创新社会服务购买模式破解外资审计发展难题

◆丁建新/湖北省审计厅

湖北省审计厅在外资审计项目购买社会服务管理上，积极探索采取聘用社会专业技术人员参加外资审计的模式，有效整合社会资源，创新了外资审计方法。笔者结合审计实践，针对外资审计购买服务的风险点，总结经验，并提出相应防范措施。

一、外资审计项目购买社会服务的必要性

近年来，我厅实施审计15个国外贷援款项目，其中有13个为城市基础设施建设领域项目，基础设施建设项目比例高达86%，投资总额280亿元，其中项目投资额少则超10亿元、多则数十亿元，具有建设周期长、隐蔽工程多、施工工艺复杂，涉及专业广泛等特点。建设项目涉及污水处理、河道整治、道路建设、机电安装、通信器材、房屋建筑、机械设备、园林绿化等多个领域；被审计对象主要涉及建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、咨询单位等，必要时还得延伸到材料供应单位。由此可见，外资审计项目需要上述各类专业人才。目前，我厅共有52名外资审计人员，其中工程专业人员仅5名，专业集中在道路桥梁、房屋建筑领域，而河道整治、机电安装、通信设备等专业人员缺乏。尽管我厅结合实际，在国外贷援款项目审计工作中统一组织实施、统一调配资源，采取上下结合、内外结合、交叉审计等多种方式，有效缓解了审计任务重、时间紧的矛盾，但专业技术人员短缺在一定程度上仍会影响审计质量。鉴于上述情况，我厅坚持“外资进来就是内资、外资内资一起审”的原则，积极探索购买社会服务新路子，创新外资审计购买社会服务选人、用人、管人模式，有效缓解了审计人力不足、专业技术人员短缺的矛盾，大大提高了外资审计工作效能。

二、外资审计项目购买社会服务的主要做法

购买社会服务的方式主要有两种：一种是通过项目招投标，委托中介机构审计；另一种是聘用社会专业技术人员参与审计。在实施过程中，因委托中介机构在审计理念、审计时间、审计质量上不能满足要求，因此，自2015年以来，我厅主要采取聘用社会专业技术人员参与审计的方式。

（一）面向社会招聘人员。近年来，我厅先后多批次直接面向社会招聘专业人员几十名，全部具有三年以上的投资审计工作经验。这些聘用人员中，三分之二的人员为注册造价师，涉及市政、桥梁、水利、采矿、工民建等专业，近三分之一的人员为注册会计师，部分人员同时具备注册造价师和注册会计师执业资格。这种做法大大优化了外资项目投资审计队伍的专业结构，有效完成了一些过去只能依靠中介机构完成的审计。

（二）规范使用聘用人员。为充分发挥专业人员技术专长，规范聘用人员审计工作行为，我厅制定了《聘用社会专业技术人员参与政府投资项目审计管理办法》、《审计组审计现场管理规定》和《聘用社会专业技术人员参与政府投资项目审计纪律》等系列规章办法，明确聘用人员参与审计的职责，对廉洁从审作出了严格规定，为所聘人员充分发挥业务专长提供了制度保障。在健全完善相关制度的同时，对聘用人员进行岗位培训，让聘用人员了解国家审计相关知识，熟悉审计规律，完成角色的转变。这些措施，不仅较好地防范了审计风险，还进一步提升了聘用人员的审计能力，做到人尽其才，促使外资项目审计整体效能得到多方面提升。

（三）增强聘用人员归属感。我厅以人为本，坚持在增强聘用人员归属感上下功夫，确保所聘人员招得来、用得上、留得住。一方面，由省厅委托社会化专业劳务公司，与聘用人员签订正式劳务用工合同，对聘用人员工资发放、社会保障费用缴纳、劳务纠纷处理等事项统一进行委托管理；聘用人员日常工作和活动则由省厅按机关正式职工同等标准和要求统一管理。另一方面，注重加强对聘用人员的绩效考核和监督管理，制定出台《聘用社会专业技术人员工资管理考核规定》，对聘用人员工资实行固定工资加绩效工资机制，确保个人收入与工作业绩挂钩，劳有所获。

三、外资审计购买社会服务潜在的风险点

（一）质量风险。国家审计建立了严格的质量控制体系，强调严格审计质量管理，实行审计全过程质量控制。要达到“外资项目工程投资审计的质量决定着国外贷援款项目总体的审计质量”的要求，外资项目审计需要聘用人员具备较高的理论水平和丰富的实践经验，并能综合运用工程、财务、管理、法律、计算机、土建、造价和市政等多方面知识。目前，聘用人员在工作中存在着以下四个方面的不足。一是审计理念不适应。聘用人员以前大多从事社会审计，出于惯性思维，侧重对被审计单位财务报表的真实性、完整性、合理合法性进行审计，侧重于工程造价的核减，而对外资项目中的工程建设质量、重大风险隐患和管理漏洞的审计关注不够。二是审计综合能力不高。聘用人员普遍比较欠缺审计综合能力，不少聘用人员局限于审计过程中发现的表面问题，缺乏总结与提炼。三是主人翁意识不强。有的聘用人员对国家审计政策法规学习不够、工作事业心和责任心不强；有的聘用人员还抱有自己是招聘来的、是临时工，审计做得再好，对自己没有好处、还会得罪人的心态，导致审计成效与国家审计质量要求存在着一定差距，可能造成查出问题较少、取证不足、定性不准。四是政策把握不准。在项目审计过程中有的聘用人员教条式运用条文，如建设单位在项目管理过程中超概算、建设项目因外因变化未达预期时，就认为履行职责不到位；评委评标时没有发现投标单位业绩造假就认为评委失职；施工单位劳务分包就认为影响工程质量等。少数聘用人员背离“三个区分开来”要求，不能客观地、历史地、辩证地看待问题。

（二）廉政风险。随着市场经济的发展，外资项目工程投资涉及多方利益，聘用人员也会面临各种诱惑，成为“公关”的对象。《监察法》中监察范围规定的六类人员不包括聘用人员，相关制度规范不够公开透明，具体负责实施项目审计的聘用人员拥有较大的自由裁量权，若不从严管理，聘用人员有可能误入歧途，搞“人情审计”、“关系审计”，抛弃原则，拿审计权力送人情、做交易，为请托人谋利。若对聘用人员的日常管理、廉政建设、审计结论缺乏管理，就有可能产生廉政风险。

四、加强外资审计购买社会服务管理的措施

（一）加强质量控制，有效防范审计风险。一是要更新审计理念，将外资项目的公正审计、绩效审计、监督审计相结合的理念贯穿始终。深入学习中央审计委员会第一次会议精神，按照习近平总书记提出的以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信的“三立”要求，切实增强聘用人员的责任感和紧迫感，审计重点上要求由侧重工程造价的核减向关注工程建设程序、工程质量，着力揭示工程领域重大违法违规问题、重大损失浪费、重大风险隐患和管理漏洞转变。二是要加强过程控制，把国家审计流程、操作规范贯穿始终。全面贯彻落实《国家审计准则》，不断加强对审计项目质量的全过程控制。充分发挥审计组长和主审的指导性作用，以问题为导向，建立健全全过程审计风险控制机制，定期召开聘用人员会议，交流审计思路、取证方法、操作规范、工作成果等，通过互动交流、重点剖析等方式，准确反映聘用人员工作情况，深入揭示不足，及时纠正问题，提高审计质量。在项目审计全过程中，严格按照《世界银行亚洲开发银行贷款项目审计指南》的要求，把审计质量控制制度贯穿于审计计划、审计实施、审计处理等各个阶段，做到每个审计项目的审前调查充分清楚，审计方案具体细致，审计建议科学合理，案卷管理规范有序。三是要履职尽责，将依法审计、文明审计贯穿始终。要采取多种形式，全面提升聘用人员思想道德素质和职业操守，切实把“实、高、新、严、细”要求落实到审计一线工作当中；要以治理“庸、懒、散”作为作风建设的突破口，打造积极进取、与时俱进、勇于实践的创新品质，孕育敢于执法、善于执法、廉洁执法、无私奉献的执法精神，倡导富有活力、团结和谐、廉洁高效的审计氛围；坚持依法审计、文明审计，全面履行审计监督职责。

（二）加强内部监管，切实防范廉政风险。要认真落实审计纪律公示、审计组廉政责任、兼职廉政监察员、廉政巡查回访、审后廉政自查小结、审计纪律审查备案等各项监督制度，认真落实审计业务办公会、审计质量复核、审计执法责任和审计执法过错责任追究等制度，同时积极探索和完善相关监管制度。一是回避制度。聘用人员大多数来自施工单位或中介机构，社会接触面广，可能涉及利益关系的概率高，因此实施项目审计之前审计机关应当告知聘用人员，凡与被审计单位、建设方、施工方存在关联关系的要主动申请回避。二是廉政承诺制。聘用人员向审计组作出书面廉政承诺，签订廉政责任书，并在聘用协议、合同条款中明确廉政责任，认真执行“八不准”审计工作纪律。三是集中办公制度。聘用人员应当与审计机关人员集中在指定地点住宿、办公，以利于加强指导和监督。四是禁止单独接触制度。聘用审计人员不得单独与被审计单位、建设方、施工方相关人员接触，需到工程现场审计时，须经领导批准，并由两人以上参加。五是廉政问责制。凡发生有违反审计纪律和廉政规定的，实行“一票否决”，及时清退并按有关规定严肃处理。