新型城镇化和乡村振兴双轮驱动背景下的城乡融合发展路径探析

◇颜家瑶

一、引言

随着城镇化的快速推进，传统城镇化发展模式单纯关注规模增长的负面效应日益凸显，乡村“空心”等问题亟待解决。为此，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，进一步强调坚持走中国特色新型城镇化道路。该文件的颁布旨在实现城镇质量的全面提高，对城镇化的未来发展目标、路径以及战略任务做出具体规划部署。与传统城镇化有所不同的是，新型城镇化强调城镇化质量的全面提升，以积极推进农民市民化转变、改善农村生产生活条件、统筹城乡公共服务均等化等作为其主要任务内容，以“以人为本”为核心，强调绿色可持续发展。

我国目前正处于一个发展的全新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这种发展不平衡不充分中，最为突出的表现就是乡村发展滞后性明显。我国要想实现伟大复兴、实现最终发展目标，就需要对现存的这一不足进行很好的弥补。立足于新时代的基本国情，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，加快农业农村现代化建设，从而实现广大农村的发展目标、振兴目标：“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。”乡村振兴过程中实现了城乡融合发展政策体系、体制等的切实建立、健全与完善；形成城乡人才、资金、技术、信息等要素的充分自由流动，促进城市资源要素更多地配置到农村，实现了新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。在发展新型城镇化期间，实现了农村产业、乡村建设的全面性综合性发展。乡村产业的发展由此得到进一步推动，城乡融合也向着更好的方向发展。全面振兴乡村的发展目标得到了更好的实现。从中不难看出乡村振兴和新型城镇化并非独自运行，而是相辅相成的，二者皆是促进城乡融合发展的内在动力。

二、城乡融合进程中出现的问题

（一）农村剩余劳动力大量流失，乡村“空心”问题严重

随着农业现代化进程的推进，大量农业剩余劳动力从传统农业部门向现代经济部门转移。作为城镇化载体的超大城市、特大城市与大城市已经面临着城市发展饱和的状态。城镇化虽然能通过发挥其产业、人口的集聚效应带动所在区域内经济发展，促进农村转移人口增收，但也容易对迁出地产生负面影响，如新“三农”问题。城镇化造成的空心村庄面临着农村人口的“空心化”和居住结构的“空心化”。前者指的是中青年农村劳动力集中涌向城市。而其他留守劳动力生活在农村地区，从而导致农村劳动力在数量和结构上发生了很大的变化。后者指的是空心村庄面临原始农村空间的混乱布局，缺乏住宅功能和不协调的城乡空间的问题。新“三农”问题成了全面建成小康社会、基本实现现代化和中华民族复兴的短腿短板。

（二）城镇化发展片面追求经济增长，土地利用与生态建设成难题

立足于我国人多地少的基本国情与城镇化作用必然伴随土地占用规模增加的刚性需求的基本规律，一些地方政府在经济利益的驱使下进行耕地违法开发，长期以来粗放的城镇化发展方式所造成的耕地流失，已经严重威胁着国家粮食安全和生态安全。尽管中国实行最严格的耕地保护制度，实施耕地开发的“占补平衡”，严格遵守18亿亩耕地红线，但每年耕地资源非农化程度依然不断攀升。而且传统粗放型城镇化是高耗能、重污染、低效益的发展模式，对于经济增长过分追求，没有对生态环境保护予以足够的重视与关注。由此导致了一系列的问题出现，譬如环境污染严重、资源配置不合理等，对持续进行的城镇化发展产生了严重的不利影响。由此，如何处理好城镇化进程中土地利用管理问题和生态文明建设问题已成为突出难题。

（三）乡村文化不断削弱流失，文化建设缺失

乡村文化作为一种特有的社会现象，是在长期的社会发展与互动中形成的。其所发挥的主要作用包括对村民行为做进一步规范，有效凝聚人心等，有利于乡村社会关系，村民生活秩序的调节。然而，在不断发展着的城市化进程的影响下，传统文化不可避免地遭受到了城市文化的巨大冲击，整体生存空间挤压严重。越来越多的民间优秀文化、非物质文化遗产等在减少，向着灭绝的方向发展。我国传统文化在衰落，人际交往也在发生着质的改变。乡村秩序、乡村价值体系、文化自信等都由此遭受到破坏，发生改变。

（四）农村资源要素短缺，城乡体制壁垒严重

在农村，整体发展落后、农业基础薄弱、农民增收困难等现象并存。这些现象主要是农村人才、资金、技术等资源要素短缺与利用不足所导致的。并且城乡之间的体制机制壁垒阻碍城乡资源要素从单向流动向双向流通转变。长期以来农村和农业为城市发展提供要素支撑，这种单向流动的不平等交换机制使得城乡之间的差距进一步拉大。

三、新型城镇化与乡村振兴战略之间的关系

（一）新型城镇化是实施乡村振兴战略的有力支撑

以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略是我国特色社会主义发展过程中一大重要实践，是我国现代化建设与发展的核心所在，可以为乡村振兴提供强有力的支撑。

新型城镇化和乡村振兴均作用于农民，从作用对象而言，两者密切相关。首先，新型城镇化可以推动农民市民化进程，促进农村劳动力的有序转移，有效地吸纳农村人口。乡村振兴并非将农民滞留在农村，而是有规划、有策略地转移农村剩余劳动力。新型城镇化推动农民市民化与乡村振兴减少农民的要求不谋而合。其次，新型城镇化建设有利于改善农村教育落后状况，提高农民综合素质，提高农民的专业技术能力，为农民创造更多的就业机会，增加收入。最后，新型城镇化有利于改善城乡二元结构，激发农民的内驱力，增强该地区的经济活力，从而吸引农民回流，改善农村的人口结构。

党的十八大明确指出，要促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。党的十九大从战略全局的角度对新型城镇化进行部署，进一步强调“推动新型工业化、信息化、城市化和农业现代化的同步发展”。这四个方面基本涵盖了经济发展的重要领域，与乡村振兴战略密切相关，为乡村发展提供了全面、持久、系统动力。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》于2015年4月正式颁布，实现绿色城镇化发展由此被切实提出。推动“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”和“绿色化”的良性互动与协同发展。绿色城镇化的发展观与乡村振兴“生态宜居”的理念相契合，为乡村振兴注入了能量，有助于实现乡村可持续发展。

（二）乡村振兴战略为新型城镇化的发展提供新的机遇

十八届三中全会明确提出：“坚持走中国特色的新型城镇化道路，以人为核心推进城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。”新型城镇化发展的主要发展基础是乡村振兴战略，旨在协调发展区域经济。整个发展过程中对资金、人员、技术等要素做集聚处理，培育与发展产业，以此推动乡村城镇化进程。新型城镇化、乡村振兴二者在战略发展目标上是保持基本一致的，均是要缩小城乡差距，实现城乡融合发展。两者的区别只是发展主体和关注区域存在不同，城镇化侧重于发展城市，但同时强调兼顾农村；而乡村振兴则关注农村，但同时要助力城镇化的实现。

乡村振兴有助于推动城市人力、技术、资金等要素流向农村，以解决农村发展所面临的资本短缺以及不合理配置的困境；有助于吸纳农村剩余劳动力，促进进城农民工回流，缓解人口继续大规模流向城市的盲目性，使农业经济和乡村产业呈现蓬勃发展态势；乡村振兴也强调依靠政府政策激励吸引各类人才回归乡村，重视乡村就地人才培养，推动资本、技术等延伸至乡村建设，使乡村成为乡土人才队伍发展农村经济的乐土。而产业振兴是乡村振兴的基础。振兴农村产业可以促进城市生产要素回归农村，从根本上解决农村人口空心化、产业空心化、组织空心化等多重问题。而且，乡村产业振兴有助于多样化产业开发，促进农业生产组织化、规模化，解决农业劳动力就业，在提升农业生产效率的同时实现农民收入增加。其次，以人才振兴发展农村的理念有利于推进农民市民化转变。人才振兴一方面要求对留守劳动力进行教育培训，另一方面引进各类人才带动乡土农村劳动力，这两方面的作用不仅能提高农民专业技术知识和职业能力，而且能引导其改变生活理念和生活方式。最后，优先发展农业农村，从建立城乡融合体制机制角度改变乡村落后的现状，使农民在乡村就能享受同等对待，形成城乡一体化发展态势。基于此，可以明显看出，乡村振兴战略是在发展农村的同时，推进了农村就近就地城镇化。

从本质上来看，乡村振兴主要是要改变我国发展不均衡不充分的现状，补齐农村农业发展短板，既解决制约城镇化健康发展的各种问题，又推进城乡融合发展。因此，乡村振兴战略为新型城镇化发展提供新的机遇，对其助推作用也是显而易见的。

四、城乡融合发展机制的实现路径

（一）坚持新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，改善农村基础设施条件

要想实现乡村繁荣需要满足的是基础设施建设的进一步加强，具体的如网络通信、乡村道路等。主要发展导向是建设美丽乡村，提升村容村貌，对乡村污水、垃圾等进行处理。全面改造升级乡村基础设施：水、气、电、路、暖等。对乡村面貌、人居环境等加快改善，一方面这一民生工程可以对城乡居民的基本生活需求提供有力保障，另一方面可以对新旧动能转化、供给侧结构深化性改革等产生推动作用。

（二）坚持新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，统筹城乡发展新空间

统筹城乡国土空间开发格局，优化乡村生产生活生态空间，是实现农业现代化的重要步骤，也是城乡融合发展的重点所在。首先要落实主题功能区战略，加快构建城镇化战略格局、农业战略格局以及生态安全战略格局，健全主体功能区制度。其次要强化城镇群综合服务能力，加快县城和小城镇提质提容，以镇带村、以村促镇，推动镇村联合发展。最后要优化乡村发展布局，科学编制村镇规划，统筹利用生产空间、合理布局生活空间、严格保护生态空间。

（三）坚持新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，形成乡村现代产业体系

城乡经济发展一体化的主要工作是实现城乡一体化产业体系的切实有效构建，使得产业创新的推动作用可以由此得到凸显。一方面需要进行政策创新，以此来引导与培育新兴产业、惠民产业。另一方面需要对城乡一体化产业的发展进行积极引导，形成发展创新创业体系以及相关产业链。对此，更要着力抓好农业综合生产能力建设，抓好特色农产品基地建设；以灵活多样化、立体化发展模式推进农村一、二、三产业整体融合发展，同时与新型城镇化战略有序对接，促进城乡产业合理化分工协作，更好地发挥城市产业对乡村产业现代化的带领、辐射作用。对农民产业所提供的创新服务做进一步完善，积极推动与吸引城乡居民就业、创业，实现产业集聚。由此使得城乡经济可以在发展的过程中实现互助发展、融合发展。

（四）坚持新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，促进城乡公共服务均等化

以乡村产业兴旺来缩小城乡差距，促进城乡公共服务均等化，使农民在农村就能切实享受到城市居民的福利待遇，更好地分享经济社会发展的成果。其次，乡村振兴战略要求破除城乡分割的制度藩篱，尤其是要通过推进农村土地制度改革、户籍制度改革、住房制度改革、社会保障制度改革与劳动力就业制度改革等，在振兴乡村过程中逐步实现农民市民化。

（五）坚持新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，创新乡村文化体系建设

城乡融合发展既要对传统乡村文化做进一步传承与发扬，同时也需要对外来文化、城市文化等进行吸收与借鉴，不断地进行先进元素的添加，实现推陈出新。乡规乡约也需要切实建立起来，由此使得乡村文化可以不断获得活力与生机。通过不断的冲突、整合、变迁、保持、发展与创新，为乡村现代化文化奠定一定的发展基础。在对乡村传统民俗风情提供保护的同时，不断丰富乡村人文资源，大力发展乡村旅游。打造乡村特色民居示范区，营造旅游风情城镇和村落。