地方政府治理现代化的现实困境与推进机制

解小宇

（天津师范大学 天津 300387）

地方治理体系是国家治理体系的重要组成部分，地方政府作为地方治理体系中的关键角色，其治理的现代化水平直接影响着国家治理现代化的整体绩效。推进地方政府治理现代化为实现国家治理现代化提供着不可或缺的支撑动力。因而在大力推进国家治理现代化的进程中，必须高度重视地方治理的基础性作用，把提高地方政府的治理能力摆在突出的战略位置。当前，如火如荼的市场经济不断催生多元化的利益群体，而地方政府治理正处于现代转型阶段，固化的治理模式难以避免地遭遇到一系列现实困境。基于此，引导多元主体在市场化与社会化条件下的合作共治，形成高效协调的治理格局，是现阶段实现地方政府治理现代化的重要推进机制。

一、地方政府治理现代化的内在逻辑与本质内涵

地方政府治理现代化这一重大战略的提出有其深刻的内在逻辑，是地方发展在现代化进程中的必然趋势。客观来讲，市场经济在40年的改革开放历程中为地方经济发展注入了前所未有的强大活力，但随之而来的同样还有贫富分化、以权谋私、政府职能紊乱等与经济社会发展不相适应的负面效应。“利益多元化和社会多样性对传统的地方治理结构和治理方式带来巨大的解构力量”[1]，推进治理体系和治理能力现代化业已成为地方政府在经济新常态下实现治理现代转型的必由之路。推进地方政府治理现代化建设同样也是对国家治理现代化总体战略的能动回应。具体来讲，就是在地方治理的现代转型过程中，通过创新地方政府的治理模式，提高治理能力与水平，在地方区域内充分落实国家治理的大政方针，以此实现二者在现代化进程中的双向配合。

现代转型阶段利益群体的多元化趋向，是地方政府在新形势下进行地方治理所面临的严峻挑战，也从根本上反映出地方政府治理现代化的本质内涵。治理现代化从本质上讲就是多元的治理形态，传统的单一治理模式已然与分工协作和利益群体多元化的经济社会结构相脱节，不再适应由市场经济体制引导下的现代治理格局。由此可见，推进地方政府治理现代化意味着地方政府必须相应地摒弃传统的治理经验，改变过去单一、固化的管制型体制，坚持以开放性的架构不断强化与市场和社会之间的合作共治，实现多元治理主体的有机协作与协同。换言之，通过创新地方政府的运行机制及治理方式，实现“对原有控制和服从模式的全面改造，是对不同利益主体之间关系的重新梳理，在此基础上，建立一个多中心的治理新模式。[2]”在多元开放的治理结构中，地方政府可以充分借助与其他治理主体之间的互动、协商及合作来解决不同类型的治理难题，而不再是仅仅通过命令式的控制性指令处理纷繁复杂的公共事务。

二、地方政府治理现代化面临的现实困境

现阶段，各级地方政府在中央的统一领导下积极响应国家治理现代化的总体战略，致力于打破以往僵化的管制型模式，寻求地方治理的创新优化路径。然而，治理现代化的推进是一个不断进行自我革新的过程，绝非一蹴而就。由于受过去长期存在的潜在利益关系及传统治理路径惯性的影响，加之不同区域、层级的政府和政府不同部门在观念和利益上的差异或分歧，致使地方政府在具体实践过程中难免会陷入各种现实困境。总的来看，集中表现在以下三个层面：

（一）模糊不清的治理理念导致地方发展主义盛行

科学进步的治理理念对地方政府推进治理现代化具有极其重要的指导意义。然而，个别地方政府尚未走出计划经济体制的阴影，在追求地方经济发展目标和经济效益最大化的同时，相对忽视了地区产业的结构升级、人民群众的利益诉求等公共性问题，将“发展才是硬道理”的政策口号片面地理解为“发展才是唯一道理”。同样地，部分地方政府把经济建设视为衡量现代化程度的唯一标准，并据此建立起以GDP为单一取向的政绩评价体系。特定的地方政绩考评体系必定引发与之相符的地方政府行为，而唯利是趋的地方发展主义极易滋生以晋升为最终目标的地方官员行为。这种“政治锦标赛将关心仕途的地方政府官员置于强大的激励之下，千方百计发展地区经济，[3]”随之而来的就是地区经济结构混乱、社会矛盾日益增加等严重制约地区整体发展效益的负面后果。

（二）权责失衡的治理结构引发治理效率低下

对称合理的权责结构是地方政府推进治理现代化的重要支撑条件。有效的地方治理在很大程度上依赖于权责体系基础之上高度整合的治理力量，明晰的权责结构和稳固的治理合力是地方政府实现治理现代化的决定性因素。但从现实来看，地方政府在地方治理过程中仍然存在权责失衡、责任意识淡漠等情况。

从本质上讲，权责失衡现象的背后映射出压力型政府体制的运行弊端。“在当前的压力型政府体制下，优势资源和权力被层层上收，权力和资源高度集中。[4]”上级政府往往占据着权力的优势地位，而更多的责任却需要下级政府来承担，导致基层政府在地方治理中受权力、资源分配格局的影响，常常处于“有责无权”或“责远大于权”的被动窘境。失衡的权责关系极易滋生上下级政府或政府各部门之间面对责任互相推诿的不良风气，甚至可能致使基层政府抱着“不做事则不出事”的念头产生种种懒政行为。不仅如此，权责失衡下的各级地方政府几乎无法形成较强的整体性治理合力，因而难以对复杂多变的地方公共事务实施及时有效治理。由于缺乏系统性联动机制，出于部门或个人利益考虑而制定的治理政策在具体实践过程中难以奏效，继而引发地方政府成本增加、效率降低的治理难题。也就是说，如果不彻底解决权责失衡问题及改变过去遗留下来的碎片化治理模式，当前的地方政府治理就很难真正转入现代化的发展轨道。

（三）一手独拍的治理主体难以有效应对纷繁复杂的公共事务

“地方政府、市场主体与社会组织共同构成了当代中国地方治理的三大主要元素。[5]”正如前文所提到的，现代化的治理形态必将是多元的。过去封闭僵化的管制型治理模式与当前市场经济体制下的利益群体多元化趋势存在着难以调和的矛盾和张力，越来越要求地方政府主动向市场和社会放权，培育和激发多元主体共同参与地方治理，这便是地方政府治理现代化的内涵所在。

从总的趋势来看，以地方政府为主导，市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型。但在当前的地方治理中，现实的情况是，市场主体和社会组织的参与程度明显不足，地方政府层层高压的运行体制和一手独拍的行动逻辑尚未发生根本性变革。过多地参与地方公共事务治理与其自身力量和作用的有限性之间的逻辑冲突，不仅使地方政府的行政效率大打折扣，同时也恶化了地方政府与其他治理主体间的合作关系。久而久之，原本还未发育成熟的社会力量在政府的全面管控下极易产生逆反心理或参与惰性，不利于地区的发展和稳定。在利益群体多元化的现代转型阶段，最大的风险莫过于架空其他治理主体的辅助地位，使政府成为由经济社会变迁带来的一系列矛盾、问题和冲突的唯一承担者，进而把所有涉及多方利益的社会问题意识形态化或政治化。简言之，“治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。[6]”仅仅依靠单一的治理主体难以有效应对错综复杂的地方公共事务，地方政府治理现代化要求多方的共同参与，以此构建地方政府与其他治理主体合作共治的现代化治理体系。

三、地方政府治理现代化的推进机制

在国家治理现代化的浪潮中，地方治理现代化已然成为地方发展的必然趋势。然而，单一、固化的传统政府管理模式尚未彻底根除，且社会力量发育有限，地方政府治理现代化在经济社会的转型阶段面临众多无法回避的现实问题。推进地方政府治理现代化，最关键是要构建整体、联动及系统的协商和良性互动体系，形成强劲的治理合力，其推进机制集中体现在以下三个层面：

（一）建立协商型的民主治理机制

地方政府治理现代化首先表现为治理主体的多元化，即由众多独立性较强的非政府组织以相对平等的原则共同构成一个互动互通的地方治理体系，而多元化治理主体的形成与协商型民主机制的建立密切相关。民主作为国家治理体系现代化的重要维度之一，在推进地方政府治理现代化的过程中同样扮演着不可或缺的重要角色。“协商民主承认并接受多元社会的现实以及不同利益主体之间存在的差异和分歧”[7]，为广大公民群体高效、有序地参与地方治理提供了一个舒适、便捷的交流平台。对正处在现代转型阶段的地方政府而言，相比于沿用传统的单一管控模式，建立协商型的民主治理机制更有利于满足地方政府的治理需求及地方治理体系的结构优化，同时也在客观上拓宽了公民政治参与的空间和渠道。

扩大公民的政治参与是构建协商型民主治理机制的关键之举。作为一种理想型的地方治理机制，协商民主在本质上体现出地方政府服务于民的公共性特征。对地方政府而言，提高地方民众参与地方治理的积极性以及参政议政的能力和水平，是推动协商民主在地方治理体系中深入发展与完善地方治理结构的必然要求。进一步讲，要搭建一个地方政府与民众平等协商的对话交流平台，通过建立有效的民意表达和民众监督的参与机制，使民众能够真正地参与到地方治理当中来。与传统的强制性管控模式相比，协商型的民主治理机制更加强调地方政府治理的软实力，也更加突出地方政府与民众利益的一致性。从根本上讲，广泛的公民参与不仅是公民基本权利得以落实的重要保障，也是预防形式主义、贪污腐败等公权异化现象的有效途径。

高效的民主需要在法治的框架中运行。当地方政府迈入利益群体多元化的现代转型阶段，地方政府治理现代化已经将多元的利益主体对地方治理的需求展现为一套以民主、平等为导向的理论体系，地方治理格局的多元化为协商民主的实现提供了有利的逻辑框架与外部条件，而协商型民主治理机制的运行效果在很大程度上取决于法制体系的健全与否。换言之，从公民政治参与的角度来衡量，法律制度的健全及法制体系的完善不仅具有决定地方政府治理能力与水平的重要作用，更是将地方政务官员与地方民众利益紧密结合的一个重要的制度性保障平台，为协商民主的深入发展提供了稳定的后盾力量。因此，协商型民主治理机制的构建对民主监督的程度和水平提出了更高的要求，以宪法和法律来约束政府的公共权力以保障民众的基本权利已经成为协商民主必不可少的政治价值诉求。概言之，扩大公民的政治参与是发展协商民主的核心要义，而广泛公共参与离不开有效的民主监督。为此，要在法律制度的框架内将政治利益与民众利益相结合，使地方政府的公权运作更加有效地嵌入到地方民众的利益结构之中。

（二）构建以分权为导向的市场化合作治理模式

市场经济是现代化进程中地方政府必须直面的时代背景和重大考验，以单一的政府管制为主要倾向的地方传统行政管理模式难以有效应对新形势下多元群体的利益分化问题，过度的集权管控必然会弱化市场的自我调节机制，最终不可避免地造成地方社会资源的浪费和低效配置。因此，构建地方政府治理现代化的长效运行机制，关键在于改变原有的集权管控模式，构建以分权为核心理念的合作治理机制，通过协调均衡相关利益实现多元治理主体的合作共治。

地方政府向市场和社会主动放权是解决地方治理动力缺失的治本之策。构建市场化条件下的分权治理模式必须以深化经济体制改革和行政体制改革为依托，重点推进地方政府行政审批制度的优化创新，在转变政府职能的基础上提高地方社会资源配置的效率和水平。具体来讲，行政审批权的科学配置和正当行使是实现由传统的集权化政府低效管理模式向现代的分权化多中心合作共治体系转变的关键举措之一，事关地方政府公共治理的有效性和廉洁性。从地方治理的角度来看，对审批权力的科学配置实质上是对政府公共权力的制约和监督，在很大程度上突破了转变政府管理职能和管理模式中权力重新配置的瓶颈，为营造市场化条件下分权合作的多元治理格局提供了有利契机。

在市场经济渐入佳境的现代转型阶段，由市场化改革和社会分化催生出的不同利益群体构成的社会力量正处于旺盛的发展和成长时期，政府对社会的主导和控制逐渐呈现出弱化态势，这就要求地方政府主动向市场主体和社会组织下放部分行政管理权和资源控制权，革除传统地方政府强制管控手段下的单一型地方治理体系，建立以协同分工为政策导向的合作模式共同治理地方公共事务。换言之，分权只是地方政府在市场化背景下进行地方治理的一种技术性手段，并非最终的治理结果，其目的在于构建以地方政府为主导的多元主体合作共治的地方治理格局，以此实现地方政府治理现代化的战略目标。然而，利益群体的多元化趋势和社会结构的不断分化导致地方民众的权利主张和利益诉求愈加复杂，致使分权状态下的地方政府不得不承受由利益分化引发的众多治理矛盾和挑战。因此，在构建合作共治的多元治理结构的过程中，地方政府务必要“挑战那些在地方政府和官员身上存在的与新常态不相适应的错误政绩观和发展观，革除繁冗的做事风格，重构地方政府对于自身公共性的价值认同。[8]”简言之，合作共治体系的良性运转有赖于公共互信机制的构建，不同治理主体之间的信任关系是构成多元协作治理框架的基本元素和首要条件。为此，地方政府应当积极倡导和搭建平等互通的对话交流平台，依靠行政体制改革和职能转变增强地方治理的软实力，通过构建灵活、开放的公共互信机制推动多元治理主体的协同合作，维护社会稳定。

（三）发展以网络信息技术为核心的现代化治理途径

治理机制的高效运行还有赖于治理技术层面的优化创新。随着现代科学技术的发展，尤其是以互联网为载体的网络信息技术已经成为民众日常生活中不可或缺的功能性组成部分，同时也促使地方政府的职能履行方式及地方治理结构实现跨越式重大转型。相比于传统的粗放型管理模式，通过运用云计算、大数据等网络信息技术进行地方治理能够大幅度提高治理效率，降低治理成本，对提升地方政府的治理能力具有重大的战略意义。因此，在推进地方政府治理现代化的过程中，要充分运用网络信息技术优化治理结构，提升治理绩效。

从政府治理的视角来看，社会信息在很大程度上能够反映出当地的民情及民意，采集、储存和分析社会信息的过程实际上就是搜集、了解和整合民情民意的过程，而云计算、大数据等现代信息技术的发展无疑将使地方政府的治理模式更加精准化和智能化。因此，地方政府应当通过建立信息透明的政务公开机制提高治理决策的科学性和透明度，以及通过构建资源共享的公众参与机制实现治理决策的民主性和时效性，更多地从民众需求出发改造自身的工作办事流程和社会治理方式，最大限度地提升当地民众的参与感和满意度。

一般来讲，社会利益群体越是多元化就越是对地方政府的公共治理有着更多更复杂的要求，而地方政府的有效治理又反过来为日益分化的利益格局提供了维稳及优化等重要保证。基于此，多元协同的地方治理结构如果缺少对社会利益诉求的充分回应，难免会陷入一种“无法自拔的深度动荡与缺少发展活力的迟滞境界”[9]，而以网络信息技术为依托的电子政府及政务模式克服了传统行政管理成本高、效率低的弊端，使地方政府成功实现从传统粗放型管理向合作共享型管理的顺利转型，对于推进地方政府治理现代化具有时代性的进步意义。简言之，信息时代背景下的地方治理，关键在于地方政府如何通过网络回应社会群体日益多元化的利益诉求。相比于其他治理主体，地方政府在社会信息的占有方面具有天然的资源优势，同样也负有更加重要的社会责任。网络信息技术的崛起和发展预示着地方治理方式的技术性突破与结构性转型，地方政府面临的困难不仅是技术的因素，更面临一系列始料未及的深层次重大转型。从这个意义上讲，如何保持资源共享机制在多元治理体系中的良性运转，是推进地方政府治理现代化的重要议题。

四、结语

地方治理现代化是国家治理现代化必不可少的重要组成部分，而地方政府治理现代化则是地方治理现代化的核心所在，推进地方政府治理现代化是实现国家治理现代化宏观战略部署的关键之举。在当前的现代转型阶段，传统经验模式下的单一治理主体难以有效应对由市场经济引发的集体行动困境，多元化的利益群体和逐步分化的社会利益结构迫使地方政府不得不寻求广泛的多元支持力量。在未来的地方治理中，地方政府需要借助市场主体与社会组织的力量，通过频密的制度化互动构建多元治理主体合作共治的地方治理格局。在此过程中，实现地方政府与社会关系的民主化和法治化是推进地方政府治理现代化的必然要求。对地方政府而言，为人民服务是永恒不变的宗旨，民众的获得感与幸福感已经成为衡量地方政府治理绩效最有说服力的价值尺度之一。因此，推进地方政府治理现代化这一重大战略任务，最重要的就是将地方政府的政治利益扎根于地方民众的根本利益之中，将地方政府的公共权力扎根于社会深厚的民意之中，实现地方政府与地方民众的利益和意志一体化。