国家审计机关协调配合的逻辑与模式——基于依法审计与依规治党的视角

◆贺鹏皓/审计署审计科研所

国家审计是党和国家监督体系中的重要组成部分，审计机关是依照宪法设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关，是国家审计的职能载体。从“决策—执行—监督反馈”的国家权力架构系统来看，审计机关属于监督反馈系统，与党的机关行使党内监督、监察机关行使监察监督、人大机关行使人大监督、政协机关行使民主监督、司法机关行使司法监督一样，共同在促进政令畅通、维护国家安全和人民利益、推动深化改革和科学发展、推进民主法制建设和反腐败斗争等方面发挥着重要作用。实践中，审计机关遇到超出自身职能范围或涉及多方面无法单独完成的监督任务时，必须加强与其他监督机关的协调配合，发挥各自专业优势，增强整体监督合力。

一、审计机关与其他监督主体协调配合的内在逻辑

在国家治理领域，不同国家机关之间通过不断健全优化相互协调配合关系来调适各自的行为方式、方法，有效实现国家治理目标。在党和国家监督体系中，审计机关与其他监督机关间的协调配合机制是在合理界定不同监督机关职能范围的基础上，为实现同一监督目标与发挥不同监督主体的功能，通过一定制度安排形成的相互联系、相互作用的模式及其运作方式。具体而言，这是由中国特色社会主义监督体制及其特点所决定的。

（一）我国监督体系的一体性和监督主体的多元性所决定的

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确了构成权力运行制约和监督体系的八大监督主体——“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督”；党的十九大报告中“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”则由“党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督”六大监督主体构成。从系统论的观点来看，党和国家监督体系是由发挥不同作用的监督主体所构成，每个监督主体都起着特定的作用，他们之间彼此关联，既有分权与制约又有协调与配合。

（二）监督主体特征的差异性与监督目标的趋同性所决定的

不同监督主体有各自的特点，表现为监督对象与范围、监督权限与处理方式、监督阶段、监督依据上的差异性。审计机关与其它监督主体的差异性表现在以下方面。一是监督对象与范围不同。党的纪检机关的监督对象是所有党员，监察委员会的监督对象是所有公职人员，审计机关对所有公共资金、公共资产、公共资源以及行使公权力的领导干部进行监督。二是监督权限与处理方式不同。审计机关依照《宪法》、《审计法》享有要求审计对象报送资料权、检查权、查询存款权、制止权、调查取证权、采取取证措施权等16项权限，监察机关依法享有讯问、询问、留置、搜查、调取等15项权限。三是监督阶段不同。司法监督都是在监督对象违法之后进行的事后监督，司法机关不能预先干预；审计监督包含了事前事中监督，部分项目的事前审计可以起到防范风险，减少失误的作用，有利于决策科学化。四是监督的法律依据不同。审计机关依据《审计法》、《审计法实施条例》进行审计，而监察机关主要依据《监察法》来进行监督。

尽管各个监督主体存在着多方面的差异，但其监督目标都趋于一致。从国家治理的角度来看，各监督主体都是国家治理体系的构成要素，其目标都是维护各项制度的合法合规，防范与化解重大风险，追求公平正义与效益，遵守“八项规定”和各项廉政纪律。各监督主体只有多措并举、多管齐下，才能实现监督目标。

（三）审计监督的综合性与其他监督的交叉性所决定的

国家审计职能的发挥应以公共受托经济责任履行和公共经济权力运行所覆盖范围为边界。公共受托经济责任履行到哪里，公共经济权力运行至哪里，国家审计功能作用的发挥就应跟进到哪里。我国现行的审计是综合性的经济监督行为，要求审计机关在检查被审计单位财政财务收支及有关经济活动真实性、合法性的基础上，揭示体制、机制和制度方面的问题，并分析原因，提出意见和建议，在宏观调控中发挥着其他经济监督无法替代的作用。同时，审计机关与其他监督机关存在监督对象一致或监督内容交叉的情况。如党员干部在经济活动中存在违纪违规现象时，监督内容既涉及审计机关监督又涉及党的纪检部门监督。如果该党员干部又是公职人员，其行为涉嫌触犯国家法律法规，监督对象又涉及到监察机关监督与司法机关监督，因而需要党的纪检机关、审计机关、监察机关、司法机关共同协调配合。

二、依法审计视角下审计机关与其他监督主体的协调配合

依法审计是指审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。《宪法》和《审计法》赋予了审计机关职责权限以及与其他监督机关协调配合的渠道和方式。

（一）要求协助配合或提前介入配合

实践中，各监督主体由于职能分工的不同，需要互相配合。依照相关法规，可以是以审计机关为主，其他监督机关协助。《审计法实施条例》第三十条规定了有关金融机构应当予以协助查询被审计单位在金融机构的账户。《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第六条规定了审计机关可以商请纪检监察机关予以协助。

也可以是其他监督机关要求审计机关来协助配合。如《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第四条，《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第二条，《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第五条，《中国共产党巡视工作条例》第三十四条，《财政部门监督办法》第二十四条都规定了需要审计机关协助查证的情况下，审计机关应当予以配合。

此外，为维护经济社会安全，防止违法犯罪分子逃避责任或带来更严重的损失，必要时候可以提前介入配合。《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第五条规定：审计机关在审计过程中，认为有贪污贿赂、渎职和其他违法犯罪事实需要追究刑事责任的时候，可以要求检察机关提前介入，检察机关应当及时派员配合审查，熟悉案情，确定案件性质，为立案作好准备。

（二）移送处理制度

移送处理是指某些违纪违规的案件或事项经某个监督机关受理后，发现由于职能权限不在其管辖范围或处理处罚范围内，为保证对该案件的监督实效，依照法律相关规定，将该案件移送给具有法定职能及管辖权限的其他监督机关进行处理。移送处理既可以发生在同一监督机关的系统内部，也可以发生在不同的监督机关之间。根据相关法规，审计机关与其他监督机关对不属于其职权范围的事项，相互之间都能依法对案件进行移送。如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十二条，《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第三条、第四条都规定了审计机关与纪检监察机关可以互相移送将相关问题线索。《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第二条、第六条，《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第一条也规定了审计机关与检察机关、审计机关与公安机关之间也可以相互移送。《财政违法行为处罚处分条例》第三十条明确表示财政、审计、监察及有关机关之间应当加强配合，对不属于其职权范围的事项应当依法移送。

（三）互相告知监督过程与监督结果

监督工作的权威性与审慎性需要各监督部门不仅在发现问题后，依法根据不同监督机关的职能范围进行处理，对于相关建议、立案与否以及处理结果也需要做到程序与过程的公开透明。《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第七条、第八条，《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第一条，《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第三条、第六条都规定了审计机关与纪检监察机关、检察机关、公安机关之间应当依法及时查处，并将结果书面告知对方。

此外，案件移送机关如果对处理有异议申请复议，受理机关有义务进行相关解释说明并严格按照规定时限处理。《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第一条规定：经审查，对于属于其他公安机关管辖范围的犯罪案件，应当在24小时内，转送有关公安机关，并告知移送犯罪案件线索的审计机关。《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第三条规定：审计机关对检察机关不立案的决定有异议的，可以在收到不立案通知书的10日内向检察机关申请复议，检察机关应当在收到复议申请的30日内作出复议决定，并将复议通知书送达申请复议的审计机关。

（四）领导小组制度

在监督工作领域，领导小组通常指针对某一特定监督对象或监督内容而成立，由若干分工明确、定位不一的监督部门组成，负责对监督对象或监督内容的策划、管理与实施。如《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中规定了相关的组织机构与人员构成分工。经济责任审计领导小组组长可以由同级党委或者政府的主要负责同志担任，成员单位一般包括纪检监察、组织、编制管理、人力资源社会保障、审计、国有资产监督管理等部门，负责领导本地区经济责任审计工作，统一组织协调经济责任审计的规范、计划、实施、结果运用和督查调研等。在实践中，逐步形成了各部门“审前共商、审中协作、审后运用”的协调配合机制。

（五）联席会议制度

为使各监督成员单位更好地交流沟通、协调解决监督工作中的问题，通过联席会议的方式将各个监督机关召集起来。实践中，召集人一般由审计机关领导或其他成员单位领导担任，由召集人提出议题召集各成员单位会议讨论解决问题。如《中央五部委经济责任审计工作联席会议制度》第二条规定：联席会议的组成部门为中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署，由中纪委、审计署牵头。一般定期召开会议，必要时或发现重大问题时可以随时召开，讨论与决策相关监督事项。

（六）审计工作报告制度与结果公告制度

审计工作报告制度是根据《宪法》第九十二条、《审计法》第四条的规定，审计机关受政府的委托，向本级人大常委会提出对上一年度本级预算执行和其他财政收支审计工作情况的报告，这是审计监督与人大监督的法定衔接程序。从受托责任的角度来看，“花好纳税人的钱，花钱必公开、花钱必问效”，对政府花钱进行约束正是审计机关与人大机关的职责所在，也是建立现代财政制度，推进国家治理现代化的制度保障。

审计结果公告制度是依照《审计法》第三十六条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计结果公告制度最重要的作用是将审计监督与社会各方面舆论监督有机结合起来，有效优化了审计机关与外部社会之间的联系和沟通形式。

（七）审计整改问询制度

2015年8月，中央全面深化改革领导小组通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，其目的就是要健全各级人大常委会监督工作制度，推进审计查出问题整改工作制度化、长效化，增强监督的针对性和实效性。2015年12月，审计查出问题整改情况由书面向全国人大常委会报告改为当面报告，并实行问询制度，即对审计工作报告中反映问题相对比较突出的部门和单位实行问询。此外，审计整改工作还列入了国务院办公厅督办工作等。审计整改问询制度为杜绝“屡审屡犯”，促进标本兼治，提供了强有力的保障。

（八）人大代表建议和政协委员提案答复制度

审计监督与人大监督、民主监督之间也有着密切的联系。其中人大代表建议和政协委员提案都是履行法定职责与参政议政的重要方式。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国人民协商会议章程》中对人大代表建议和政协委员提案做了具体规定。人大代表建议是指在人代大会期间，代表用书面形式对政府工作提出的建议和经人代大会主席团确定改作建议处理的代表议案，以及人大代表与政府（部门）领导同志座谈，对政府工作提出的需要书面答复的建议。政协提案是指参加政协的单位和个人对政府工作和人民群众关心的问题，以书面形式，经所属政协提案委员会审查立案，以组织名义提请政府（部门）办理的建议、意见和批评。当人大代表建议与政协委员提案中涉及到审计工作时，审计机关必须对收到的建议和提案进行答复，提出处理原则和解决方案，拟订办理计划。对重要的问题，审计机关可以走访代表、委员，调查研究，充分听取代表、委员意见，按照党和国家的有关方针、政策，认真办理。

（九）特约审计员协商制度

特约审计员是审计机关从各民主党派、人民团体中聘请的符合一定条件和有专门知识的行使审计员职权的兼职工作人员。根据1991年中央统战部与审计署联合下发的《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》规定，审计机关按照统战部门推荐，审计机关考察的要求，公开聘请具有中高级技术职称并在经济、法律、教育等领域经验丰富的民主党派成员和无党派人士近6000多人担任特约审计员。这是新形势下中国共产党与各民主党派实行多党合作、参政议政的一项具体措施，特约审计员从畅通信息、参谋咨询、建言献策、参与审计、监督促进等方面充分发挥了民主监督的作用，提升了审计工作的开放性和透明性。

三、依规治党视角下审计监督与党内监督的协调配合

党的十八大以来，中央出台或修订党内法规超50部，进一步释放了用铁的纪律管全党治全党的强烈信号。与此同时，改革审计管理体制，优化审计署职责，成立中央审计委员会，这些都表明审计事业越来越受到党的高度重视，审计机关在党和国家监督体系中发挥着越来越重要的地位。审计监督既是国家监督又是党的监督，审计机关既是国家机关又是政治机关，审计干部既是国家公务人员又是党的干部。在实践中，审计监督与党内监督形成了一种深度融合、互促共进的协调配合机制。

（一）以审计强党建，审计机关在全面从严治党中发挥着重要作用

十八大以来，审计相关理念在党的法规条例中得以体现，相关表述也更加具体，责任更加明确。十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》中强调“审计机关发现党的干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。”2017年1月中共中央印发的《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》第八条明确提到：领导班子遇到重要或者普遍性问题，出现重大决策失误或者对突发事件处置失当，经纪律检查、巡视和审计发现重要问题，以及发生违纪违法案件等情况的，应当专门召开民主生活会，及时剖析整改。2017年4月中组部办公厅下发的关于规范党费工作的通知中，第一次提出“试行党费审计制度，有条件的地方和单位，可委托审计机关对党费使用管理情况进行专项审计。”

（二）以党建促审计，坚持审计“三立”，推进审计事业新发展

习近平在中央审计委员会第一次会议上指出：“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信。”审计机关一直狠抓自身建设，先后制定了《审计组廉政责任规定》、《审计“八不准”工作纪律》、《审计“四严禁”工作要求》、《审计署关于署机关及派出机构处级以上领导干部配偶、子女及其配偶个人从事经商、办企业、社会中介服务等活动的具体规定》、《审计署关于严禁审计机关和审计人员通过会计师事务所等社会中介机构获取非法收入的规定》和《中共审计署党组关于规范审计监督权力运用禁止违反规定干预和插手市场经济活动的规定》等，严格落实中央八项规定及其实施细则精神，大力加强干部队伍纪律作风建设，不断提高政治觉悟和政治能力，把对党忠诚、恪尽职守、为民而审作为根本政治担当。此外，审计机关结合外派审计任务重、外出审计人员多的实际，按要求组建审计组同时建立临时党支部（审计组+临时党支部），制定出台《审计组临时党支部工作规则》，从而实现“审计工作开展到哪里，党建工作就跟进到哪里”，把党组织建在审计组，建在项目上，切实将党建工作延伸覆盖至审计全线。