非法捕捞犯罪问题的国际治理

王军力，孔庆波

（1.北京林业大学 北京 100083；2.重庆警察学院 重庆 401331）

一、问题缘起：非法捕捞犯罪的新样态

20世纪90年代，世界上几个“区域渔业管理组织”①就开始关注日趋严重的非法捕捞的渔业问题。由于个别非政府组织和国家不履行区域性鱼类种群和其他物种的养护和管理义务以及新的行为样态出现，非法捕捞的新问题超出了大多数渔业管理组织的自身经验和能力范围，形成一个新的政治敏感问题。非法捕捞是一个包括非法、未报告和不受管制（IUU）捕鱼活动系列行为的简称，英语译为Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，其中，Illegal（非法）是指无执照捕捞；Unreported（未报告）是指没有向其国家当局及区域渔业管理组织报备而进行作业；Unregulated（未管制）是指不遵守国家、区域或全球性渔业养护管理措施规范而从事捕捞。2001年国际粮农组织颁布的《防范、遏制、消除非法的、未作报告的、不受管制的捕鱼行为国际行动纲领》（以下简称IPOA-IUU）对其进行规定[1]。IUU是全球性问题，是野生动物犯罪最具破坏性的例子之一，被认为占到了每年全球总捕获量的相当大一部分，包括以下部分或全部：（1）捕鱼未经沿海国授权，在一国专属经济区内捕鱼；（2）与缔约国有关的渔船在区域渔业管理组织申请区域内违反该组织的报告程序、不报告或谎报捕鱼；（3）直接违反国家或国际要求或法律捕鱼；（4）在与某一国家无关或与非缔约方有关联的渔船申请渔业资源管理区域，该区域与相关渔业资源管理组织的保护和管理措施直接冲突；（5）未经船旗国授权在公海捕鱼；（6）由于未报告或误报的渔获物而过度开发。简言之，IUU捕鱼包括国内渔船、外国渔船、无国籍船、悬挂方便旗的渔船，在国家管辖海域和国家管辖外公海从事的捕鱼活动。

事实上，在各种渔业中，非法、未报告和不受管制的捕捞问题是普遍存在的，主要分布在小型和大型渔业、内陆和海洋渔业、国家管辖水域的渔业和公海渔业。IUU捕捞问题不限于公海渔业，也不限于特定的渔民群体或特殊渔业。如前所述，即使是“区域渔业管理组织”也存在涉及缔约方和非缔约方的IUU捕捞问题以及缔约方违规行为。从事非法捕捞的船舶不太可能遵守目标和非目标物种的现有规则，因此，在总捕捞量和可持续利用已收获鱼类种群以及易受攻击的非目标物种方面产生了极大的不确定性。IUU捕捞的低成本运营方式，严重了影响正常渔业发展，损害了依法捕捞的渔民的利益，挤压了持照渔民的生存空间，使政府为资源管理付出的努力成为徒劳[2]。此类捕鱼还可能衍生其他犯罪，包括贿赂（例如，港口检查员）、洗钱和欺诈[3]。

IUU捕捞通常涉及走私、非法贸易、环境破坏等犯罪，已发展成为有组织的跨国犯罪。IUU捕捞不仅致使海洋鱼类锐减，甚至导致海洋物种的灭绝，而且还伴生了许多犯罪行为，如伪造准字号、船舶尺寸欺诈、走私货物和毒品以及海盗行为。历史数据表明，非法捕捞的船只并非单一目的性，而是经常伴有贩运毒品或武器以及洗钱行为。IUU捕捞对沿岸国家的粮食安全和人民生活具有极大破坏作用，容易形成恐怖分子，滋生恐怖事件。例如，非法捕捞被视为索马里海盗行为的根源之一。几内亚湾和西印度洋的海盗恐怖袭击事件与IUU捕捞激增直接相关，这些捕捞船只摧毁了当地的粮食库存。在东南亚，海盗和IUU捕捞已经成为困扰执政当局的棘手问题。正因如此，印度尼西亚一直希望国际社会将IUU捕捞视为有组织的跨国犯罪。

二、困境分析：治理非法捕捞犯罪面临的挑战

非法捕捞地点在海上，覆盖区域广，具有较强的隐蔽性。由于IUU捕鱼可能发生的地区是广袤的海洋（地球表面三分之二被水覆盖），因此很难进行有效的执法和监督。发达国家与不发达国家在监测其专属经济区（EEZ）的资源能力之间存在差异，另有管辖和行政障碍、关于IUU捕捞的法律定义之间的不同、“公海”IUU捕捞问题的分歧，非法捕捞者的有组织性和高科技性等情况都阻碍了对海洋的有效监测和执行，使治理非法捕捞犯罪面临着线索不易发现、侦查难以取证和刑事管辖存在争议等现实困境。

（一）线索不易发现

非法捕捞者通常配备先进设备，有较为完善的运作机制，并保持着较高的警惕性。比如从事渔业犯罪的船只往往无视区域渔业管理组织边界的限制，配有先进的雷达探测设备，善于和执法人员打迂回战。各船只之间有着良好的协作经验，船只队伍分工明确，不仅有补给船只，还有专门提供情报支持的船只等。加之船舶颜色、名称和旗帜情况的无规律变化②，在很大程度上使船舶的识别变得愈加复杂、困难。因此，想找出隐藏于浩瀚大海的非法船只，逮捕非法捕捞者具有极大难度。特别是在小岛国和经济不发达的、执法能力有限的发展中国家尤为明显，他们虽然拥有广阔的海洋资源，但巡逻海域或逮捕违法者的能力非常有限。

（二）侦查难以取证

一方面，非法捕捞者一般在夜间进行活动，能够成功逃避卫星航空拍摄。由于夜间光线较暗，水上执法人员执法记录设备无法清晰拍摄非法捕捞活动过程。并且，非法捕捞者通过雷达探测等手段进行反侦察，只要有执法船舶靠近，就采取将非法捕捞设备等违法工具或渔货物投入水中的毁灭罪证行动。另一方面，国际和复杂层次的公司可能掩盖了非法捕捞船舶的所有权，这使法律调查和起诉变得复杂。从事IUU违法捕捞的船只匿名航行，不断更换方便旗（指商船为逃避本国税收而向别国申请注册并悬挂的该国旗帜）。由于毗邻国家或相关国家缺乏信息共享，执法机构无法获取关于包括IUU捕捞船舶在内的所有权登记或捕捞许可证的准确信息。

（三）刑事管辖存争议

非法捕捞者一般活动地点选择在跨区域附近或公海，由于各国各地区管辖权存在争议，国家地区间只对对方的渔业进行限制，对非法捕捞的打击稍显不足，这就给非法捕捞提供可乘之机。由于对有关岛屿的主权、海域的划分以及相关海事权利的声索重叠，使得确定“跨境捕捞”是否非法特别困难。从某种程度上来说着判定捕捞是否非法，已经上升到了国家利益和安全判定的层面。

治理非法捕捞面临其他挑战还有不同国家对IUU捕捞违法程度和入罪标准的界定如何统一。事实上，非法捕捞活动与有组织犯罪相类似或与走私、贩毒、洗钱、恐怖组织等跨国有组织犯罪直接相关，其治理绝非某一国的某一个传统渔业管理机构职能所能完成，因此联合打击犯罪显得尤为必要[4]。

三、治理措施：应对非法捕捞犯罪全球协作的方法

如前所述，治理IUU捕捞必须依靠各国、各相关部门的共同努力。国际社会从构建国际渔业法律框架、建立国家检测系统和加强执法力度等方面开展协作。

（一）搭建和完善国际渔业法律框架

1.联合国、世界各国和区域组织分别制定了相当数量的治理IUU捕捞的专门法律和政策，比如世界粮农组织的《粮农组织遵守措施协定》，联合国《鱼类种群协定》和《海洋法公约》以及国际海事组织（IMO）和世界贸易组织（WTO）的协议、规则和原则，以及在遵循相关的国际法规则基础上制定的IPOA-IUU。

2.渔船海事安全与劳工相关的协议是国际渔业法律框架的重要组成部分，包括1993年的《托雷莫利诺斯捕捞渔船安全协定书》，1995年的《渔业船员培训、发证、职班标准国际公约》，2007年的《捕鱼作业公约》。

3.国际环境保护法律中关于IUU捕捞的内容。除了环境保护规定之外，国际环境保护法律对IUU捕捞有所规制。《保护生物多样性公约》是一项有法律约束力的公约，目前已有188个签字国，旨在保护濒临灭绝的植物和动物，最大限度地保护地球上的多种多样的生物资源，以造福于当代和子孙后代。《21世纪议程》是一份关于政府、政府间组织和非政府组织所应采取行动的广泛计划，旨在实现朝着可持续发展的转变。另外还有《濒危野生动植物种国际贸易公约》（华盛顿公约）、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（拉姆萨公约）和《保护野生动物迁徙物种公约》（波恩公约）等重要法律文件。

4.追踪IUU捕获物的文件规定。为追踪全球有价值海洋资源的产品流动和确保捕获物来自没有非法捕捞记录的持牌船只而开发的工具包括“捕获物文件计划”（CDS）和“非法捕捞船只清单”（IUUL）[5]。技术进步提高了捕捞业的透明度，主要市场参与者要求鱼类来源证明，各国政府达成禁止非法捕捞的鱼类进入港口的国际协议，能够准确识别非法捕捞的船只并关闭其所依赖的港口和市场，以此减少在公海上进行侦察、逮捕的压力。然而事实证明，通过伪造文件和误报捕捞区相对容易规避“捕获物文件计划”的要求[6]，于是，将捕鱼区域改为“区域渔业管理组织”，其中非法捕捞船舶未记录在“非法捕捞船只清单”（IUUL）列表中，会降低该文书的效率。需要与非成员国进行广泛合作，以确保区“域渔业管理组织”特定协定的效率，这突出了全球性合作的重要性。国际粮农组织最近制定了《联合国港口国措施协定》和《欧洲非法捕捞条例》，以应对非法捕捞活动的规模。

（二）建立与发展国际监测系统网络（IMCS）

由于区域渔业组织经验有限，而且国家之间共享的基础设施建设不足，有时不能提供对非法捕捞活动进行动态和全球监测的实时信息。为弥补这一不足，20世纪90年代，少数参与国家代表团的监察官发起了一个非正式网络，以改善同行之间的信息流动[7]。IMCS监测收集有关渔业的信息，用于协助制定和评估适当的管理措施，而监测则使用这些信息，确保遵守这些控制措施。监测捕鱼努力特征和资源产量的持续要求，控制监管机构对资源开采的条件。到2001年，这一非正式网络发展成为国际监测系统网络，由澳大利亚、加拿大、智利、秘鲁、美国和欧洲委员会领导。该网络的目标是改善与可疑捕鱼活动有关的协调、协作和信息交流。粮农组织是主要的国际渔业机构，而这些目标恰与粮农组织的工作直接相关[8]。

国际监测系统网络③虽是一项迫切需要的举措，但它与现有的机构格格不入，难以获得全球合法性。在世界粮农组织的正式文件中，人们对国际监测系统综合管理中心的感情是复杂的，渔业委员会（COFI）表示支持综合管理中心并鼓励各国成为其成员，但同时认为粮农组织不宜主持该网络。这种看法的理由是管理执行委员会的性质和范围以及管理执行委员会“处理和传播其收集的信息”的方式[9]。管理执行委员会是由政府的监测、控制和监督部门的监察官或代表组成，在基本的工作层面进行经验交流、培训、联合合作等活动，以及获得渔业管制部门之间的信息。相对于粮农组织而言具有组织上的非官方性、非全球化特征，处理和传播信息仅供本国执法需要。在公海特别工作组（HSTF）的领导下，全球接受国际监测系统网络的前景有所改善。公海特别工作组建议加强国际监测系统[10]，这也促进了2008年由美国牵头主办的正式秘书处建立。

（三）确立并施行渔业和环境执法

国际刑警组织是世界上最大的警察组织，其190个成员国受司法协议约束，通过国际合作和情报共享来处理犯罪问题，目前该组织在与渔业合作方面还没有实质性的记录。“国际刑警组织环境犯罪委员”会于1992年成立，除现有的“野生动物和污染犯罪工作组”外，于2012年成立了一个永久性“渔业犯罪工作组”（FCWG）。FCWG的目标是提升会员国执行渔业犯罪法律的能力，促进相关渔业犯罪信息交流，提供情报数据分析和业务支助，同时鼓励会员国建立治理网络。2013年2月，“渔业犯罪工作组”召开了第一次正式会议暨第一次国际渔业执法会议，在该会议上发起了一项旨在加强改善渔业犯罪合作的倡议[11]。

四、功能效果：全球非法捕捞犯罪治理合作的影响

据估计，全球非法和未报告的捕鱼活动每年在100—235亿美元之间，主要影响治理能力有限的国家[12]。因此，“国际渔业管理委员会”为自身能力建设作出了大量努力，例如，在马来西亚、挪威和莫桑比克举办了三次全球渔业执法培训讲习班[13]，旨在提升执法组织和工作人员能力，促使世界各地的港口检查员、律师、海岸警卫队人员、科学家和执法人员与同行建立联系网络，培训和传授诸如运用绘图软件、卫星数据等处理渔业犯罪的相关技术。国际监测系统的成员还积极促进非法捕捞船只在不同的渔业管理区域的活动信息共享，并使国际机构能够逮捕和起诉被指控从事非法捕捞活动的人（例如，与“捕获物文件计划”CDS有关的犯罪行为）。监禁和罚款是抑制非法捕捞的重要因素，也是几个区域非法捕捞量明显下降的原因。

对治渔业犯罪需要具有互补能力的行动者之间多方协作，只有当行动者有共同的目标，并且彼此足够信任以进行合作时，这种互补的能力才有可能被调动起来。目标的一致性和个体关系的长期发展是促成全球合作的关键因素，也是促使非法捕捞区域缩减的驱动因素。Osterblom开展了一项基于网络对参与减少南大洋IUU捕鱼活动的政府和非政府组织开展的调查，分析来检验117个参与减少IUU捕捞的组织之间合作的性质，收集有关组织间合作的信息[14]。研究结果表明，国际合作提高了控制商业捕捞能力，并减少了IUU行为。不同的组织经常开展合作，提供广泛的资源，能够更好地发现可疑的IUU船只和贸易流，起诉可疑的罪犯或制定新的政策措施。研究还发现，中央机构或合作委员会对于协调和维护共同商定的通信协议起到至关重要的作用，共同的协议更有助于协作。尽管存在差异，但被调查组织对与IUU捕鱼有关的关键问题有着共同的看法。因此，成功的国际环境治理可以通过组织间合作来实现。这种合作需要信任、持续的资金和激励行动者参与。

五、期许展望：非法捕捞犯罪治理工作的未来倡议

国际监测系统网络成立的初衷和目的就是提高监测、控制和监督效率、共享培训、建设监测、控制和监督能力，并在培训和促进最佳做法分享方面积累了个体网络和实践经验，因此，它为调动国际能力解决非法捕捞的渔业问题提供了一个重要机制。但随着网络的发展，共享敏感信息的有限基础设施似乎已成为一个障碍，而相比之下，国际刑警组织拥有分享此类信息的必要基础设施，在调查和起诉国际犯罪方面有着丰富的经验。二者的合作将使得治理非法捕捞犯罪的监测、调查和执行工作得以顺利开展。

在“国际监测系统”和“渔业犯罪工作组”能够有效地填补治理空白，实现功能互补之前，不同的合作方式和有限的处理经验将是一个各国政府以及非政府组织必须解决的问题。组织内部良性的个体关系是提高全球应对渔业犯罪的能力的前提和基础，为了加强信任、建立良好合作关系，2014年第四届全球反恐运动期间，在双方倡议下举行了联合会议，这对各方之间建立必要信任、改善合作前景起到了重要作用。区域渔业管理组织国家代表团的监察官发起的非正式网络、国际监测系统网络以及国际刑警组织“渔业犯罪工作组”的治理创新，也为国际社会应对全球和复杂挑战的能力提供了成功的典范。

目前，针对IUU捕捞问题，无论从技术侦控还是各国的协作控制均做出了新的努力。从技术侦控手段来看，现在已经利用全球捕捞监控器，使用卫星追踪世界各地的渔船，设计算法来监测捕捞时间以及捕捞方式。船上安装具有面部识别技术摄像机来识别、计算捕获的鱼量和监控船员，作为卫星追踪的补充应用。利用区块链和其他技术追踪，对渔货物从捕捞到被放到超市货架进行全程跟踪。从控制的角度转变来看，2016年生效的联合国协议《港口国措施协议》是一项旨在防止从事IUU捕捞的船只登陆卸货，同时该协议还为政府共同行动提供了一个强有力的平台。但该协议的成功与否取决于其是否全面覆盖和协调实施，所有重要的港口和船旗国都要参与其中。现有85个国家和欧盟参与其中，迫切需要更多国家的参与。正如其他法律文件、协议、协定一样，成员国必须切实履行和遵守，否则IUU问题不会永久根除。

[注释]：

①渔业管理组织是管理国际鱼类资源，旨在改善政府间合作的主要论坛。参见Flothmann，S.，K.von Kistowski，E.Dolan，E.Lee，F.Meere，and G.Album.2010.Closing loopholes：getting illegal fishing under control[J/OL].Science 328：1235-1236.（2010-06-04）[2019-04-23]https：//science.sciencemag.org/content/328/5983/1235。

②每个国家为了区别于他国，宣誓主权，对于船舶着色、标志、旗帜和命名办法均有不同的规定，没有统一的要求，因此在对于船旗国的判断上没有规律可循。

③国际监测系统（IMCS）网络为反对IUU捕捞由政府监测、控制和监督组织和其他相互合作、共享信息和经验的组织组成。该网络的目的包括提高监测、控制和监督效率、共享培训、建设监测、控制和监督能力，以及帮助各国履行其国家监测、控制和监督责任和国际承诺。没有加入或参与的费用。参加会议的执行委员会国家有澳大利亚、加拿大、智利、秘鲁和美国，欧盟委员会也派代表出席会议。粮农组织一名代表作为观察员参加会议。