生态环境修复资金管理探析

刘影 林韶

（福建师范大学 福建 莆田 350108）

建立生态环境损害赔偿制度，是生态文明体制改革的一项重要任务。在生态文明体制改革进程中，构建并完善赔偿金管理法律制度是生态环境损害赔偿制度的重要组成部分，对受损的生态环境修复工作起到至关重要的作用。生态环境损害赔偿金的运行和管理将直接影响其环境公益目的的最终实现成果。令人遗憾的是，目前无论是立法还是司法实践，对资金性质和使用方式尚无明确规定，各地做法不一，如果不尽快加以规范，不仅存在巨大的资金安全隐患，而且可能给公益诉讼制度带来极大的负面影响。目前，福建省漳州市在制度改革的进程中，结合本地实践经验，创新性地提出了以法院为主导的资金管理机制，为实现生态环境修复资金的有效管理、使用和监督提供了一种切实可行的实践方案。

一、生态环境修复资金概念及其特征

根据环境民事公益诉讼以及政府出台的相关指导文件的规定，生态环境修复资金是指经磋商或诉讼确定赔偿义务人用于环境恢复、生态修复和保护，生态环境项目建设，鼓励发展生态经济的资金。在福建省漳州市，该资金的归集，管理以及使用主要由法院负责，这种运行模式主要为原告提起的环境公益诉讼，法院判决被告承担的赔偿款向其标的款专户支付，然后再由法院申请赔偿款用于修复生态环境，或当被告无法履行或拒不履行法定义务的情况下，由法院委托第三方市场主体修复受损环境，具体费用由被告承担的赔偿金管理制度。从理论上来看，生态环境修复资金具有以下几个法律特征：

（一）生态环境修复资金具有公共利益相关性

唯有将“生态环境损害”的公共性、社会性特质作为理论认识的基石及制度建构的原点，方符合生态环境损害赔偿制度的内在规律性。生态环境损害赔偿制度的构建不仅在于理清环境侵权人的法律责任，还在于通过责任的落实，达到环境回归的目的。基于环境公益诉讼产生的生态损害赔偿资金具有明显的公共利益属性，是不同于国家利益、集体利益的一种独立的利益类型。因此，生态环境修复资金所体现的非经济利益应由不特定的社会公众所享有，其不仅有助于真正实现人类环境与资源的生态功能价值，更充分体现人与自然之间的密切联系。可见，生态环境修复资金具有明显的公共利益相关性。

（二）生态环境修复资金具有合目的性

基于上述，生态环境修复资金具有公共利益相关性特征，对资金的管理使用将涉及每一个不特定社会公众的环境权益。生态环境损害赔偿资金的公共利益相关性特征要求生态环境修复资金在使用和管理的过程中必须服从和服务于生态环境修复这一最终目的。生态环境修复资金作为专项资金，必须由政府明确其特定用途，独立核算、专款专用，其效能主要是通过治理恢复受损生态环境的环境效益来体现。并且在具体操作过程中，需要资金管理主体明确区分某种生态危害行为所侵害的具体法益，其意义在于使生态环境修复资金在使用过程中不至于偏离救济受损的生态环境本身。因此，生态损害赔偿资金在具体运行管理过程中具有鲜明的合目的性特征。

（三）生态环境修复资金具有专业性

在实践中，一项生态环境的修复工作往往需要经过漫长的时间段，其中对于某些生态环境的功能性损伤、永久性损害等的治理活动更是要耗费漫长的时间。因此，生态环境修复资金供给对象的专业性特征便凸现出来。构建生态环境修复资金的管理机制应当对资金供给的充分性以及环境修复工作的专业性进行考量。为此，生态环境修复资金的使用和监督需要相关行政执法部门的支持，在必要时也可以委托市场专业机构进行环境修复工作。

二、生态环境修复资金管理的问题探讨

我国的环境公益诉讼尚处于初步阶段，随着由环境公益诉讼途径所获得的生态环境损害赔偿金在管理的不断深入，其中存在的问题与冲突便慢慢显现出来。以漳州市生态修复资金机制出现的问题为主，思考针对性完善建议，不断总结、修正、提升，更好地为生态损害赔偿资金管理机制提供参考方案。

（一）资金来源单一，欠缺保障

从现有的筹措渠道来看，呈现出资金来源不足，资金来源不稳定的情况。依据漳州市出台的资金管理办法的相关规定，资金的来源主要通过以下渠道筹措：1.市财政拨付部分专款。2.生态环境及毁林犯罪的刑事被告人因悔罪而自愿缴纳的生态补偿或修复款项。3.致害行为人自愿交纳的生态环境修复补偿金。4.有关部门、社会各界人士捐助、支持的生态环境修复款项。从生态环境损害修复资金来源分析，其主要来自财政拨款、刑事被告人或环境致害行为人自愿缴纳补偿款或赔偿款以及部分捐款。然而，对于某些受害严重所需要的生态环境损害修复资金而言，往往出现资金来源供给不足的情形。从法律条文现有规定来看，生态环境及毁林犯罪的刑事被告人因悔罪而自愿缴纳的生态补偿或修复款项以及致害行为人自愿交纳的生态环境修复补偿金在法律上都不具有强制执行力，以致于在个案中呈现出很大的个体差异性与不稳定性。

（二）社会公众参与度较低

鼓励公众参与，保障社会公众对生态环境损害修复资金使用以及使用效果的知情权是社会监督的应有之义。从漳州市出台的资金管理办法的相关规定来看，现有的监督管理制度主要在于行政主体之间的相互监督，审计，财政部门对资金管理主体法院的监督，尚未广泛纳入社会监督。在社会监督环节缺失了为公众积极参与的路径，从而影响了社会公众参与的环境监督的积极性。然而，从目前我国各试点的改革实施方案以及中央于2017年印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》来看，都明确提到了鼓励公众参与这一保障措施，但实践中真正能做到全民参与，创新参与的情况并不多。

（三）缺乏生态修复资金使用情况绩效评价规则

生态环境修复资金给付到位后，达到预期的生态环境修复效果是环境公益诉讼制度的核心价值。因此，须对资金使用情况试行绩效评价。遗憾的是，由于对资金使用时效缺乏细化的评定规则，生态环境修复公益金蕴含价值的体现受到了直接的影响。缺乏切实有效的生态修复资金使用情况绩效评价规则以及为公民提供行使合法知情权的渠道，在一定程度上会伤害社会组织提起环境公益诉讼案件的积极性，阻碍了环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的衔接。

三、对建构和完善生态修复资金管理机制的几点建议

随着环境公益诉讼地进一步深化，明确生态修复资金管理机制法律制度，不仅是完善环境公益诉讼规则的客观要求，也是推进生态文明建设与法律制度建设的有机统一的必然要求。

（一）建立公权力主导下的生态环境损害修复资金专户

就目前情况而言，生态环境损害修复资金存放于漳州中院标的款专户，资金来源、使用均由法院为主筹集、启动，运用范围不广，存在资金来源单一，欠缺保障的问题。建议应当建立公权力主导下的生态环境损害修复基金专项账户，有利于拓展生态环境修复资金来源。从试点实践情况看，大多数生态环境损害修复工程都具有体量大、牵涉面广和资金需求巨大的基本特征，而建立高效的资金机制正是生态环境损害赔偿制度平稳运行的核心保障。现阶段，政府作为社会公共利益的代表者，有必要也必须承担起管理生态修复资金的重任。建立公权力主导下的生态环境损害修复资金专户，能够有效保障生态环境损害赔偿资金的来源，解决资金给付不充足、不充分的问题。

（二）完善社会监督机制，鼓励公众参与

公权力机构对生态修复资金的管理与使用必须建立健全程序公开为社会监督提供渠道。首先，在有关生态修复资金管理规范的制定环节，应贯彻公众参与原则，保障其知情权、参与权。其次，在生态修复以及赔偿磋商工作过程中，也可以邀请社会公众参与进来。再次，在有关生态修复资金管理规范具体落实之后，明确资金使用范围以及定期向社会公众公布最新信息。最后，“无救济即无权利”，完善社会监督机制，鼓励公众参与，必须明确公众参与权受损时的救济途径。

（三）建立并完善资金使用验收或评价规则

为了突出生态环境修复的成效，保证生态环境损害赔偿资金管理使用的安全性、规范性和有效性，应当构建有效的评定机制，对生态环境损害赔偿资金的使用管理过程及其效果进行综合性考核与评价。第一，强调对资金使用验收以及完善评价规则主要在于对环境修复工作所运用的赔偿金效能的考核。第二，确立考核规则以及考核标准之后应当交由各级环境部门监督。同时可以根据工作需要，邀请有关部门或专家共同对生态环境损害赔偿资金进行绩效评价。第三，若赔偿义务人支付赔偿金数量不足以修复受损环境时，应当及时进行核实处理，探求合理的制度规范，不能陷入一昧由政府“买单”的困境。