山西省资产收益扶贫工作的几点思考

□金 宇

资产收益扶贫是一项重要的政治任务，在中央提出“要以深化农村集体产权制度改革为主线，激活农村沉睡资源，增加农民财产性收入，促进脱贫致富”要求时，我省领导高度重视，印发了《关于开展资产收益扶贫试点的指导意见》，选择长治市以及20个国定贫困县作为试点县率先开展工作，以股份合作为纽带，探索出多种资产收益的模式，对促进贫困户增加财产性收入发挥了重要作用。

一、主要成效

（一）各级领导高度重视，综合施策

资产收益扶贫工作开展以来，先后有20个试点市、县选择有意愿和有能力的54家企业以及132家农民专业合作社作为实施主体来开展试点工作。从试点的总体开展情况来看，各级领导高度重视、各级部门配合密切、工作进展较快，取得了显著的成效。到目前为止，各类实施主体共吸纳贫困户17426户，涉及贫困人口40417人，使用财政资金1.1亿元、使用小额贷款资金4819万元。实施主体采取的收益率从原来的7%增加到了20%不等。

（二）推进了多种形式的农民股份合作

一是农村集体资产折股量化合作。村集体经济组织牵头成立了农村集体经济股份合作社，将村集体的土地、荒山等资源性资产和房屋、建设用地、基础设施等一些可经营性的经营性资产和预期能带来收益的资源性资产折股量化，并采取优先股的方式量化到贫困户，实行保底、按股分红。二是农民承包土地经营权及家庭财产入股合作模式。农户以其土地经营权入股农村集体组织牵头成立的土地股份合作社或各类经营主体，农户以住房财产权、农机具、场院等要素折价入股各类经营主体。三是在不改变资金性质的前提下，将财政拔付的专项扶持资金用于产业项目好、劳动能力强和经济收入高的实施主体，参与分红，这种模式叫以财政专项扶贫资金和涉农资金形成的资产折股量化模式。四是以财政扶持资金为债权的委托经营模式。企业与村集体组织签订债权协议，村集体组织与贫困户确定分红收益，将政府投入的财政扶持资金量化为贫困户持有的债权，本着采取集中投入、产业带动、农民受益的方式，集中投入到企业，实行保底分红，村集体和贫困农户债权比例分享收益。

（三）盘活了沉睡资产，促进了农民增收

一是贫困户按照自己持有的股份，定期来获得分红收益，增加贫困户的可支配收入。二是经营主体有效地缓解了资金和土地短缺等难题，实现了经济健康快速发菜，增加了其经济效益。三是村集体稳定分得了股份收益，实现了集体经济增加和壮大。四是农村的“三资”活力迸发，资源得到充分合理利用，增强了农村的“造血”功能。

二、存在的问题

（一）农村信用体系和抵贷资产处置机制不完善

一是我国目前还没有明确的法律和法规，对农村的经济体征信活动也没有明确的机构和统一的市场准入、运行和退出机制，对信用信息的采集、加工和处理也没有明确的行为规范，使得农村信用体系的信用信息不全面。二是五部委《暂行办法》中明确规定，土地承包经营权流入户以流转的土地承包经营权抵押贷款必须征得原承包方同意。信用体系的缺失，使得原承包方同意流入户用流转的经营权抵押贷款很困难，一定程度上影响了新型农业经营主体融资贷款的办理。

（二）运作方式不够规范、抵押资产处置机制不健全

一是没有专门的价值评估机构和专业资质评估人员，对抵押物由谁评估、如何评估和参照标准难以规范。二是土地价值评估困难，如果发生违约，对土地抵押经营权物缺少公平和公正的处置。三是当抵押物违约时，人民法院支持金融机构处置，但金融机构自己没有经营土地的能力，有经营能力的农户或经营主体又因为此土地经营权存在不确定因素，不敢或不愿经营。同时土地流转市场也不够活跃，直接制约抵押物的处置。三是实施主体与贫困户利益联结不够紧密、经营风险和法律风险的防控系统不够完善等问题。

（三）缺乏风险保障机制

一是财政条件好的试点县政府可以和相关部门、第三方共同投入风险保障金，即使投入，也是有限的；条件差的试点县就难以建立风险补偿基金。二是农业属于我国的弱势产业，抵御自然灾害和抗风险能力差，一旦遇到比较大的自然灾害和市场因素改变时，就会直接影响到土地流转的价值，给开展土地承包经营权抵押贷款业务的银行机构带来不可预知的风险。三是农业保险险种未全面普及、农业信贷保险发展后劲不足，农村社会保障机制不健全和土地投资回收期长等诸多问题，一定程度上制约了金融机构和社会保障机构的参与积极性。

三、对策建议

（一）加大政策支持力度

一是统筹整合使用财政资金，充分发挥财政资金的主导作用和集聚效应，提高资金的使用精准度和效益。二是强化各级地方政府、各银行机构、保险机构和实施主体在助推资产收益扶贫中的协同作用，建立以“政府、银行、保险、实施主体和贫困户”五位一体的精准扶贫小额信贷工作模式，增强银行的扶贫小额贷款投放能力，从而使得扶贫小额信贷覆盖和建档立卡贫困人口比例有所增长。三是落实和完善实施主体发展的财政税收、信贷保险、设施用地、市场营销和人才引进等政策体系，从而提升实施主体的适应市场能力和对普通农户的带动能力，实现政策支持与市场化带动的良性互动，推动资产收益扶贫健康发展。

（二）完善收益分配机制

一是资产收益扶贫实施主体要在法律和现有制度框架下，因地制宜地确定具体的收益分配方案，健全农户参与和利益分享机制，推广“保底收益+按股分红”等利用农户的分配模式。二是要明确扶贫股的保底分红标准，对于一些收入稳定、风险小和易于核算的项目在原则上，要本着采取“低保底+高浮动收益”的模式进行一一分配；对于一些风险大和不易于核算的项目，要本着采用“高保底+低浮动收益”的模式进行一一分配，从而保障村集体和贫困户在项目持续期内拥有稳定的收益。三是项目取得可分配收益的，要按照约定兑现贫困村和农户的收益，要优先保障贫困户的收益。

（三）强化风险防控

一是要强化农户的风险意识，用于资产收益扶贫的财政资金，可以鼓励农户优先用于购买固定资产和生产资料等，形成可核查的物化资产。二是要明确实施主体作为项目经营主体的权利和义务。经营主体享有依法经营的自主权，承担项目经营风险，依法按约支付收益。贫困户不承担这种项目经营风险，贫困村也不承担这种项目经营风险。三是实施主体可通过购买商业保险，调节年度间的收益分配模式，降低收益波动的影响。四是资产折股量化时，要采取民主决策和第三方评估等方式，从而确保资产的公允计价。五是资产收益扶贫实施主体在解散或者破产清算时，要按照国家的相关法律规定来进行清保偿小债务。在清保偿完后，要优先考虑和保障贫困村和贫困群众的权益。

（四）健全《章程》制度、规范财务会计管理

一是开展资产收益扶贫的实施主体要按照股份合作制经济运行规则建立健全规章制度，除法律明确规定的事项外，还要明确实施主体、农村集体经济组织、合作社、普通农户、贫困农户的权利和义务以及相互间的利益关系等，做到依法规按《章程》制度办事。二是农村集体经济组织要为实施主体发放组织登记证书，实施主体可凭借组织登记证书到银行办理开户等相关手续，以便开展经营管理活动。三是全面加强农村集体的资产管理，对集体所有的资产（资源性、经营性和公益性）进行清产和核资时，要明确其权属关系，并一一分类来登记和造册。四是要按规定向实施主体及时办理资产移交手续，实施主体要根据财政涉农资金形成的资产用途和性质逐项进行分类，准确地来界定适合量化的资产，界定后的结果要经过有关部门（由县级人民政府确定）来审核。五是实施主体要加强财务管理，规范会计核算，实行会计委托代理服务。六是将村集体资产的收益纳入到村级财务，按照三民主（民主理财、民主管理和民主监督）原则，主动进行财务公开。