我国疫苗责任保险制度构建及实施路径研究

韩 敏/文

一、引言

疫苗，作为人类抵御疾病最有效的一种途径，伴随着全世界几乎每一个人的成长。但不止一次的疫苗质量安全事件闯入了民众的视野，引起了无数人的焦虑与恐慌。例如2018年的长春长生疫苗事件，据山东、河北、重庆卫生部门公开声明可知，有共计65万余支的问题“百白破”疫苗流向了山东、河北以及重庆。

即使长春长生疫苗事件的影响如此恶劣，但是我们也要了解，从20世纪80年代天花病毒被彻底根除，到2000年，我国被世界卫生组织确认为无脊髓灰质炎国家，再到2015年我国提前实现了世界卫生组织西太区乙肝控制目标，这样种种的成果表明了一个事实：疫苗之于民众，从广泛的角度来看一定是利大于弊的，绝对不能因为一次事件而因噎废食。

在整个疫苗生产和使用流程当中，因为技术发展不到位等意外的原因，所造成的质量安全问题是有概率出现的。长春长生疫苗事件是故意对记录进行造假而酿成的恶果，固然不可以用保险对其进行风险转移，但是如何能更好地利用保险这款金融工具，针对那些非故意的疫苗质量安全所造成的受种者身体损伤，对消费者以及疫苗公司可能承受的巨额财产损失进行转移，是本文依据《中华人民共和国疫苗法》，对我国疫苗责任保险制度的构建及实施路径进行研究的方向。

二、国内外发展状况

（一）国际发展经验借鉴（以美国为例）

关于疫苗接种的各种相关事项的管理，治理方法各有不同，以美国为例，在面对了因为加州伯克利的Cutter Laboratories实验室未能有效灭活脊髓灰质炎疫苗当中的病毒，从而造成四万名儿童患病事件的美国政府，在不断地自我修正和跟进中，选择建立“国家疫苗伤残补偿项目”（National Vaccine Injury Compensation Program，以下简称为VICP）来解决这个问题，其运作原理是美国财政部针对每支疫苗向疫苗生产商收取0.75美元的税，并用这笔税款建立补偿基金。VICP涵盖了常规接种的大多数疫苗，一旦受种人出现了VICP中列出的疫苗损伤表中的伤残情况，受种人可以向联邦法院提交诉讼，若此诉讼经鉴定成立，将从VICP提取一定的赔偿金给付给受种人。

在美国卫生资源和服务管理局网站中对于疫苗诉讼案件的每月统计数据表格中可以了解到，自1989年至2019年5月1日，VICP共收到17875个诉讼案件，其中6551件被鉴定为应当赔偿，具体的赔付金额如附图所示，其赔偿总额约为41亿美元。

先从疫苗生产商的每只疫苗进行征税，再汇集起来建立基金，最后针对特定受种者的事故情况进行鉴定并予以索赔，可以看出这样的运作原理和赔偿过程和保险的原理是有一定的相似之处的，这为我国利用保险工具来解决疫苗质量安全问题提供了思路。

（二）国内以往类似业务开展状况

1.商业疫苗保险

在经过几次疫苗事件之后，国内一些保险公司受到启发，针对这片蓝海开展了面向疫苗受种者的一些商业疫苗保险的开发与销售，例如易安财险的易安疫苗无忧保障计划、人保财险的人保疫苗安心保预防接种保险、太平洋财险的太平洋儿童疫苗保障计划等。以太平洋财险的太平洋儿童疫苗保障计划为例，其亮点就在于保障了因预防接种异常反应所造成的意外伤害。但是同时的，通过对其免责条款的阅读，可以看到其保障内容还是比较偏向接种意外和接种事故的，在其除外条款当中也可以看到，因疫苗质量不合格所造成的损害直接或者间接造成被保险人身故、残疾的，保险人不负任何给付保险金的责任。同时可以发现易安财险、人保财险的两款疫苗保险也将质量不合格的保险列入了责任免除，这说明一旦是疫苗质量方面出现了问题，投保人即使购买了这几款保险也都无法进行理赔。

附图 1989年至2019年5月1日从VICP中支出用于赔偿和律师费/成本的资金

2.政府牵头的预防接种异常反应补偿保险

除了保险公司开发的商业疫苗保险，根据2016年4月，国务院新修订的《疫苗流通和预防接种管理条例》，一些省市也开始进行一些预防接种异常反应补偿保险的施行，如广东省的《广东省预防接种异常反应补偿保险实施方案》，在广东省罗定市政府门户网站上可以看到，广东省对于接种第一类疫苗引起的预防接种异常反应，每年约拨出三百万元的财政预算予以补偿，并明确了相关补偿程序和要求。对于接种第二类疫苗（引起的预防接种异常反应，补偿费用则由相关疫苗生产企业承担，这与《中华人民共和国疫苗管理法》（以下简称《疫苗管理法》）当中对于疫苗接种异常反应的补偿制度也是吻合的。

在罗定市政府门户网站可以看到，针对疫苗的补偿模式在从“财政补偿”与“企业补偿”向“保险补偿”模式转变，由此可知，对于一类疫苗，政府将拨款统一进行保险的购买，如若引发的接种异常反应则可以索赔，而二类疫苗则鼓励由企业自己去购买类似责任险的商业保险进行保障。但是这其中对于有关疫苗质量造成的损害的赔偿问题在《疫苗管理法》表决通过之前却也未置可否。

三、我国疫苗责任保险制度的实施路径和落实方向

（一）疫苗责任保险制度的实施路径研究

在确定了疫苗质量值得为其开发专门的保险后，选择怎样的路径在国内进行推广就成了一个值得讨论的问题。

1.完全的商业保险

完全的商业保险是指保险公司自行开发与疫苗质量相关的保险，并由疫苗生产企业自行选择是否购买，但是这种方案是不可取的，其原因如下：

（1）疫苗生产企业角度。据了解，以往政府牵头的预防接种异常反应补偿保险当中需要疫苗生产企业自行购买的二类疫苗的商业保险，并没有得到很好的销售反馈。其最主要的原因就在于我国的疫苗生产企业的保险意识并不强，用保险途径来解决问题的思维较为落后。如果没有政府明确要求疫苗生产企业对其生产的疫苗进行质量方面保险的购买，或者没有明确企业需要去购买何种保险、保额需要在何种范围内等具体问题，企业很难自主自愿购买。

中国当前一共有45家疫苗生产企业，其中10家为国企，35家为民企及外资企业，年产量超过10亿剂以上，疫苗企业在规模上优于普通企业的条件使得它们拥有更高的风险抵御能力，在面对风险时保险也就不是其唯一的解决途径。

（2）保险公司角度。面对这样一款新鲜的、出险率不明朗且没有太多先例的保险产品，保险公司首先会认为将疫苗质量单独提出作为一个产品并不符合一般的承保逻辑，在其风险控制方面可能会存在很大的不确定性。尤其是近年来疫苗质量频频出事更加深了保险公司的疑虑。且这款产品在费率的拟定方面是需要专业人士的辅助。再者，由于中国的疫苗生产企业厂家较少，保险公司出于其营利性方面的考虑，也会认为就算开发出了这样一款保险是很难在大范围内取得一个很好的回报。

由上文两个角度可知，完全的商业保险是不可行的，至少是很难推进的。

2.完全的强制保险

既然完全的商业保险不可行，那么针对疫苗接种意外、疫苗接种事故以及疫苗质量全部进行全面的强制保险是否可行呢？

我们应当明确，为什么要对某些对象进行强制保险，其原因在于这部分保险标的危险范围比较广，对于人民群众的利益损失又是比较大的。疫苗接种意外是指疫苗本身特性引起的接种后反应、偶合反应、由于个体原因所导致接种失败等，疫苗接种事故是指由于在预防接种实施过程中违反预防接种工作规范、接种方案等原因造成受种者机体组织器官、功能损害，这两种意外和事故更类似于“恶魔抽签”。但是疫苗质量如果出现问题，对于疫苗生产企业而言，极有可能是一大批的疫苗出现问题。由此可知，相对于疫苗接种意外和疫苗接种事故，造成大面积事故从而使得疫苗生产企业需要在短时间内寻求大量补偿资金的疫苗质量事故是更值得作为强制保险而推广的。

3.疫苗责任强制保险与其他商业保险的结合以及其可行性

针对疫苗质量这样一种较为单一的风险由政府牵头、疫苗生产企业进行强制保险，而对于其他的疫苗接种意外、疫苗接种事故、接种异常反应等，则由政府做好推广工作，可以选择由疫苗生产企业购买、受种人按照自己的意愿选择购买商业保险或者由当地政府根据具体情况进行购买，对整个疫苗体系进行补充，就成为了一种比较好的考量。这是一种对于疫苗生产企业与保险公司双方而言都负担不太大，却又有更好的保障和经济收益的选择，当然对于受种者的安全而言也更有保障，这样强制保险与商业保险的有效结合显然是对于疫苗各类风险防范和化解的最佳解决方案。

首先，面对保险公司所担心的风险控制问题，从事实上来看，我国疫苗质量的风险实际上并不高且可控的。在十三届全国人大二次会议举行的记者会上，国家药品监督管理局局长焦红就对于疫苗问题回答了中外记者的提问，其中就提到了《疫苗管理法（草案）》进一步贯彻了习近平总书记的“四个最严”的要求，在疫苗整个研制、生产、流通、预防接种的全过程严格把控。对于疫苗生产企业和监管部门要加强监管责任，并且会进一步地加强疫苗监管的专业技术支撑。这一回答被称为“史上最严监管”。

同时，我国目前也是世界上为数不多的可以依靠自身力量，自主解决全部免疫规划需求的国家之一。由此可知，我国对于疫苗质量的监管是越来越严格的，其风险也将会在一个可控的范围内，面对疫苗责任强制保险的承保，保险公司可以在专业人士指导下对疫苗质量进行一个风险上的把控。

其次，《中华人民共和国疫苗管理法》也为疫苗责任强制保险制度作保。疫苗责任强制保险制度可以顺利落地，从国家层面上体现了对于疫苗安全的重视，在2018年11月，在长春长生疫苗事件发生不久之后，国家市场监管管理总局网站上登出了关于就《中华人民共和国疫苗管理法（征求意见稿）》公开征求意见的公告，这份《中华人民共和国疫苗管理法（征求意见稿）》中就包含了对于疫苗保险的探讨。

在2019年6月29日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上，通过了《中华人民共和国疫苗法》，法律明确规定在中华人民共和国境内从事疫苗研制、生产、流通和预防接种及其监督管理活动，适用本法。违反本法规定，构成犯罪的，依法从重追究刑事责任，并且规定了这部法律将于2019年12月1日开始施行。

《疫苗管理法》第六十八条明确了我国将实行疫苗责任强制保险制度，疫苗上市许可持有人应当按照规定投保疫苗责任强制保险。因疫苗质量问题造成受种者损害的，保险公司在承保的责任限额内予以赔付。这为疫苗责任强制保险制度提供了明确的法律依据。

（二）疫苗责任强制保险相关参与者的具体落实方向

《疫苗管理法》已出台，2019年12月1日正式实施，政府、疫苗生产企业和保险公司应做好实施的准备工作。

1.政府：落实法律条文，宣传保险理念

《疫苗管理法》的落地标志着它将成为我国继交强险之后的第二大强制保险。相比于交强险2004年5月的首次提出，到2007年7月1日交强险开始实行，从2018年11月的《征求意见稿》，到2019年6月的《疫苗管理法》，我国政府仅仅用了半年多的时间，这深刻表明了我国对于疫苗安全问题的决心。

面对疫苗生产企业，政府要做好引导，在明确企业所要购买的保额以外，更重要的是要宣传疫苗责任强制保险的理念以求获得疫苗生产企业的普遍认可。在今后《疫苗管理法》的具体实施当中，政府应当及时跟进，根据疫苗生产企业的具体赔付等问题不断完善数据，并将数据提供给保险公司。

针对保险公司，由于一般的保险公司关于疫苗的专业人员多有不足，要求其对于疫苗责任强制保险进行自我的费率厘定不现实，所以正如《疫苗管理法》当中所说，政府应当利用自我优势，在做好调研的前提下，联合国务院卫生健康主管部门、保险监督管理机构等为此款保险做好前期的相关费率厘定工作。

2.疫苗生产企业：优化自身生产建设，健全消费者救济渠道

我国的疫苗生产企业利用保险来解决问题的思维尚未完全建立，这是需要不断的沟通。而面对马上就要施行的《疫苗管理法》，有几点是急需疫苗生产企业去认识和了解的。

首先，疫苗生产企业应当明确的是，这项保险制度保障的是一定是非故意的疫苗质量问题，因为故意而产生的疫苗质量问题不符合保险理念，不会被承保与理赔。所以疫苗生产企业应当加强自身内部的监管能力建设，在专业技术的支撑下更有效地进行疫苗的生产、运输和储存等环节，并且在最大程度上避免因为故意引起的疫苗质量问题。

其次，疫苗生产企业应当深刻了解《疫苗管理法》的实施原理，并且按照国家规定对疫苗责任强制保险进行投保，切勿不保或不买够保额，否则不仅可能会被处以罚款，更会形成对消费者的不负责的形象，不利于保险生产企业的长远发展。

最后，除了疫苗责任强制保险，针对其他类型的疫苗风险，如接种意外、接种事故、接种异常反应等，疫苗生产厂商也可以在优化自身和配备疫苗责任强制保险的基础上应对这些风险的险种进行购买，从而更好地健全受种者的救济渠道。

3.保险公司：开发险种，共保共赢

对于保险公司，在《疫苗管理法》的政策明确之后，并不应该只单纯地等待政府下达费率的厘定等具体实施办法，而是应该立足于专业的保险角度，借助以往类似的经验，辅助政府在专业人员的帮助下做好前期的保险开发工作，研究出适当的险种以供疫苗生产企业进行投保。

由于当前保险公司普遍不清楚疫苗质量风险的确切大小以及这一险种的运行规定，所以建议保险公司在前期采用多家保险公司形成共保体的方式对这一风险进行分散，以后逐步了解风险的大小、赔付等情况后进行独立承保。

四、结语

我国的保险行业近年来发展迅速，越来越多民众选择通过保险分散风险以及保障自身的权益，保险行业也蓬勃发展。而现如今，《疫苗管理法》的下达作为一件利国利民的大事，更是为整个保险行业提出了更高层次的要求，这是由于疫苗是一个长久以来保险行业鲜有踏足的领域，其费率、理赔等方面数据都较少。如何辅助政府落实好《疫苗管理法》，帮助疫苗责任强制保险制度平稳落地，以达到最大限度地惠民，需要整个保险行业不断探究。