基于乡村振兴战略需求的农村集体用地规范化管理研究

龙建明

（南宁高新区安宁街道办事处 广西 南宁 530001）

一、乡村振兴进程中农村集体用地规范化管理的必要性和意义

乡村振兴战略倡导发展乡村旅游、休闲农业、生态农庄等新业态的发展，但是一些地方的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农建筑，严重冲击了耕地红线。为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月全国开展了“大棚房”问题专项清理整治行动，在中央和地方层面掀起了一阵“大棚房”拆除潮。在实际操作中，不仅是违法违规的“私家庄园”被拆，许多生态农庄等乡村旅游项目也受到波及。这些乡村旅游项目中，虽然存在着审批手续办理不完善、甚至没有办理审批手续的问题，但也承担着扶贫任务，如果对于它们也“一刀切”，不仅影响扶贫任务完成，长远来说也不利于落实乡村振兴战略。农村集体用地规范化管理是守护好18亿亩耕地红线的现实需求，是乡村经济振兴及新业态发展的坚强后盾，有利于节约行政部门的管理成本，为项目投资者树立明确的土地使用标杆。因此，在不违背有关土地管理法律的前提下，如何规范农村集体用地管理，使之与乡村经济振兴协调发展，值得探讨。

二、乡村振兴背景下农村集体用地相关法律法规现状分析

（一）《中华人民共和国土地管理法》的主要规定

依照《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》），土地被分为农用地、建设用地和未利用地三大类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指如上两类用地以外的土地。国家持有城市市区土地的所有权。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民集体所有的也包括宅基地和自留地、自留山。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，使用土地的单位和个人，有责任对土地进行保护、管理和合理开发。

按照《土地管理法》规定，不得擅自将农民集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设。违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

（二）其他有关文件的主要规定

2010年印发的《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》明确规定：在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。2014年印发的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》进一步规定：以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

根据在2018年9月农业农村部、自然资源部印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（下文称《“大棚房”整治方案》），工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为被列为此次清理整治的重点。清理整治范围主要包括以下三类问题：在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。

三、乡村振兴中农村集体用地利用及管理存在的问题及原因

（一）投资者对土地管理法律法规错误解读，非法占用农用地开展与农业生产无关的项目

虽说“农村广阔天地，大有可为”，但是所有利用农村集体土地资源的投资活动都应该在相关法律法规的范畴内。一些投资者漠视《土地管理法》的规定，借建大棚房之名在农地上违规建设“私家庄园”、别墅、商铺、住宅等变相地产项目，对外宣称是农业设施建设，实质是与农业生产无关的商业开发。许多投资者没有正确解读土地管理的法规条例，或者没有按照正常的流程办理好项目审批手续，导致项目投产后被拆除或整顿。这不仅是投资者自身的损耗，也导致当地消费者的福利受损。

（二）农村集体用地管理审批不够严谨规范

许多违法违建项目之所以有喘息空间，与相关部门的监督管理不严格有极大关系。不少地方政府出于当地经济的发展，对未批先建、少批多建、审批不全的项目采取宽容态度，甚至有的领导为政绩或者造声势带动地方发展，在招商合同、协议中约定地方政府负责解决用地问题。在土地指标未落实，集体土地未完成征收、国有土地未办理出让，或者明知项目用地涉及耕地、基本保护农田，以及项目用地面积超过地方审批权限的情况下，依然要求投资者在未取得土地、未办理报批报建手续的情况下先行建设和运营。有些项目用地本身就不符合土地法律政策，不可能办理合法的手续，也依然要求带病上马。

（三）“大棚房”整治中的一刀切造成无谓损失

虽说《“大棚房”整治方案》明确提出在“大棚房”问题上要分类处置，但是不少地方政府部门在清理整治中急于求成、怕被问责，采取“一刀切”的操作，将符合用地规划但手续办理不全的项目认定为违法违建项目，并执行强制拆除。被拆的项目中，不乏昔日地方政府的招商项目、示范推广项目、扶贫项目，获得中央或地方的补贴款或专项无息扶持资金，被国家和地方旅游管理部门评定为星级示范旅游景区的项目。许多以农业生产为主体，以发展休闲农业旅游为辅助的生态休闲农庄、度假村等农业观光旅游项目，在此次整治中一夜之间毁于一旦，导致投资者损失惨重，投资信心受挫，政府公信力受损和社会资源的严重浪费。

四、乡村振兴进程中农村集体用地规范化管理的对策建议

（一）完善土地管理方针政策，实行耕地补偿制度

以《土地管理法》为基准，完善具体的土地管理文件，适机调整农用土地利用规划，适当给予地方政府土地管理部门灵活管理土地的权限，尊重新型生态农业模式的发展，针对那些能够在乡村振兴、脱贫攻坚中担任重要角色却又不得不占用耕地资源的生态农业项目，可以依据《土地管理法》实施“占用耕地补偿制度”，在补偿价格或者面积上给予优惠。

（二）提高行政审批及管理效率，加强部门联动合作

首先要加强政府人员的依法行政能力，保证在岗人员熟悉土地管理法律法规、手续办理流程，既要严格农村集体用地项目审批事宜，也应尽量简化行政审批流程，减少不必要的环节，同时加强各部门之间的合作，加快审批及答复速度，尽量让项目投资者减少等待期。其次，应提高政府行政服务的便捷性。可以开设农村土地开发利用政策咨询专窗以及热线电话，为有需要的投资者提供相关政策咨询。最后，根据地区经济发展的需要，地方政府拟定适合自己发展的涉农项目清单，设定涉农项目的界定标准、建立相关的项目效益评估标准、阐明农用地发展这些项目需要满足的条件。项目清单主要针对不得不占用耕地的涉农项目，进行评估时主要突出社会效益以及生态效益，一个项目是否值得牺牲耕地区发展，一旦占用耕地后如何又怎样进行耕地补偿，这些问题都需要得到明确。

（三）引导投资者加强土地管理法律法规学习研究

需要利用到农村集体土地资源的项目，投资者应该认真学习研究相关的土地管理文件，对土地用途不明白的地方切忌胡乱猜忌、打擦边球，避免盲目投资遭受损失。如果自身法律知识比较薄弱，可以聘请这一领域的专家或者律师团队作出项目法律风险的评估。投资者在作出合理的项目决策后，更应该主动掌握相应的审批手续办理程序，循序渐进地到各部门办理好所有手续，获得部门同意后方才开始建设。

（四）建立村集体问责机制，发挥村民代表监督作用

村集体组织作为农村集体土地的所有者，有义务加入土地保护与管理的阵营，该群体在监督土地利用方面更为便利，监督成本相对于正式的管理部门低很多，因此可以调动村民监督检举利用村集体土地违法违建现象的积极性。村委会成立村集体土地监督管理小组，监督土地开发利用情况，并形成定期汇报机制，对于违法违建的情况如实上报。在此基础上建立委员问责制度，一旦存在发现违建行为不报、少报、隐瞒的情况，依法追究相关责任人责任。