于从事的地质工作主要是国家安排的，地质成果基本上也属于国家所有，其生产经营活动受计划性影响比较大，在市场经济条件下，风险防范意识相对不强，加上地勘单位内部控制建设起步较晚，目前大多数地勘单位还没有建立一套适合本单位的完整成体系的内控制度，内控建设只是停留在形式和表面上，还没有完全贯穿覆盖于单位层面和业务层面，内控质量不高，只是在财务部门、内部业务层面推行，对内控评价没有完全落实到位。另外地勘单位正处在改革转型期，很多单位对转型发展研究的比较多，内部控制建设工作相对弱化，流于形式，并没有按照业务流程全面梳理内部生产经营活动和认真研究存在的风险及控制措施，只是形成了一些制度文件，缺乏科学完善的内部控制制度，还没有形成系统化、规范化和流程化的内部控制业务操作流程，在现阶段无法满足地勘单位改革发展和经营管理的需要。

三、当前地勘单位改革转型发展过程中内部控制建设存在的主要问题

纵观近几年地勘单位改革转型发展的过程，内控制度的建设也在不断完善和健全，但与市场经济的发展和地勘单位的改革要求相比，还存在一些问题，从目前地勘单位内控建设情况、实施情况、编报的内部控制报告及自我评价情况来看，地勘单位还存在部分单位对内控建设的重要性认识不足、内控环境较差、内控制度建设不健全、业务流程不规范，风险识别及防范措施差、发展水平不平衡等问题。地勘单位改革尚未完全到位，内控建设全员参与意识不强，在单位机构设置、部门职能划分、人员岗位权责分配等方面缺乏相互制约、相互监督的内部牵制制度，对重要业务事项和高风险领域风险评估及管控程度不高，内部控制专业人才缺乏，管理手段和方法相对落后等问题。

（一）地勘单位从事的行业特殊，专业技术性强，对内部控制建设的重要性了解不深

地勘单位主要从事地质勘查工作，由于行业的特殊性，大多数地勘单位重技术、重发展、轻管理、轻控制，逐渐形成了把生产经营放在首位，在建立内部控制制度、加强单位内部管理工作上相对弱化，地勘单位从管理层、中层到一般员工普遍缺乏对内部控制基本知识的了解和掌握，对内部控制建设的重要性认识不足，了解不深，对管理出效益缺乏感性认识和认同。大家都普遍认为，内部控制建设只是国家财政部门的事，是上级的要求，单位会计人员按规定执行就可以了，涉及不到各个层级的员工，整体上没有全员参与的意识。在日常工作中逐渐形成一种固有的普遍的观念，认为内部控制建设涵盖不了决策、执行、监督等所有管理及生产经营活动。内部控制建设只是单位财务管理部门的事，与其他相关职能部门没关系，部门之间沟通意识较差，信息不对称、不共享。内部控制建设只是单位制度不健全，梳理修改一下现有制度就可以了，与单位业务流程和风险管控没关系。内部控制建设人才缺乏，手段落后，方法简单，原因是财务人员水平低、素质差，与其他工作人员没关系。地勘单位正因为有这种认识上的误区，造成地勘单位整体内部控制意识差，内部控制建设质量不高，很容易产生漏洞，风险很大。

（二）现阶段地勘单位改革尚未完全到位，内部控制建设无法全面展开

地勘单位经过几十年改革转型发展的艰苦探索，改革方向正确，成效显著，单位综合经济实力显著增强。目前就改革的情况来看，地勘单位基本上仍然是事企双轨制运行，事企产权不清晰，市场主体缺位、事业费不足、一业为主，多种经营，产业结构雷同、产能严重过剩、“打工经济”特征明显，缺乏核心竞争力，同时存在着廉政方面的隐忧，与以往相比没有发生“质”的变化。现阶段全国地勘单位改革还在继续推进，转型升级也是大势所趋，转企后地勘单位如何生存下去，这条路注定会更加艰难。在目前改革尚未完全到位，管理体制不顺、运行机制不活、事业企业还未分离、混体运作的情况下，地勘单位要想建立一些相关内部管理制度，都是非常难的，更不用说多层次、全方位、系统性地建立一套行之有效的单位内控制度。

（三）缺乏良好的内部控制环境是地勘单位内部控制建设单位层面最大的问题

单位内部控制环境建设是整个内控建设的顶层设计，是内控建设的重中之重。由于历史原因，地勘单位内部控制环境较差，突出表现在以下几个方面：第一，内控组织架构不完善、法人治理结构不健全，事业法人和企业法人未分体运行和管理。地勘单位一般都是队长、院长负责制，决策机构不健全，基本上是一人说了算，在实际决策时缺少必要的各方面专家论证或者论证过程不规范、不充分；财务、预算、审计、法律等专职部门功能弱化，没有发挥决策支持作用。领导班子和业务部门同时承担本单位事业和企业多块牌子的经营和管理职能，事企产权关系不明晰。第二，单位负责人基本上都是专业技术人员，在管理方面，主观上不重视内控建设。地勘单位由于行业的特殊性，地域分布广，单位较分散，一直以来单位负责人只重视地勘生产经营，对管理尤其是内控制度建设不重视。第三，内部业务岗位设置不尽合理，岗位职责不清晰。业务归口管理部门如预算管理、资产管理、项目管理、合同管理等划分不明确、职责不清晰，在决策、执行、监督过程中无法保证单位重大业务事项的实施和监管。第四，内控体系不健全，制度执行不到位。尽管地勘单位制定了一些内控制度，但贯彻落实还不到位，也没有建立起形成覆盖单位层面和业务层面各环节和各阶段的全面内部控制体系。第五，缺乏专业性很强的内部控制人才。地勘单位基本职责是地质找矿，在这种大背景下，地勘单位非常重视技术人才队伍的建设，技术人才多，专业管理人员少。第六，信息化管理系统建设相对滞后，没有形成一体化信息系统建设，信息孤岛现象明显。第七，风险管控意识不强。事企不分的运行体制造成地勘单位对市场经营风险缺乏足够的认识和鉴别，风险管控意识不强，防控措施不健全，容易在重要业务环节如资产管理、投融资管理、政府采购、合同管理和工程项目管理等方面出现问题，造成损失。

（四）对重要业务事项和高风险领域关注程度较低是地勘单位业务层面内部控制建设的弱点

第一，预算管理是地勘单位开展业务的首要环节，目前地勘单位预算以总收入、节余与收益、资产增长率、净资产收益率等几个主要经济指标为主，对经营能力、现金流量、投融资等对单位影响较大的事项还没有统一纳入预算管理，预算以财务预算为主，是财务部门的工作，业务部门参与少，预算决策和控制不完善，忽视外部环境的影响，预算执行情况不够理想，预算决策和控制不完善，全面预算管理体系尚未建立。第二，业务财务工作相互脱节，信息不能实现共享，业财融合系统有效支撑能力不足，财务管理无法实现事前预算、事中控制和事后分析，业务财务在经营管理过程中还未实现有效融合。加之地勘单位财务人员的知识结构较单一，对前端业务缺乏深入了解，风险管理、绩效评价等管理会计方法也很少运用到工作中。第三，地勘单位资产管理认识不到位，产权管理意识淡薄，不重视产权登记、转移或注销工作。实物资产的管理基础工作相对薄弱，缺乏完整的实物资产管理制度。第四，对项目承揽及合同管理不到位。地勘单位由于对项目的经济效益缺乏系统性评价，项目承揽往往存在盲目性，为了追求产值，忽视了对项目投入、管理、产出、绩效评价的分析，在签订合同时，缺乏严谨性，合同一般未经法律顾问审定和财务部门会签，合同的统计分类和归档不规范，合同后续的执行和跟踪监督不到位。

（五）地勘单位内外部监督形同虚设，缺乏监督机制，内部控制评价表面化、形式化，难以落到实处

地勘单位普遍不重视监督工作，甚至有抵触情绪，内外部监督力量薄弱，尚未建立有效的内外部监督机制。内部监督主要反映在地勘单位普遍审计机构不健全，审计机构未独立，审计专业人员缺乏、素质不高，审计监察工作随意性比较大，从根本上未实现制度化、规范化，内部审计监察部门只行使一般性、常规性的审计监察工作，难以发挥识别风险、发现问题、预防腐败等实质性审计监督监察作用。外部监督方面主要反映在地勘单位一般是以政府审计为主，没有引进专业中介机构介入审计。目前地勘单位的内部控制评价体系还没有建立起来，内部控制评价缺乏标准，缺乏专业的内部审计和内控评价人才，内控评价方法简单单一，评价结果未与相关部门的工作业绩评价以及该部门负责人职位升迁和薪酬待遇等实行有效对接，内外部评价也没有有机地结合起来，相互印证，因此造成内部控制评价结果难以得到有效运用，流于形式、难以落到实处。

四、地勘单位改革转型发展过程中内部控制建设的对策与措施

随着地勘单位的改革发展，提升自身经营能力和管理水平的内在需求愈发迫切，无论从国家层面、单位层面还是业务层面，地勘单位在提升经营管理水平的道路上还有很长的路要走，需要建立一套不断完善更新的内部控制制度来促进单位的发展，这主要是基于以下理由：首先，国家层面依法治国，加大了对企事业单位内控建设的重视力度。财政部等相关部门通过发布内控建设的各种制度规范等，明确内控建设的指导思想、原则、重点、关键环节及保障措施等，指导企事业单位的内部控制建设工作。其次，地勘单位改革发展的需要。地勘单位改革的主要方向是事企彻底分开、建立现代地勘企业制度，到2020年底地勘单位必须完成事业单位转企改革，要把公益性地质工作与商业性地质工作彻底分开运行，作为改制后的地勘单位，与市场联系更为紧密，完全处于竞争性行业，地勘单位要想实现可持续发展，必须建立起完善的地勘单位内部控制体系，适应经济社会的发展。再次，地勘单位提升单位内部管理水平的内在迫切需求。随着地勘经济的快速发展，地勘单位深化改革和产业结构调整的加快，改变了传统的单位管理模式和单一的地质勘探模式，以事业单位管理方式建立的原有内部控制流程和制度目前存在着不同程度的缺陷和风险，难以适应现代地勘单位的管理需要，无论从单位层面还是业务层面，都需要与时俱进地建立起与实际情况相适应的内部控制体系，有效降低各类风险、提高管理水平、提升经济效益。最后，地勘单位风险防范的需要。地勘单位事转企后，参与市场竞争，在经营过程中会面临更多更复杂的经济活动和外部环境，在市场经济中，战略风险、市场风险、经营风险、法律风险、财务风险等潜在的各类风险不可避免，需要通过内控建设来防范和化解这些风险。因此，地勘单位急需以改革为突破口，通过改善内控建设环境，梳理内部业务控制流程和制度，建立健全内控评价与监督机制等措施，才能推动地勘单位内控建设顺利开展和落实。

（一）改善地勘单位内部控制建设环境，使内部控制建设全员参与、全方位、多层次实施

一个单位具备良好的内部控制环境，是内控建设取得成功的重要保障。内控建设不是一个部门、一个层级的职责，是单位全体管理者的集体职责。地勘单位要彻底改善内部控制环境建设较差的状况，树立全员参与、全方位、多层次实施的意识。首先，树立正确的内控观念，深刻认识到单位内部控制建设的重要性和必要性，建立以单位负责人担任组长、各业务职能部门负责人参与的单位内部控制建设工作推进小组，主要职责是负责本单位的内控建设、实施及评价工作。其次，确定单位内部机构设置，理顺管理权限、明确人员岗位职责，落实工作任务，各负其责、各司其职，全方位组织好本单位内控制度建设，并将内部控制管理工作确确实实落到实处，见到实效。最后，组织业务培训，全员参与，提高贯彻实施的自觉性，加强各级管理人员和全体职工的法制教育、政策教育和岗位职业道德教育，尽快让内部控制深入人心，使其在履行职责中遵纪守法，在任何情况下都不会丧失原则，确保地勘单位内部控制建设、实施、评价整体推进，提高地勘单位的管理水平。

（二）抓住地勘单位深化改革的重大机遇，加快地勘单位内部控制建设的速度和质量

目前地勘单位分类改革已全面完成，地勘单位基本上分为三大类，即公益一类、公益二类、直接转为企业。各地分类明确，职能定位清晰。公益一类按照事业单位运行，公益二类尽快转企。因此，地勘单位内控建设要根据自身改革的情况，按照本单位的性质和职能来确定，不同的地勘单位建立不同的内控制度，公益一类地勘单位按照行政事业单位的要求建立内控制度，公益二类地勘单位应将国企改革的成功经验嫁接、移植到地勘单位，借鉴企业内控建立经验，但不能拿来主义，全部照搬照抄，一定要突出地勘单位的行业特点和实际情况，这是因为地勘单位有很强的行业特色，单位内部管理水平普遍较低，内部控制建设起步较晚、层次低、质量差，内控建设不全面。因此，地勘单位改革后无论是保留下来的事业单位、还是改制后的企业，内部控制建设都需要在《行政事业单位内部控制规范》和《企业内部控制规范》的基础上进行拓宽、拓展和延伸，充分体现地质行业的特殊性，建立改革后适合本单位经营管理需要的行之有效的内控制度。

（三）在地勘单位层面，自上而下，做好内控建设的顶层设计

地勘单位建立内控制度，首先，从单位层面建设开始，做好顶层设计；其次，从业务层面建设做好地勘单位内部控制的顶层设计，建设好内控环境，对地勘单位业务层面内部控制的有效实施和运行、内部控制整体效果的发挥和控制目标的实现及内控建设的监督和评价具有重要的指导意义。地勘单位内控建设单位层面上做好顶层设计，需要重点解决和处理好三个方面的问题：一是完善法人治理结构，建立责权利相结合的决策机制。通过集体研究、专家论证和技术咨询相结合的方式，执行和监督相分离的工作机制以及不相容岗位相互分离、内部授权逐级审批控制等重要的制度安排，规范权利运行、强化制约监督、构建预防惩防体系，严格用制度管人、管事。二是全方位、多层次、全面覆盖单位决策、执行、监督等所有管理及生产经营活动。将单位所有经营管理活动都包括在内部控制的范围内，梳理所有的经济业务的内部管理流程，在全部业务实施的基础上，重点关注重要业务事项和高风险领域，诸如预算、生产与质量、财务收支、采购、工程项目、资产管理、投融资、担保、合同、考核、绩效评价等环节，识别发现并确定关键风险点，通过控制监管防患未然、化解风险，充分发挥内部控制的作用和功能。三是将内外监督、内控评价等纳入统一的内控管理体系中，并定期检查和评估单位运行的内外部环境的变化，对不符合现有工作实际的制度办法及时修订修改，对新发现的生产经营过程中出现的新情况、新问题及时制订新的管理办法，并不断完善制度内容，降低各项风险，保证单位内部控制制度具有可操作性和适用性，使单位内控建设更加科学、规范、高效。

（四）在业务层面，全面梳理业务流程，抓住薄弱环节，重点建设

地勘单位要针对自身业务特点，重点抓住业务流程中长期存在的几个薄弱环节和容易产生风险的重要业务，如预算管理、财务收支管理、实物资产管理、业财融合管理、建设项目（地质勘查项目）管理、合同管理等，对这些重要业务活动和关键业务环节要强化内部控制，全面梳理业务流程，明确业务环节，发现风险点，选择风险应对策略，做好内控建设的基础性工作，特别要高度重视风险管理，强化风险管控，提升经营管理能力和水平。第一，强化预算控制与管理。建立完善的全面预算管理制度、系统的全面预算管理流程，优质的全面预算管理信息化系统，全力推动全面预算管理。第二，强化财务管理。财务管理在内部控制体系中居核心地位，要强化财务审批程序、审批权限、资金调度等重要事项的控制，努力提高财务管理水平。第三，规范实物资产管理。建立健全实物资产管理制度，确保实物财产采购、验收、入库、领用、计量、维修、清查等严格按程序办理，保护各项资产安全与完整。第四，强化项目（建设项目和地质勘查项目）管理。建设项目要严格按照批复的初步设计方案组织实施，规范招投标程序，从严控制建设过程，及时编制项目竣工财务决算和资产交付使用手续，加强审计监督，严格实施建设项目绩效评价。地勘项目推行流程化管理，在合同、设计、预算、施工、结算、提交报告等中实行全过程监管。第五，加强合同管理。严格按照《合同法》执行，明确合同管理的流程、合同的归口管理部门等，在合同的签订、执行、履约过程中应有专人负责，充分发挥律师的职责，防止合同执行中存在的风险。

（五）发挥内外部监督作用，促使评价结果运用和问责机制落到实处

内部控制能否有效发挥作用，从根本上说，关键离不开健全完善的内外部监督机制。地勘单位建设好内控制度，在实施过程中让其发挥好有效作用，必须要发挥内外部监督作用，促使评价结果运用和问责机制落到实处，通过内外部审计监督的实施工作，逐步将地勘单位内部控制监督评价制度化、常态化，只有这样，才能使内控有价值。首先，地勘单位应在制度层面建立健全内部监督制度，强化内部审计、纪检监察等相关部门职能，明确各相关部门在内部监督中的职责权限，规范内部监督的程序和要求，内部审计监督部门在日常工作中，要以风险审计为导向，把内部控制审计作为重点，把内控监督评价报告作为结果，真正做到有审计、有监督、有评价、有整改、有落实，最终将内部监督检查及内控评价结果作为单位评选先进和干部考核任用的重要依据。其次，地勘单位要借助政府审计、专业中介机构和社会公众等外部力量对地勘单位内控执行效果进行监督和评价，地勘单位要聘请有资质、信誉好、风险管理专业能力强的中介机构、引入注册会计师审计，对单位的内控报告进行评价，出具内控制度评估专项报告。最后，地勘单位要建立问责机制，把内部控制自我评价结果的运用落到实处，将评价结果作为地勘单位完善内部控制的依据和考核评价相关人员的依据，奖罚严明，并与相关人员的职务升迁和薪酬待遇直接挂钩。

（六）加强专业人才队伍和信息化系统建设，保障地勘单位内控建设质量

内部控制建设是一项非常专业的管理行为，专业的工作需要专业的人才来完成。专业人才是内部控制建设、实施、监督和风险评估最重要的因素，是保证内控制度运行的根本。地勘单位人员结构长期以地勘类专业人才为主，内部控制人才极度缺乏、队伍专业化建设还需要加强，懂管理、懂技术、会经营的专业化综合管理人才要大力培养和引进。首先，高度重视内部控制专业人员的培养与引进，加大内部控制相关培训的投入力度，加强内部控制专业人员培训。其次，建立完善各类人才激励机制，建立完整的考核评价体系，将薪酬与考核评价结果直接挂钩。最后，从外部引进高端内控人才，在重要岗位上承担内控建设的任务，带好队伍，起到示范引领作用。同时，提升单位管理水平需要先进的工具和管理手段，地勘单位在加强专业人才队伍建设的同时，要加快信息化建设的速度，建立信息管理大平台，实现业务、办公、人力资源、薪酬管理、财务信息的数据共享、共用。ERP系统与OA系统是地勘单位信息化管理的重要平台，只有充分的融合业务、财务及管理一体化，消灭信息孤岛，实现资源共享，才能及时、动态地获取各项数据及预警信息，堵塞经营中的漏洞，提高工作效率，保证内控制度在地勘单位高效运行。

（七）建立健全风险评估机制，以评促建，不断优化地勘单位内控建设

风险评估是地勘单位内部控制建设中最薄弱、最需要完善改进的重要环节，风险评估为单位层面和业务层面内部控制设计确定了方向和重点。建立健全地勘单位经济活动风险评估工作机制是推动内控建设不断完善的重要举措。地勘单位要建立全面风险管理体系，健全风险评估机制，成立以单位负责人任组长、相关部门负责人担任成员的风险评估工作小组，单位领导应定期或不定期地组织相关部门对单位内部业务流程及内部控制的执行结果进行检查评价，及时发现单位内部控制存在的缺陷和潜在风险，提出和实施改进方案，从而不断强化内部控制执行力，有效控制单位主要风险，持续提升管理水平。地勘单位党政负责人要履行第一责任人的重要职责，将内控建设评价工作作为日常工作，常抓不懈，从内部控制环境和具体业务活动两个层面负责单位重大事项的风险评估，以评促建，不断优化地勘单位内控建设，提高风险防控质量。

五、结论

地勘单位企业化改革转型发展已是大势所趋，随着国家供给侧结构性改革的推进，对地勘单位的内部控制建设也提出了相应的更高要求，以风险评估为导向、全面建立风险管理体系是地勘单位内部控制建设今后的重点方向。未来地勘单位内部控制建设是长期的，需要统筹规划、分步实施，是一个循序渐进、不断建设的过程，而且建成后也可以修改完善，随着国家政策法规的调整、地勘单位改革发展的要求、地勘单位产业结构调整的加快、地勘单位内部管理要求的变化以及地勘单位在经营过程中对风险的承受程度等的变化进行适时适度的调整，需要在实施过程中不断完善修改补充，无论是单位层面还是业务层面的内部控制，都要在以后的实际工作中，通过自我评价、内外部监督，及时发现单位内部控制方面的不足和漏洞，抓紧查缺补漏，力求臻于完善，防患于未然。