美国移民制度的思考

徐 洁，张莉萍，苗 颖

（上海公安学院，上海 200137）

一、引言

随着全球化的发展，国际人口迁徙流动趋于频繁，传统的移民格局发生改变，单纯的人口输出国或输入国逐渐在减少，更多的是人口的双向流动。据国家统计局统计，2017年外国入境游客13948万人次，国内居民出境人数14272.74万人次；2018年外国入境游客14119.83万人次，国内居民出境人数16199万人次①http://www.stats.gov.cn/, 访问时间2019年7月17日.。人口双向流动是一把双刃剑，一方面促进了国际交流，促进了国家经济的发展；另一方面，频繁的人口流动给主权国家的社会秩序管理也带来挑战。

有学者认为，国际移民是伴随国家出现的一种社会现象，指一国公民依据本国和前往国的法律，以及国际条约、国际惯例，取得前往国的许可到该国或地区做短期或长期停留的行为②翁里：《国际移民法理论与实践》，法律出版社2001年版，第20页。。笔者认为，这种定义偏于狭窄，因为在各国的移民管理实践中，管理对象既包括合法入境的外国人，也包括非法入境的外国人。

有学者认为，国际移民属于一种跨越边界的国际人口迁移现象和运动，来自于个人和群体的自由意志，没有政府强制行为，因此，难民不在国际移民的调整范围之内③吴前进：《当代国际移民概念及其全球化特征》，载《现代国际关系》2004年第8期。。笔者认为，这种定义体现了国际移民的社会属性，但是，难民在获得前往国的接纳许可的同时，也需接受该国对其行为的法律规制，权利与义务对等，难民应该归属于国际移民的调整范围。

有学者认为，除各国正式派驻他国的外交人员，联合国维和部队官兵等跨国驻扎的军事人员之外，所有在非本人出生国以外的国家居留一年以上的人口均为国际移民①李明欢：《国际移民学研究：范畴、框架及意义》，载《厦门大学学报》2005年第3期。。这种定义是根据迁移活动的时间长短来区分国际移民与非移民行为，例如，联合国把在他国居留1年以上的移居者看做移民。各国也通过立法确定迁移活动中时限与国际移民的关系，将一些短期的学习交流或临时商务访问等原先不属于国际移民范畴的行为纳入到本国的移民法律调整范围之内。

国际移民组织认为，国际移民是指居民跨越国境离开出生国或原国籍国，以短期或长期居留为目的前往他国的迁移。游客、短期商务考察者、医疗或宗教朝拜等通常不计入移民之列②国际移民组织网站：http://www.iom.int/jahia/Jahia/about-migration/migration-managementfoundations/terminology/migration-typologies/cache/offonce.。

笔者总结和分析了以上几种对国际移民的定义，结合中国目前外国人管理中的实践认为：（1）国际移民的行为主体是人；（2）行为表现为人离开出生国或国籍国后跨越国边境进入前往国；（3）包括行为人的主动行为，也包括被动行为（如被迫移居前往国的难民）；（4）包括合法途径和非法途径进入前往国；（5）包括在前往国长期居留，也包括短期旅游、访问、留学等。当然，现在还有一个新的概念叫做回归移民，中国目前这种人群比较多，多属于早年移居他国，现因为退休或其他各种因素又回到国内的人群。笔者在出入境管理局工作时，曾遇到许多国外退休回来的华人，他们大多有着故乡情结，表示年纪大了需要叶落归根，或要求恢复国籍，或要求办理长期签证于国内养老，随着中国经济的迅速发展，国内生活水平的提高，这类人群范围会逐步扩大。回归移民也应属于本国移民管理法律对象。

对移民的管理是一国主权问题，合适地定义国际移民便于主权国家制定相应的管理法律法规，维护本国的主权。

二、美国移民制度情况

（一）历史进程

美国是较早的移民国家之一，美国著名历史学家奥斯卡·汉德林曾经说过：“如果要撰写一部美国的历史，那么我发现移民就是美国史。③Oscar Handlin, The Uprooted, Boston: Little, Brown and Co., 1951, p3.”外来移民解决了美国劳动力短缺的问题，有效地整合了资本、技术和自然资源，一定程度上推动了美国经济的发展。20世纪20年代之前，美国处于殖民地时期，对外国移民采取比较宽松的政策，迫切需要移民来解决劳动力短缺的问题，仅1910年，美国就接受了100万新移民，当年外国出生人口占人口总数的15%。第一次世界大战以后，美国保守主义开始从维护国家安全的角度去抵制移民的过多导入，这也催生了1924年《移民法》（Immigration Act of 1924）的通过。到了20世纪60年代，美国又迎来新的一轮移民潮，移民来源由传统的欧洲转变为亚洲和拉美，同时，非法移民在美国移民总数中的份额开始扩大。2001年9月11日，9·11恐怖事件发生，美国上下一片恐慌，纷纷质疑政府在维护国家安全和制定移民政策上存在漏洞。之后，美国政府迅速收紧移民政策，建立严控移民进入美国的审核机制。美国政府根据自身的发展需要和国家安全适时地调整移民政策，不同的历史阶段，移民导入数量和类别存在差异性。

（二）移民管理部门

据统计，美国在9·11恐怖主义事件之前至少有20个联邦机构负责管理边界安全和处理与外来移民相关事务①Frederick M. Kaiser, “Crises and Reorganizing Government: United States Border Security,”International Studies Association 2004 Convention, MontrealQuebec, Canada, p.7.，管理机构过于分散，且多头多管。在这些管理机构中，美国移民局是主要管理部门，负责移民身份的审核。9·11恐怖主义事件的发生让移民局成为众矢之的，恐怖袭击的发生是否与移民资格审核不严相关？移民不加条件限制的导入是否给美国的国家安全造成了威胁？美国民众认为，边境巡逻和执法力量薄弱，缺乏对进出美国的外国人的记录和针对外国人的追踪系统，联邦政府的行政机构缺乏合作与联系，国会向经济集团或商业公司倾斜严重并给予他们过于宽松的移民政策以及移民人数过多②Cass R. Sunstein, Judging National Security Post-9/11: An Empirical Investigation, The Supreme Court Review, Vol.2008, No. 1(2008), pp. 269-291.。无独有偶，9·11恐怖主义事件发生半年后，移民局给劫机犯发放了学生签证，这让民众充分认为移民部门对来美国的移民入境动机完全不加审核，移民局没有起到维护国家安全的作用③Edward Alden, The Closing of the American Border: Terrorism , Immigration, and Security since 9/11, Harper Perennial, 2009. pp.20-28.。在此背景下，美国的移民管理部门开始整合重组，2002年11月国会参众两院先后通过《国土安全法》，布什总统随后签署法案，宣布建立国土安全部（US. Department of Homeland Security,US DHS）,包括五个机构：海关和边界保护局（Customs and Border Protection）、移民和海关执法局（Immigration and Customs Enforcement）、运输安全管理局（Transportation Security Administration）、海岸警卫队（U.S. Coast Guard）以及公民和移民服务局（Citizenship and Immigration Services）。其中 “公民及移民服务局”主要负责更好地改善移民服务，以确保国家安全，“移民和海关执法局”则是国土安全部的主要调查机构④Department of Homeland Security, Strengthening the Immigration System, July, 2003,p.6.。此外，国务院与劳工部分别设立“人口、难民及移民局”“国际劳工事务局”来处理相关业务。

（三）移民法律制度

华盛顿总统曾这样说过：“在移民问题上，我认为除了有用的技术工人和一些特定的专业人士之外，其他人不需要被鼓励。无论整个移民群体是有利的，作为一项政策是适当的，它是值得的。因为移民，他们仍然保留着他们的语言、习俗、原则，一旦他们和我们的人民生活在一起，他们和他们的后代就会被我们的习惯、原则、法律所同化，并被同化成一个国家。”⑤【美】乔治、华盛顿：《华盛顿选集》，聂崇信、吕德本、熊希龄译，北京：商务印书馆，1983年版，第296页。纵观美国的移民政策，其根本宗旨从未改变，即始终以维护国土安全作为调整和制定移民政策的出发点，同时保持对移民的限制性开放态度，这也是美国经济发展的客观需要。作为一个移民国家，在美国的发展过程中，移民起到了重要作用，每年除了长期在美国工作的移民，还有不同类型的外国人到美国从事商务访问活动，这些人对促进美国国内经济繁荣和科技发展起到了重要作用①Robyn M. Rodriguez, (Dis) unity and Diversity in Post-9/11 America, Sociological Forum, Vol.23,No.2 （Jun.,2008），p.379-389.。

1. 美国建国之初，这个阶段的移民主体主要是欧洲移民，当时国内意识形态存在分歧，当权政府迫切需要正面的言论引导，因此，美国国会陆续通过一系列法令，这些法令统称为《客籍法和镇压叛乱法》（Alien and Sedition Acts），严格管理移民的言行，政府有权逮捕任何威胁或反对联邦政府的外国人及美国公民②Aristide R, Zolberg, A Nation by Design: Immigration Policy in the Fashioning of America,Cambridge, Ma: Harvard University Press, 2008, p.23-29.。

2. 两次世界大战期间，美国政府出于国家安全的目的，对欧洲敌对国家以及日本的移民开始打压，认为这些国家的移民对本国安全会造成威胁。1924年，美国出台移民法（The Immigration Act of 1924），主要包含两方面内容，即按国籍分配移民数额以及禁止亚裔移民来到美国③Henry Bischoff, Immigration Issues, Westport CT: Greenwood Publishing Group Inc., 2002, p.219。尽管这部法律违背了美国一贯吹捧的自由平等精神，但是它将移民问题上升到国家安全层面，因此该法案得以顺利通过并执行，直接造成一段时间内移民数量急剧下降。

3. 冷战期间，美苏两大阵营对峙，美国杜鲁门政府在制定移民政策时针对性地控制共产主义阵营的移民数量。1952年6月25日，美国出台新的移民法，即1952年的移民和国籍法（Immigration and Nationality Law in 1952），为现在的美国移民法奠定了基础和框架。该法案沿袭了1924年移民法的国籍配额制度。尽管美国一直强调种族平等，但是从移民国籍的限制上来看，种族主义一直存在。

4. 冷战结束以后，国际形势趋于缓和，美国的军事实力达到巅峰，对待移民问题也不再似之前那样尖锐，同时，美国政府也发现了非法移民问题的严重性。合法取得签证进入美国的移民大多能遵守美国法律，竭力融合到美国文化中。由于美国前阶段的移民政策的收紧，入境门槛提高，许多移民被阻离在美国国门之外，但是美国的经济实力又吸引着移民来美国“掘金”，因此，非法移民数量大幅增加，其中不乏美国与墨西哥边境的墨西哥籍工人，以及来自亚洲国家的偷渡者。1996年，美国国会通过了针对治理非法移民问题的《非法移民改革与移民责任法案》（Illegal Immigration Reform and Immigration Responsibility Act），这为20世纪90年代美国边界安全政策制定和实施提供了主要的法律蓝图，涉及边境执法和移民使用社会服务④U.S. Public Law 104-208, Division C, 104th Congress, September 30, 1996. Quoted from：Jason Ackleson, “Directions in Border Security Research,” The Social Science Journal (Volume 40, Issue 4,2003),p.574.。

5. 在 9·11恐怖主义事件爆发以后，美国又收紧了移民政策，虽然之后有所放松，甚至出台一些鼓励性措施，但是对移民是否会造成国家安全的顾虑一直是主导美国移民政策制定的主要因素。目前，美国移民政策中基于安全考虑的主要有以下法律和制度：2001年10月21日通过的《爱国者法案》（the Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001, the USA Patriot Act）、2001年11月19日通过的航空和交通安全法(Aviation and Transportation Act)、2005年5月14日通过的《加强边境案例和签证入境改革法案》(the Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act)、2002年9月11日推出的国家安全出入境登记制度（NSEERS）、《亲属移民担保人法》(Family Sponsor Immigration Act)和《未成年人保护法》（Child Status Protection Act）。

三、关于美国移民制度借鉴意义的思考

早在盛唐时期，中国国际文化交流一度达到巅峰。到了清政府时期，闭关锁国，导致国际文化交流中断，近现代史上，中国成了列强争食的大蛋糕，这些国家的国民或因为政治原因或因为经济原因移居中国，但这种移民潮带有更多的屈辱。新中国成立以后，中国的移民政策发生了一些改变，从建国初的严格审核出入境行为到现在的鼓励“走出去，引进来”。

当下，经济外向型转型加速，而中国老龄化问题日益严重，海外人才的引入可以帮助我们解决人才结构性问题。为了更好地吸引国际人才，符合国际合作形势，2018年4月3日，国家移民局正式挂牌，将公安部的出入境管理和边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制。国家移民局的成立标志着我国在移民方面与欧美发达国家进一步缩短了距离。

在移民政策方面，主要由2013年7月1日颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》对中国国民及外国移民的出境入境行为进行调控，今后，移民政策还将在实践中不断完善。笔者在分析了美国的移民政策之后，认为未来中国移民政策将重点关注以下三方面：

（一）维护国家主权，预防恐怖主义

无论是美国还是欧洲其他一些移民国家，维护国家主权始终是其制定移民政策的根本出发点。国际移民的跨国界迁徙推动了资本、人才和技术等生产要素的全球化流动，有利于全球化经济的发展，但与此同时，也给世界各国和国际社会带来了一些必须面对的难题，例如，非法移民、难民、人才流失、生态破坏和跨国犯罪等。以美国为代表的主要移民国家已经建立了相对完善的移民制度，但是面对移民潮仍旧存在管理漏洞，比如9·11恐怖事件的发生。

目前，作为国门的守护者，中国的出入境边防检查机构负责出入境人员的证件审核，负责签证签发的驻外使领馆的作用十分重要。签证是一国的主权，主权国有权对意图进入本国的移民资格进行严格审核，将不利于国家安全的危险分子阻挡在国门之外，预防恐怖主义的发生。笔者在对入境以后申请延期的外国人进行资格审核时发现，中国目前鼓励外国人到中国来旅游、学习、访问等，签证签发的条件相对宽松，这也是发展中国家存在的普遍现状。笔者认为，随着中国经济的逐步强大，恐怖主义向全球各地渗入，签证签发必须十分严格，申请人必须面签，不能由代理公司代为办理；对申请人的资料及入境目的必须严格审核。以美国为例，从2002年2月25日起，美国国务院与FBI的全国犯罪资料中心NCIC的电脑资料库连线，美国在海外的领事馆在发给移民及非移民签证前，必须对所有申请人进行姓名资料的调查，如果签证申请人过去有不良记录，将被要求提供指纹鉴定，以便确认申请人是否与FBI的记录相符①但伟：《偷渡犯罪比较研究》，法律出版社2004年版，第189页。。

（二）鼓励技术移民，打击非法就业

中国的经济已经进入转型阶段，传统的劳动力已经不能满足经济发展的需求，中国迫切需要大量具有国际竞争力的高端人才。近几十年来，中国等发展中国家出现这样一种现象，即高新技术人才流失国外，留学机构推动许多优秀学生国外留学结果却是一去不返。这种现象明显不利于逐步进入老龄化社会的中国的经济发展。因此，中国开始出台一系列政策吸引人才，鼓励技术移民，如“千人计划”“万人计划”“青年千人计划”，以及配套上海的科创中心推行的出入境便利政策等。

此外，由于中国经济的发展，也吸引了外国移民到中国来掘金。根据现行的签证政策，外国人在中国合法就业必须持有就业类居留许可，前提是必须有外国就业中心的许可证以及出入境检疫部门出具的健康许可。有些外国就业者因为年龄等原因无法取得就业许可，或者为了避税，或者有些雇佣者出于某些原因不愿帮雇工申请就业类居留许可，以及企业设立的条件放宽等原因都滋生了非法就业的产生。非法就业对社会危害性极大，一方面损害了合法移民及中国公民的就业利益，另一方面非法移民的人身权利得不到保障，容易引发社会秩序混乱。今后，中国的移民政策必然是鼓励技术移民的同时，不放松对非法就业的打击。

（三）国籍准入放宽，推动移民融合

随着全球人口流动的频繁，跨国婚姻越来越多，如近年来出现的越南新娘潮。对于合法入境的越南新娘，根据当前的出入境政策，她们大多可以申请两年的团聚类居留许可。笔者认为，这种象征外国移民身份的居留许可是不是让跨国婚姻中的越南新娘之类的外国人一方缺乏一种认同感？移民融合到本土是一个漫长的过程，它需要移民与本土国民双方共同努力，也需要政府的政策支持。适当调整移民政策中的国籍准入门槛，有利于跨国婚姻的维持，进而维护社会的稳定。

中国需要吸引高新技术人才，回归移民是中国争取的首要对象。回归移民中不乏很多海外人才，他们对祖国有着一种强烈的归属感，未来的中国将适当调整移民政策，方便海外人才一代、二代乃至三代回国效力。中国不承认双重国籍，这在“两大阵营”时代，让移居海外的华人不再为意识形态干扰，但是时代发展到今日，不承认双重国籍的制度给海外移民的回归造成了一定的阻碍。鉴于中国国情，目前情况下全面放开双重国籍不现实，可以考虑采用类似印度的“海外公民证”或“海外华裔卡”政策，替代部分附加在双重国籍政策的职能。

四、结语

全球化环境下，人口跨国境流动越来越频繁，全球人口的国际迁徙推动了世界经济的发展，但是对于主权国家的安全也提出了挑战，各国需要不断调整自己的移民制度来应对全球移民潮。中国国家移民局的成立标志着中国即将进入移民时代，移民法律制度也将会不断完善，实现与国际接轨。