河南省生态保护补偿机制建设情况及建议——以丹江口水库库区生态保护补偿建设情况为例

赵德友 常冬梅 杨 琳/文

一、河南省生态保护补偿机制建设总体情况

2004年，我国正式建立森林生态效益补偿制度，由中央财政对国家级公益林实施补偿。按照国家林业局、财政部《关于印发〈重点公益林区划界定办法〉的通知》（林策发〔2004〕94号）规定，河南省于2004年7月完成了全省公益林区划界定工作。2004年，国家下达河南省列入中央森林生态效益补偿范围的第一批国家级公益林面积550万亩，此后，分年度逐步扩大补偿范围，到2011年，除天保工程区部分国有林列入天保森林管护补助范围外，其他区域国家级公益林全部纳入森林生态效益补偿范围。

为加快推进生态文明建设，2016年10月，河南省人民政府办公厅制定印发了《河南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（豫政办〔2016〕184号），建立健全河南省生态保护补偿机制，深入推进生态文明和美丽河南建设。

为维护国家生态安全，搞好南水北调水质保护和促进水源区经济社会的协调发展，实现南北双赢的战略目标，2008年，国家把南水北调中线工程水源区的生态补偿纳入全国第一批重点生态功能区转移支付范围，中央财政在均衡性转移支付下设立国家重点生态功能区转移支付，初步建立了南水北调中线工程水源区的生态补偿机制。南水北调水源区生态补偿资金从2008年实施以来，范围不断扩大，资金不断增加，管理不断完善。仅从南阳市来看，从2008年到2018年11年间共争取国家南水北调水源区生态补偿资金54.2亿元。水源区生态补偿机制建立10年来，极大地调动了水源区地方政府加强生态保护和改善民生的积极性，较好地发挥了国家重点生态功能区转移支付的政策导向作用，促进了水源区生态建设，改善了调水水质。

二、河南省生态保护补偿机制建设资金来源与使用情况

1.重点生态功能区转移支付

财政部自2008年设立国家重点生态功能区转移支付，南水北调水源区栾川、卢氏、淅川和西峡4个县首批纳入补助范围。经河南省财政部门积极争取，2009年水源区其余两县内乡县和邓州市也纳入国家重点生态功能区转移支付范围。2015—2019年，财政部共下达河南省国家重点生态功能区转移支付资金98.44亿元。

2.月度水环境生态补偿制度

自2017年5月起，河南省率先在全国实施月度生态补偿制度，对水质下降的市县予以扣缴，对水质上升的市县予以奖励，倒逼各地落实环保主体责任，从源头上管控和改善环境状况。生态补偿结果按月公布，生态补偿资金可以由市县直接用于环境污染防治，进一步强化了经济激励和约束手段，提高了市县党委和政府打好水污染防治攻坚的积极性。

3.森林生态效益补偿

自2005年起，对营造、抚育、保护和管理国家重点公益林和省级公益林的所有者或经营者进行补偿，中央财政承担国家级公益林补偿资金，省财政承担省级公益林补偿资金。目前，森林生态效益补偿标准国有公益林10元/亩、集体和个人所有公益林16元/亩。2018年中央和省级落实公益林补偿资金31571万元（中央财政25548万元，省级财政6023万元）。

4.湿地生态效益补偿

2014年，国家出台湿地生态效益补偿政策，对候鸟迁飞路线上的国际重要湿地、国家级湿地自然保护区及周边社区（村、组）开展生态修复、环境整治等方面的支出进行补助。当年将丹江口库区及周边纳入国家湿地生态效益补偿试点范围，拨付资金4000万元。

三、丹江口水库库区开展生态补偿机制建设卓有成效

近年来，河南省以生态文明建设为抓手，践行“两山”理论，促进丹江口水库库区生态环境明显改善。

高校财务是一个广义集合的概念，其内涵不仅包括预算、核算、结算等主体业务，也包括薪资、科研、收费、后勤等具体业务。每种业务的制度规则、运行机制、审批操作、资金流转及处理方式都各不相同，既相互交织，又相对独立。同时，随着政府会计制度的实施落地，高校财务工作在做好原有系统升级改造的基础上，还必须做好新旧科目体系衔接转换、资产折旧摊销、基建账务合并、调整完善报表体系等工作，任务重、时间紧，进一步增加了高校财务信息化系统整合的工作难度。

1.矿山环境治理情况

目前已治理面积410亩，治理区内基本消除了矿山地质灾害隐患。

2.土地整治情况

累计整理土地近百万亩，新增耕地3.8万余亩，促进了群众增产增收。同时推广使用生物有机肥，积极开展面源污染点治理，共治理耕地2.07万亩，有力改善了面源污染状况，有效的改善了库区周边的生态环境和当地群众的生产、生活条件。

3.生物多样性保护情况

水库蓄水对生物多样性影响不大，但库区群众在丹江流域沿岸植被破坏和发展养殖业方面，对保护区内的动植物生存环境有一定影响,目前已完成栖息地恢复1.93万亩、建成生物围栏30公里、生态隔离带2.2万亩，丹江湿地内生态环境得到较大提升。

4.流域水环境综合治理情况

目前工业企业、畜禽养殖、城镇生活等污染问题得到初步治理，根据监测数据显示，水库水质除总氮外连续多年稳定在二类标准及以上，并在化学需氧量（COD）、氨氮等指标上有明显提升。入库河流水质除总氮外连续多年稳定在二、三类标准，总体满足水质功能规划要求。但老灌河、丹江等部分河段水质尚未达标或未稳定达标。

5.生态造林情况

目前累计完成营造林150万亩，其中人工造林120万亩，抚育、低改、封山育林等30万亩。

6.农村环境综合整治情况

目前垃圾定点存放清运率、生活垃圾无害化处理率以及禽粪便资源化利用率明显提高，农村村容村貌和环境条件得到改善，污水处理设施建设项目建成并有效运行。

四、丹江口水库库区开展生态保护补偿机制建设方面存在的问题

目前，生态保护补偿机制各地都还在探索，存在不规范、不统一等问题，通过这次对丹江口水库库区实地调研，丹江口水库库区生态保护补偿机制建设方面存在如下问题：

1.山水林田湖草生态保护修复系统治理体制机制不顺，生态治理和修复任务较重

丹江口库区生态治理是一项系统工程，不仅包括农业、林业、水利等方面治理，而且涉及土地、湿地、矿山等综合治理。据相关部门反映，以往开展的治理工作是按照传统类型切块进行，部门之间协同作战的局面没有形成，缺少一个牵头单位整合各部门的资金、技术等力量，资金安排总体不尽合理，项目布局分散、彼此之间衔接不够，不能形成一个有机的山水林田湖草综合治理体系。

2.产业发展受限，脱贫致富艰难

因南水北调，南阳被确定为重要生态功能区、生态高度敏感区，国家在南阳市划定1627平方公里的水源保护区、在干渠两侧划定850平方公里的保护区，南阳市的三次产业发展都受到了不同程度的制约。工业方面，南阳市先后否决、终止各类项目超过450个，被拒之门外的项目投资额在70亿元以上。农业方面，保护区内206.7万亩耕地为控制面源污染，将加大有机肥和生物防治力度，减少化肥投入量和农药施用量，每年需增加生产成本4.77亿元，加上养殖业方面的限制，农业的整体损失巨大。旅游业方面，一级、二级保护区内涉水旅游项目和餐饮项目，要么全面叫停、要么严格控制规模，不达标的全部关停，既影响产业发展，也影响了群众的就业和收入，涉水旅游项目受限造成的直接损失巨大。

3.生态保护补偿资金偏少、标准偏低、覆盖范围偏小、渠道单一、分配不合理，资金使用的侧重点不突出

水源区生态补偿标准与水源区实际所受的损失和为保护生态所做的贡献严重脱节，难以补偿地方生态保护的成本，远远满足不了实际需要。为南水北调中线水源保护所受损失和所做贡献的不仅是水源区各级政府，更多、更重要的是水源区有关企业和当地农民。但目前资金大部分用于各级政府的公共支出，少部分用于生态建设，没有补偿到生态治理和保护区有关企业和群众身上，形成了实际上的“补偿客体模糊”和“补偿错位”。现行的水源区生态补偿资金除了中央财政转移支付外，尚无其他的资金补偿渠道，只有纵向转移支付，而无利益相关者的横向转移支付。这种完全由中央政府买单的方式与“谁受益谁付费”的原则极不相称，单一中央财力支付的有限性导致了补偿标准偏低等问题。

五、完善生态保护补偿机制的相关建议

通过调研，对完善生态保护补偿机制提出如下建议：

1.制定规范合理的生态补偿办法

按照公平正义、平等交换、得失对称的补偿原则以及谁受益、谁补偿的原则，合理分配资金，并明确资金用途、使用范围、分配比例和管理要求等，确保生态补偿资金能够直接补到生态保护者和受损者头上,真正调动起水源区生态保护的积极性，充分发挥好生态补偿资金的作用。

2.建立多元的资金保障渠道

建议建立以中央财政资金、生态补偿基金为主，以受益区政府财政资金为辅和社会捐赠为补充的多元资金保障渠道。一是中央财政资金，南水北调中线工程水源区是国家重要的生态功能区，搞好生态建设理应以中央财政保障为主。二是建立生态补偿基金作为国家水源区生态补偿资金的重要来源。三是受益区政府补偿资金，使南水北调中线工程受益区政府成为水源区生态补偿的出资方。四是建立饮水思源募捐资金作为水源区生态补偿资金的补充。

3.完善水资源税分配机制

目前，国家已经试点开征水资源税，河南省是试点地区之一，但对南水北调水资源税的分配政策还没有明确。为更好发挥政府调控作用，需要运用税收杠杆调节用水需求，完善资源有偿使用制度和生态补偿机制，加快建立绿色生产和消费的政策导向，尽快完善水资源税分配机制。

4.建立有效的监督激励机制

水源区生态建设责任的主体是地方各级党委、政府。地方各级党委、政府要建立符合水源区实际的评价体系，把生态保护和生态补偿机制的成效纳入水源区各级党政干部考核的重要内容，实行目标责任制，把生态保护和生态补偿实绩作为评价地方党委和政府工作的重要依据。同时，严格根据南水北调中线工程水源区生态补偿的考评情况，进行生态补偿资金分配。对考评不达标的县市暂停项目审批和减少生态补偿资金的比例，使生态补偿资金真正起到督促和激励作用。