推进审计全覆盖的实践与探索

◆褚艺红 陈公安/孝感市审计局

在当前国家经济社会发展进入关键时期、改革步入深水区、反腐成为新常态、依法治国上升到新高度的时代背景下，如何正确理解和推进审计全覆盖，有助于审计机关更好地依法履行审计职责、创新审计方式、提高审计效率，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。全国各级审计机关对如何实现审计监督全覆盖已总结出不少经验做法，但对于市级审计机关来说，如何在全覆盖审计工作中发挥市级审计机关主力军作用和承上启下的功能，用新思维引领新时代审计全覆盖工作，仍然是一个值得反复推敲研究的课题。本文从市级审计机关的视角分析全覆盖的现状，并提出几点思考。

一、审计全覆盖的探索与尝试

2017年以来，孝感市审计局借力大数据审计模式，对市直87个一级预算单位及所属182个二三级单位开展了全面审计。其中单独立项审计单位23个，与经济责任审计同步进行16个，数据分析+延伸调查66个，政府投资审计105个。审计查出违规金额2.67亿元，管理不规范金额23.9亿元，侵害人民群众利益1466万元，审计后挽回及避免损失达2.5亿元，增收节支3.3亿元。审计先后移送纪委、监察委、司法机关、有关行政机关违纪违法问题线索7件，至2018年9月底，先后有2人被追究刑事责任，27人受到党纪政纪处分。孝感市借助审计成果，推动《孝感市本级政府购买服务实施办法》、《孝感市本级财政预算资金拨付管理办法》、《孝感市政府性债务风险应急处理预案》等多项制度办法出台。

（一）推进审计对象的全覆盖。通过调查市本级公共资金、国有资产、国有资源所涉及的部门、单位，党政主要领导干部、国有企业领导人员数量以及当地国有资源主要分布情况，初步建立了审计对象数据库。在此基础上，按照“全面覆盖、突出重点”的原则，制订了审计项目中长期计划：对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次；对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次；对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。

（二）创新审计组织实施方式方法。打破科室界限，统一调配审计力量，探索实践“上审下”、“交叉审”、跨区审等审计组织模式，让重大项目、重点资金、重要资源等流动起来，避免“熟面孔审计老单位”的情况发生。在审计项目选择时，依托财政审计、经济责任审计和政府投资审计三个平台，推行审计项目“1+N”的大数据审计模式。积极运用大数据技术，探索建立审计实时监督系统，实施财政联网审计，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。

（三）统一规范全市财务核算系统。孝感市审计局2017年7月提出了规范统一全市财务核算软件的建议后，市政府委托北京用友政务软件有限公司开发了市直部门网络版统一会计核算系统。该系统中心服务器设在财政局信息中心，并预留了财政检查和审计监督的接口，为数据采集和数据分析奠定了坚实的基础。截至2018年10月底，孝感市除医院和学校之外的237家市直单位全部完成软件客户端安装工作，并按新的政府会计制度开始进行日常财务处理工作。孝感市辖下孝南区、安陆市等4个县市也开始筹备统一的会计核算系统。

（四）尝试推动市县财政审计全覆盖一体化。为消除基层审计人员对财政审计全覆盖的畏难情绪，孝感市审计局采取以审代训的形式，整合市县两级财政审计力量，统一组建20余人数据分析团队，统建模型，对市直单位业务数据与财务数据、单位数据与行业数据、跨行业跨领域数据进行综合比对和分析，通过数据审计实践“练兵”。市县选派人员在参与数据分析、整理、构建模型的同时，与市局业务科室审计组共同实施现场审计，再用查证的结果验证、完善数据分析模型。“练兵”结束后，选派人员运用成熟的分析模型探索开展当地审计全覆盖工作。

二、推进审计全覆盖所面临的困难

（一）现有审计队伍不能完全适应审计全覆盖。市级审计人员每年不仅承担本级预算执行和大量的经济责任审计项目，而且要抽调人手参与上级统筹审计项目，另外还要派专人完成地方交办驻村扶贫、配合巡察等中心事项，现有的人力资源难以完全胜任审计监督全覆盖的任务。同时，审计机构中人员老化、人浮于事的现象仍然存在，部分审计人员知识储备没有与时俱进，整个队伍有待加强和壮大。

（二）现有审计方式不能完全满足审计全覆盖。一是不同部门科室间信息沟通不及时。审计机关往往都是按行业分类设置审计业务科室，各科室常因忙于各自审计业务，缺乏沟通，致使部分审计成果利用率低，不利于发挥整体合力。二是跨科室协作较为困难。由于审计项目日趋大型化，特别是上级审计机关统一组织的交叉审计项目需组成团队开展工作，但参与审计的业务科室多注重自己所负责的那一部分工作，而忽略与其他小组的配合和整个项目的总体目标，甚至部分临时抽调人员不同程度地存在敷衍心态，如此拉低资源整合的效果。三是廉政风险增大。在传统审计组织模式下，业务科室长期分管某个行业的审计，容易与审计对象成为“老熟人”，从而导致审计执法时力度不够，这也为个别审计人员谋取私利提供了机会，增大了审计人员的廉政风险。

（三）现有的审计技术仍然有较大的改进空间。目前，受自身条件所限，市级审计机关的审计技术手段相对落后，引进的专业计算机人员数量也较少，云计算、大数据、联网审计等一些专业性较强领域对市级审计机关来说依然比较陌生和遥远。一些审计人员计算机水平仍停留在中文打字、Word排版、Excel制表的阶段，根本不会利用其他现代化电子数字技术，这也影响了审计工作效率和全覆盖的效果。

三、推进审计机关实现审计全覆盖的途径

推进审计监督全覆盖不可能一蹴而就，也不可能每年都对所有审计对象进行全面审计，应充分考虑审计力量、审计技术、审计资源等综合因素，坚持突出重点、兼顾全面、有的放矢、稳步推进。

（一）强化审计计划管理。紧紧围绕改革和经济社会发展中的热点、重点和难点问题，根据现有的审计力量，本着轻重缓急的原则，科学确定年度审计项目覆盖面。一是对公共资金实行审计全覆盖。对具有筹集、管理、分配财政资金和重大投资项目资金权限的重点部门和单位实行每年必审；对具有较大资金管理分配权限的部门和单位实行2至3年审计1次；对其他单位基本实现5年内至少审计1次。二是对国有资产实行审计全覆盖。对属于审计范围的市属国有重点企业5年内至少审计1次，并将行政事业单位国有资产管理使用情况审计纳入年度预算执行审计或其他专项审计的范畴。三是对国有资源实行审计全覆盖。根据全市自然资源资产分布和环境质量状况，对矿藏、耕地、水域、草原及生态治理等分类进行专项审计，在试点的基础上，全面开展领导干部自然资源资产离任审计。四是对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。按照优先考虑任中审计、统筹安排离任审计、穿插做好离任交接的总体要求，采取“1托N”的方式，实现项目统筹安排、协同实施。对部分管理使用公共资金规模较小、业务单一、财务状况良好、无举报及媒体负面信息的单位主要领导，直接进行离任事项交接。5年内所有审计对象都要覆盖到，有深度、有步骤、有成效地推进审计监督全覆盖。

（二）优化整合各类审计资源。推进落实以审计机关为主导，主管部门自审为基础，社会审计为补充的审计全覆盖工作机制，着力破解审计机关人手少、任务重的难题，为推进审计全覆盖工作提供人才保障。一是整合不同层级审计资源。对涉及全局性或行业性的7个县市区扶贫开发、自然资源等重点项目实行市县联动、县区交叉审计；对具有政府背景的融资平台及国外援贷款等热点难点问题进行专项审计或者审计调查。二是有效发挥内审作用。内审人员往往更加熟悉本行业业务流程、法律法规和政策制度的特点，因此可以引入开放审计理念，适时邀请市财政、编办、规划、国土、林业、环保等部门派内审人员及专家参与审计项目，形成审计合力，及时发现和纠正违法违规问题。三是合理利用社会审计力量。除涉密项目外，根据审计项目的实际需要，可采取向社会购买审计服务的形式补充审计力量；探索在经济责任、预算执行等审计项目中使用财务协审力量，通过公开招标的方式，建立审计会计服务协审库，充分合理地利用社会审计力量。

（三）全面推进大数据审计。通过以大数据为核心的审计信息化建设，开展被审计单位业务数据和财务数据的适时采集、整理、更新，建立对所有应审和在审项目的动态监控数据库，搭建审计信息化平台，探索数字化审计模式。一是构建审计数据分析平台。通过连续多年收集审计信息数据，建设审计数据分析中心，构建符合地方经济社会发展的审计数据分析平台，分阶段、分步骤开发税务、财政、社保等行业联网审计系统，实施不同行业审计系统间的数据交换。二是探索大数据审计模式。依托财政联网审计系统和审计数据分析中心，成立由数据分析人员、审计人员等组成的数据分析团队，运用大数据思维、技术和方法，对数据进行综合比对和分析，准确锁定审计疑点和线索，探索“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确打击”的数字化审计模式，增强针对性和实效性，缩短现场审计时间。三是加强数据信息安全管理。严格遵循国家等级保护建设标准，结合孝感市实际情况和未来发展需求，从网络、系统、数据、应用和管理五个层面统筹规划、分步实施、综合防范、分级防护，构建分域的控制体系、纵深的防御体系，确保审计“一张网”系统安全运行和联网数据信息的安全。