司法改革背景下“捕诉合一”的推行动因、困境与改革进路

周慕涵

（山东大学 山东青岛 266237）

“捕诉合一”与“捕诉分离”之争在学界与实务界由来已久，自这两年各地的“捕诉合一”改革试点以来，捕诉关系已然成为当下刑事诉讼法学界最热门的学术话题之一。支持“捕诉合一”的学者们认为，“捕诉合一”能够提高诉讼效率，减少不必要的诉讼环节；有助于降低逮捕率并缩减犯罪嫌疑人审前羁押时间，提高办案质量；强化检察机关对侦查机关的监督与引导，规范侦查取证行为。反对者则称，提高效率的前提应当保障公正；“捕诉合一”破坏了检察机关在审查批捕阶段的中立性原则，异化了审查批捕与审查起诉的性质，不能形成良好的内部监督制约机制；压缩了辩方的辩护空间，不利于犯罪嫌疑人与辩护律师权利的保障。

根据已发表的相关文献来看，在这一场学术辩论中反对实行“捕诉合一”的学者占据多数，然而最高人民检察院近来的改革措施却并未采纳多数学者的意见。2019年初，最高人民检察院公布了检察院内设机构改革的方案，决定撤销侦监厅与公诉厅。至此，最高人民检察院完成了整合审查批捕权与审查起诉权的改革，决定全面推行“捕诉合一”，并计划于2019年3月底之前在全国的检察系统中正式实施。从最高人民检察院于2019年1月3日的新闻发布会上可以了解到，最高检推行“捕诉合一”改革是基于办案需要方面的考量，其目的是为了提高办案效率，提升案件办理质量。但笔者认为，在当前司法改革不断深化的大背景之下，全面推进“捕诉合一”改革有其更深层次的原因。最高检推行“捕诉合一”并非是由于“捕诉合一”相比“捕诉分离”更优越而主动进行改革，其背后真正的驱动力是因一系列司法改革措施给检察院办案带来的更大压力，实为形势使然。“捕诉合一”改革的全面推行已经昭示了我国当前司法体制改革步入深水区。

一、“捕诉合一”推行的动因

在过去的十几年间，个别地方检察院也曾尝试过进行“捕诉合一”的改革，调整办案模式，然而最终大多将之废弃，在没有外界压力推动的情况下又转回到“捕诉分离”，并未坚持在这条改革道路上走下去。这足以表明，“捕诉合一”相比“捕诉分离”没有多少优越之处。但最近几年“捕诉合一”改革提议重新被提上台面的原因是员额制改革、刑事速裁与认罪认罚从宽制度等司法改革措施的推行，导致当前检察院尤其是东部发达地区检察院办案压力逐渐加大，案多人少矛盾不断加剧且难以在短时间能得到解决。为了应对这些司法改革措施带来的压力，也为方便检察机关内部上下级业务之间的衔接，检察机关“捕诉合一”改革应运而生。

（一）检察院员额制改革削弱了一线办案力量

检察官员额制改革全面推进以来，全国检察系统内能够独立承办案件的检察官队伍规模大大减少，从原来的16万名检察官精简到8.7万名检察官，人数减少了近46%[1]。由于能够独立承办案件的检察官数量减少，平均一名检察官需要办理的案件较以往多出近一倍。但在《刑法》第九修正案正式实施后，轻罪类型的罪名数量增加，案件数量也随之不断攀升。然而由于员额制改革的推行，全国检察官人数难以跟住案件数量的增长速度，这使得当前检察办案人员面临了非常大的办案压力。一方面是刑事案件数量的不断攀升，另一方面是员额制推行导致独立承办案件的检察官人数减少，案多人少的矛盾便日益突出。此外，检察院院内领导虽然入额，但因需要承担行政上的事务，实际参与办理的案件并不多，许多都分配给其他入额检察官办理，因而院内领导的入额给其他入额的检察官的工作量也带来不小的压力。尽管目前许多地方检察院喊出了“领导入额一样办案”的口号，但实际上由于检察院领导承担起了繁重的行政事务及其在本单位所处的特殊地位，决定了其办案数量很难与其他入额检察官相比，这导致其他入额检察官身上的办案压力势必更重[2]。

当前许多地方检察机关出现“离职潮”的情况，也在加重检察官的办案压力。首先，在入额压力方面，员额编制以外的检察官们成为了所谓的“检察辅助人员”，许多未能入额或入额无望的检察官选择“逃离”检察院，这进一步导致了检察院办案力量的流失。并且有的检察官表示，在司法责任制的前提下，独立办案需要承担较高风险，这使检察官助理不愿意独立承办案件，所有案件都需要入额检察官的亲力亲为，入额检察官为此不堪重负[3]。其次，在晋升空间方面，检察官的晋升需要进行全院同事之间的民主推荐、民主测评，并且本单位的领导还需要给参与评审的检察官评定相应的分数。这意味着检察官不仅需要承受巨大的办案压力，还需费在本单位人际交往方面费心劳神。在日常办案中认真负责，时常“较真”的检察官，反而很可能在晋升中处在劣势[4]。因而负责公诉的检察官也就不会轻易否定负责审查批捕同事的批捕决定。在入额压力与晋升压力的双重压迫下，许多检察人员选择辞职从事律师职业，某些地方检察院对于这样的“离职潮”，也只能以不予准许辞职来应对。

由此看来，员额制改革以后，检察系统内部案多人少的矛盾日益加剧，入额检察官办案压力不断增大。集中办案力量，省略掉所谓的“重复性劳动”便成为了当前检察院内设机构改革的必然方向。

（二）刑事速裁程序与认罪认罚从宽制度使检察院承担了更大的办案压力

刑事速裁程序与认罪认罚从宽制度实行后，适用速裁程序与认罪认罚从宽的案件在法院审判的程序上有着较大程度的简化，法院刑事案件办案压力得到很大程度减缓也是得益于此。在认罪认罚从宽的案件中，被告人在审查起诉阶段甚至是侦查阶段就已经认罪，与检察机关签订了认罪具结书，一些轻微刑事案件的被告人也选择适用速裁程序，这样为法院节省了大量不必要的审理程序，仅需着重审查被告人认罪认罚的自愿性，许多速裁程序案件的庭审仅需不到半个小时，甚至是十几分钟就能完成全部庭审活动并当庭作出判决。但是这些制度改革尤其是刑事速裁程序的改革力度主要放在审判程序上，仅强调在审判环节上要进行程序上的简化，对检察机关办案人员来说，这些制度改革并不能像在法院一样，起到减少日常工作量或提高工作效率的作用，反而是进一步加大了检察官的办案压力。

首先，认罪认罚从宽案件与适用刑事速裁程序的案件会使得检察院办案人员的工作环节增加。若适用这些程序，检察办案人员首先需要委托司法行政机关对被告人进行调查评估，审查被告人认罪认罚自愿性并制作认罪认罚具结书。除此外，适用刑事速裁程序还需要与犯罪嫌疑人进行沟通[5]，相比以往一般类型的案件，检察官实际上承担了更多的诉讼程序上的任务。其次，在这些案件中，检察官的办案时间还被压缩了一半以上。在一般类型的案件中，审查起诉期限长达一个半月，承办案件的检察官通常会积攒数起案件后，统一前往看守所提审犯罪嫌疑人，既能节约时间也能提高提审效率。但是在犯罪嫌疑人认罪认罚且适用速裁程序的情况下，审查起诉期间则将被缩短至十五日，一旦启动速裁程序就意味着办案检察官需要在更短的时间内完成与以往相当的工作量，工作压力骤增[6]。故法院所减少的工作量实际上是转交给了检察院负担，这也是实践中检察人员在办理这类案件时缺乏积极性，也不愿主动建议启动刑事速裁程序的重要原因[7]。还有学者指出，在认罪认罚从宽案件中还存在着一些工作外的因素，给检察官的工作带来不小的麻烦。如签署认罪认罚具结书需要侦查机关办案人员、犯罪嫌疑人与检察机关办案人员三方到场方可完成，看似一项简单的诉讼程序，在实践中要操作起来却面临不小的障碍[8]。

故在推行刑事速裁程序与认罪认罚从宽程序以后，检察官的工作量反而增加了许多，办案期限也被缩短，使得检察官面临了更大的办案压力。这些改革措施在一定程度上强化了检察系统寻求在诉讼流程上寻求更为简便、高效的制度改革需求。

（三）不合理的考评机制异化捕诉关系

检察院执法办案考评机制，本是为了保证各地方检察分院、基层检察院的检察办案人员在处理案件时客观公正，防止出现徇私枉法的行为，但许多地方检察院对审查批捕案件的考评办法中存在诸多不合理的因素，尤其是以审查批捕之后程序的处理结果为评价逮捕决定的依据。促使了捕诉关系朝着异化的趋势发展，尤其是在“捕诉分离”的情况下，这一弊病尤为突出，批捕与起诉无法发挥各自在刑事诉讼中本应呈现出来的功用。并且在办案压力逐渐增大的趋势下，考评机制的缺陷将被不断放大，这也促使了许多在办案一线的检察官更支持“捕诉合一”。

首先，在我国当前的刑事政策下，检察机关过于注重对犯罪的打击，将批捕行为作为惩罚犯罪的一种手段，故许多地方检察院的考核规定对批捕率课以一定数值上的要求，限制不批捕案件数量。并且，承办审查批捕案件的检察官若要作出不批捕的决定，还需提请检察长交由检察委员会集体讨论决定，程序上的繁琐设置使得办案检察官也不愿意给自己与其他同事的工作“添麻烦”。此外，为了控制犯罪嫌疑人，防止不捕后犯罪嫌疑人脱逃导致手中的案件无法起诉，也为了便于日后的侦查取证活动，对于那些可捕可不捕的案件，办案检察官就更倾向于作出批捕决定。这些因素促成了较高的逮捕措施适用率，是检察机关在实践中出现所谓“够罪即捕”现状的重要原因[9]。

其次，就审查批捕案件质量的评价标准而言，后续诉讼阶段的处理结果往往作为判定批捕决定正确与否的标准，所以审查起诉阶段的处理结果就直接关系到审查批捕承办人的业绩考评。若负责审查起诉的检察官作出了存疑不起诉或无罪不起诉的决定，那么负责审查批捕的检察官的批捕决定则会被评价为“错捕”，这将会给负责该案批捕检察官的年度业绩考评带来重大不利，甚至在有些基层检察院，检察官可能因此彻底丧失该年度参加本单位先进评选的资格[10]。正是由于考评机制的掣肘，导致负责公诉的办案人员碍于同事情面，对证据并未达到确实充分的案件难以作出不起诉的决定。这也是我国当前产生“批捕绑架公诉”这一问题最直接的因素。在这种评价机制之下，批捕与起诉的审查标准被同质化，“捕诉分离”时期负责审查批捕的办案检察官不得不拔高逮捕的证明标准，防止逮捕决定在审查起诉阶段被否定。然而由于批捕后还可能会出现新的证据，对逮捕证明标准的拔高到“事实清楚，证据确实充分”的程度也只是勉强。在这种考评指标存在的情况下，以往负责审查批捕的检察官也就不再关注对逮捕的必要性审查了[11]。

最后，尽管检察院考评机制因存在诸多不合理的考评指标，被学术界诟病已久，但毕竟还未达到无法容忍之地步，故许多地方检察院对此仅是做了一些小修小补，并未有较大范围的变革。然而在员额制改革、刑事速裁与认罪认罚从宽程序全面推行后，平均每位检察官案件办理数量不断增多，扣分方式的“惩罚型”执法办案评价机制的弊病也因此随之日益凸显，检察院考评机制的缺陷被无限放大。大多数地方检察分院、基层检察院的考评机制中，对于检察官所办理案件的后续程序中出现存疑/无罪不起诉、撤回起诉以及无罪判决等情形时，一般是以设置相应的扣分项作为办错案的惩罚措施。但是在平均每位检察官办案数量不断增多的趋势之下，与以往相比较，检察官在一个考核年度内出现办错案的可能性也随即提升，考评被扣分的几率也就增加了许多。如此以来，“劳模检察官”未必能比其他检察官在年度考核时占据到多少优势，一旦其决定批捕的案件在后续程序中被推翻，最终得到的评分甚至要比其他检察官更低。

二、“捕诉合一”改革后面临的困境与挑战

正如一些学者和检察官所言，“捕诉合一”改革的确减少了所谓重复性劳动，使检察院可以更为高效地利用本院的办案力量，在一定程度上起到了缓解办案压力的作用，给一些案多人少矛盾尖锐尤其突出的检察院带来一场及时雨。“捕诉合一”改革也将带来一些负面效应，需要正视“捕诉合一”所带来的问题，并采取相应的配套措施予以应对。

（一）检察官客观义务被进一步贬损

逮捕权作为一项限制公民人身自由权利的刑事强制措施，为了防止其滥用，在当今西方的法治国家中常常以“令状主义”的方式来加以规制，将发布逮捕令的权力交由中立的司法机关，检察官须向负责签署逮捕令的法官申请签发逮捕令，方可逮捕犯罪嫌疑人[12]。在“令状主义”模式中呈现出检察官与犯罪嫌疑人两造对立，法院居中裁判的诉讼构造，逮捕权因而具有了中立的司法裁判权的性质，审查逮捕证明也具有“准司法证明”的特质[13]。但我国当前的诉讼制度不同于西方法治国家的“令状主义”模式，逮捕的权力配置与检察院，这也就意味着我国的检察官需要在审查批捕环节中临时扮演“中立裁判者”的角色，这使得负责审查批捕的检察官在客观义务方面被赋予了更高的要求，不仅要求检察官恪守真实性与公正性的原则，甚至还需要将其自身保持在一定超然性的中立地位。因此在我国，能否得当地行使批捕的权力也就成为了检察官履行其客观义务的重要体现。

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与具有司法权性质的逮捕权不同，公诉权被普遍认为是一种带有行政化色彩的权力，其中立性程度较前者便低了许多，负责公诉的检察官以实现国家刑罚权为己任，在此环节中已不再具备审查批捕阶段的中立地位，一旦作出起诉决定，检察官将抛开审查批捕时的中立态度，竭尽全力去赢得诉讼[14]。而“捕诉合一”将两者性质相异的权力集于一身，难免会使得审查批捕的中立性遭到侵蚀，进而妨害检察官在审查批捕阶段保持客观公正。但一些捕诉合一的支持者却反倒认为，逮捕权与公诉权的合并，会使得检察官拔高逮捕的证明标准，从而减少批捕率与审前羁押率。似乎“捕诉合一”以后，逮捕权的中立性还能在一定程度上“征服”公诉权的对抗性。上述的理由咋一看似乎有一定的道理，但实际上这样的观点和物质与能量运动的规律完全相违背的，甚至是反科学的。根据热力学第二定律（或称“熵定律”），宇宙中任何事物都是自发地朝着无序化、均质化的方向扩散，若无法从他处摄取到低熵值的能量，其自身的熵值就会逐渐增大，物质结构的有序性不断消解，混乱程度也就愈发严重。正如一间屋子一样，若东西不加收拾则会越来越乱，而要使物体重新归于秩序就要进一步花费能量[15]。同理可推之，“捕诉合一”改革若无其他有力的配套措施以保证批捕的中立性不受影响，逮捕的中立性与公诉的对抗性必然相互中和，逮捕权的性质也将进一步异化。检察官若要保持有序的中立性，需要其他制度来加以辅助，维持其自身的有序存在。故当前“捕诉合一”改革全面推行之后，我国检察系统所面临的最大的问题便是检察官的客观义务将被进一步贬损，若无其他制度加以约束，甚至可以说是走在一条放弃强化检察官客观义务的道路上，其影响之深远以至于可能撼动其“法律守护神”的地位。

（二）错案将更加难以救济

“捕诉合一”对刑事错案的防范与纠正无法起到正面的推动作用，还可能会存在两点不利之处。

第一，在对错案的防范方面，最为突出的问题是律师辩护的难度将会变得更大。有不少学者从程序正当性的角度指出，“捕诉合一”违背了“无法律规定或正当理由不得参与到两次不同的程序中”与“任何人不得作为自己法官”的诉讼原则，与程序正义背道而驰，这样也导致了辩方的回避权利被软性剥夺。除此以外，由于两次程序都交由一名检察官负责处理，其在审查批捕阶段对犯罪嫌疑人有罪的内心确信将会被带入到下一个诉讼环节，容易强化先入为主的偏见。有些学者主张，在“捕诉分离”的情况之下，辩护律师从前需要与两名检察官沟通，要说服两位检察官，辩护难度较大，而“捕诉合一”以后，辩护律师只需要与一位检察官进行沟通，辩护难度便得以降低[16]。然而，殊不知在“捕诉合一”的情况下，一旦检察官作出批捕决定，由于受先入为主的观念影响，在审查起诉时便会有选择性地将目标集中于业已收集的有罪证据上，对于与检察官内心的有罪确信不符的无罪证据容易给予较低的证明力，陷入“隧道视野”的心理认知偏差中[17]。并且推翻自己先前作出的批捕决定，办案检察官可能还要面临追责的境地，在如此压力之下审查起诉时对于新发现的无罪证据甚至会视而不见。如此一来，辩护律师的辩护难度不但没能减小，反而就此加大了许多，律师辩护效果也必然大打折扣。

第二，在对错案的纠正方面，检察院监督侦查能力与自我纠错能力降低。首先，有的学者指出，“捕诉合一”会使得检察机关对侦查行为的两次监督变为一次监督，过去通过不批捕来把第一道关、通过不起诉来把第二道关的法律监督格局不复存在[12]。况且，我国目前尚不存在建立起“检警一体”的检察领导侦查的制度条件，一旦检察机关减少对侦查行为监督的环节，检察监督侦查的力度也必定随之降低。其次，“捕诉合一”会削弱检察机关自我纠错的动力。从人性的角度来看，任何人都有着趋利避害的生物本能，在面对利益抉择时坚持做到客观公正甚是不易，当自我否定将遭受不利益后果时，良心便会受到动摇，难以下定决心推翻自己过去的行为。尚且不论因自我否定会受到利益损失，在某些场合下仅仅因遭遇尴尬都不太愿意承认错误。因此，“捕诉合一”的实施会使得检察官即便发现先前批捕的决定存在疑问，但为了避免作出不起诉决定而承担错案追究责任，仍然会作出起诉的决定，并全力追求法院作出有罪的实刑判决。有的学者提出不同的看法，认为中国是一个人情社会，相比较否定自己而言，否定同事的批捕决定将会更难[18]。这样的观点确实有其合理之处，也是在“捕诉分离”时期批捕绑架公诉的一大重要原因，然而却没有考虑到人的绝大多数决定都是在自身利益的驱使之下所作出的，在面对利益抉择时便会两害相权取其轻。此外，利他行为的背后隐藏着利己主义的本质，人们有时愿意对朋友或亲人作出利益让步甚至是损害自身利益予以成全，实际上是将更重的感情利益排在首位，或是对将来的利益做了更长远的打算。在“捕诉合一”的情况下，否定自己的批捕决定将使自己暴露在错案追究的风险之下，而“捕诉分离”时否定他人仅是有损君子之交淡如水的同事情谊，二者相比熟难熟易便显而易见。

（三）逮捕权的重新配置可能成为新的改革议题

作为对员额制、刑事速裁与认罪认罚从宽制度等一系列司法改革措施的应对，最高检在全国检察系统内全面推行“捕诉合一”，反映出我国当前司法改革已经步入深水区。在各项司法改革制度推行以后，需要考虑如何促进各项制度之间的兼容与配合，采取何种配套的机制加以衔接等问题，并充分考虑一线司法工作人员的办案压力与利益诉求等现实因素。然而从当前的司法改革情况来看，各项改革措施的磨合与衔接方面存在很大的欠缺，最高检推行的“捕诉合一”改革若导致上述问题且难以得到解决时，对逮捕制度进一步的改革必然会提上议程。

在检察院进行“捕诉合一”改革试点以前，学习西方法治国家的“令状主义”模式，将逮捕的权力交由法院的改革主张在我国学术界由来已久。有学者提出，将逮捕权配置与法院，符合逮捕权行使的中立性原则，也更符合程序正义的原则[19]。但也有一些学者指出，我国的司法体制与西方国家相比有较大的不同，在仅有一个法院体系的司法体制下再将逮捕权配置与法院，一是容易导致法官的审前预断，不利于保持其中立的裁判者地位；二是会使得法官以判决的证明标准替代逮捕的证明标准，使得逮捕这一制度被架空，国家赔偿程序也将虚无化[20]51-63。在对逮捕措施的适用上，法院与检察院相比也没有更加宽松，实践中法院只要认为被告人可能判处有期徒刑以上的刑罚，就会倾向于将非羁押性的刑事强制措施变更为逮捕措施[21]。并且，在法院案多人少矛盾日益加剧的趋势下，将逮捕权交给法院会加大法院的办案压力，这样的改革举措很难得到法院的配合，在当前看来显得不切实际[12]。有的检察官认为，这种论调只是在以剥夺检察院逮捕权来威胁检察院不再坚持进行“捕诉合一”改革，实乃“威胁论”耳[22]3-16。尽管将逮捕权完全交给法院的主张在学术界暂时没有得到广泛的认同，也未得到立法者的回应。“捕诉合一”改革全面推行后，该项制度的诸多局限与缺陷将会随着司法实践的深入而逐一暴露出来，着实会促使学界与立法者再度思考逮捕权的重新配置问题，这并非只是在“威胁”而已。但是，近些年来出台的司法改革措施还不成熟，在改革成果尚未得到完全巩固，相应的配套改革措施没有落实以前，再度提出逮捕权的重新配置，则改革步伐过于激进，同时将对我国的司法制度造成一定的冲击，不利于巩固当前的司法改革成果。这是当前最高检推行“捕诉合一”改革所面临的最为严峻的挑战，也是“捕诉合一”的改革之所以只能是权宜之计，而不宜作为长久之计的一大重要因素。

三、可行的进一步改革进路

从以上的论述来看，“捕诉合一”是我国检察系统应对当前司法改革所造成的压力下最为经济、快捷的解决办法，其推广对于缓解当下检察系统办案工作压力巨大的现状可能是一计速效药。但“捕诉合一”的办案模式不宜作为一项长久的制度执行下去，而只能够作为解决当前矛盾的权宜之计，否则对于解决我国当前司法制度中所存在的各种弊病只能是头痛医头脚痛医脚，无法根治。为了防止检察机关逮捕权朝异化的趋势发展，不仅需要从逮捕制度本身的重构来考虑，还需在其他相关制度方面加以配合，防止检察机关实行“捕诉合一”后在刑事诉讼中形成过于强势的诉讼地位，破坏控辩平等的诉讼原则。故笔者认为，“捕诉合一”需要从两个不同侧面予以配合与制约：一是要加强外部的监督和制约，以应对检察机关内部制约机制的弱化；二是要通过对其他司法改革制度的优化，以削弱检察机关对于“捕诉合一”的需求。

（一）强化外部制约

正如最高人民检察院检察长张军于国新办2019年1月3日举行的新闻发布会上所言，辩护权利的行使是相较之前的内部制约来的更为实在的一种监督手段[23]。因而采取措施保障和落实辩护方的诉讼权利，维护审查批捕的中立性是应对“捕诉合一”内部制约机制弱化的的重要举措。

1.强化控辩平等的诉讼原则。在“捕诉合一”后，逮捕权与公诉权将集中在一位办案检察官手中，检察机关在刑事诉讼中的地位将变得更为强势，控辩之间的权力（利）天平也会继续朝向控方倾斜。在“捕诉合一”已成定局的情况下，强化控辩平等的诉讼格局，保障辩护律师与犯罪嫌疑人的合法权益可以防止控辩地位进一步失衡。可以从以下两个方面来强化控辩之间的平等：

第一，拓宽辩方律师的阅卷权，在审查批捕期间给予辩护律师一定范围的阅卷权与核实证据的权利。审查批捕阶段常被辩护律师们视为刑事辩护的“黄金阶段”，但“捕诉合一”后，检察官会容易受到公诉思维的影响，尤其是过去常年负责公诉的检察官，更容易将公诉的角色代入到审查批捕环节，在批捕时对犯罪嫌疑人形成有罪预断。如此一来公诉职能便有了前移的趋势，故审查批捕阶段的辩护相较于以往则更加困难也更加至关重要。《刑事诉讼法》第40 条规定律师自审查起诉之日起可以行使阅卷权，但有学者通过反对解释的方法，认为该条并不排斥辩护律师在审查起诉阶段之前获悉专门机关掌握的案件信息，进而主张辩护律师在侦查阶段享有部分阅卷权与现行法律并无冲突[24]。故在公诉职能前移的情况下，辩护律师行使阅卷权的阶段也应当适当地予以提前，以保证控辩双方的攻守力量对等，维护控辩平等的诉讼原则，从而保障犯罪嫌疑人的合法权益。

第二，落实律师调查取证权，平衡控辩双方的取证能力。支持“捕诉合一”的学者认为，“捕诉合一”在引导侦查机关的侦查方向与规制违法或瑕疵侦查行为的方面，起到了积极的作用[20]51-63。但也有学者持不同意见，认为“捕诉合一”后检察官会为了获取更充分的证据以满足证明要求，拔高逮捕证明标准，所以对于侦查机关存在的瑕疵取证行为，则可能视而不见[25]。在“捕诉合一”的情形之下，侦查监督能力既没能得到强化，控方的取证效率又因权力的整合而得以进一步的提高。所以，应当尽快落实律师的调查取证权，防止控辩取证力量失衡加剧，承认辩护律师在侦查阶段可以在不妨碍侦查的情况下享有自行调查取证的自由，保障律师申请检察院、法院调查取证的权利，并设立律师伪证罪行政前置处理程序与集体回避制度[26]，确保律师行使调查取证权不受职业报复。

2.建立逮捕听证制度与逮捕决定书说理机制。鉴于“捕诉合一”对审查批捕中立性的消解，应当建立逮捕听证制度，从诉讼架构的层面上帮助强化审查批捕的中立性地位，加快审查批捕程序的诉讼化进程。前述已有所提及，在我国当前仅有一个法院体系的情况下，将批捕权力完全移交给法院，设置类似“预审法官”的裁判者角色，则制度设计较为复杂，改革成本过于高昂。然而在审查批捕环节增设一项听证制度，相对来说较为简单便捷，制度设立成本也偏低，还可以在短期内尽快得以实现。在执行过程中由于负责主持听证的主体仍为承办本案的检察官，所花费的时间成本与人力成本也相对低廉。此外，设置逮捕听证制度，在审查批捕阶段便可形成侦查机关与犯罪嫌疑人两造对立，检察官居中裁判的等腰三角诉讼结构，依靠中立的诉讼地位来强化检察官客观公正的诉讼义务。同时，在设立该制度时仍然应当遵循繁简分流的原则，兼顾公平与效率，仅对那些存在较大争议的，以及因其他特殊原因确有必要进行听证的案件纳入听证范围[27]。

此外，为了方便外部监督，还应当参照裁判文书说理的方式，建立逮捕决定书说理机制，将决定书抄送犯罪嫌疑人以及被害人或其近亲属。尽管不捕说理已成为检察机关内部一项长效工作机制，并被列为绩效考核指标之一[28]。但这种所谓的说理机制局限性较大，一是检察官仅需对不批捕的决定进行说理，追诉倾向较为明显；二是说理对象主要是检察机关内部与侦查机关，而无犯罪嫌疑人与被害人或其近亲属。但对逮捕决定的说理，则可形成有效的外部监督，对检察官批捕的自由裁量权形成一定的制约，防止检察官为侦查取证便利的需要而滥用批捕权力的行为。

（二）削弱检察院对“捕诉合一”的需求

前述已经论到，驱使检察院推行“捕诉合一”的真正原因乃是一系列司法改革措施导致检察院面临更大的办案压力，并放大了执法办案考评机制的缺陷，进而强化了检察院对于“捕诉合一”办案模式的需要。因此，进一步优化改良检察院员额制度，并建立更为合理的考评机制是削弱检察院对于这一办案模式需求最为直接有效的途径。

1.深度优化检察院员额制改革。“捕诉合一”的直接动因便是检察院案多人少矛盾的不断加剧，然而当前检察机关员额制改革在缓解检察官办案压力方面的成效仍有待提升，尤其是在东部地区案多人少矛盾较为严重的地方检察院，更是需要进一步优化员额制改革。

从全国范围平均而言，39%的员额比例在总体上的较为合理的，但是在案多人少矛盾较为突出的一些地方检察院，应当允许其对于39%这一员额检察官比例标准做一些适当的变通，如可以允许案件数量特别多的检察院在现有员额检察官比例的基础上再进行一定比例的增加，并且还可以通过招聘编制外的合同制书记员等检察辅助人员，来帮助缓解目前一线办案检察官巨大的办案压力，进而逐渐消解当前检察系统对于“捕诉合一”办案模式的需求。其次，保证每一位办案检察官都能够配备一名助理人员来协助办案，提高检察官办案效率，并且对于金融类犯罪等特殊类型的案件应当尽可能多的配备对该领域知识较为精通的专业人员，以确保办案检察官能够在办理特殊类型案件时得到相关专业化知识的帮助，使得检察院不再需要在金融类犯罪等特殊类型案件中因案件类型的专业化的需要而施行“捕诉合一”[22]3-16，这也有利于检察官将更多精力更投入到解决案件的法律问题方面，提高特殊类型案件的办案质量。再次，入额的院内领导由于承担行政事务往往不亲自办理案件，将本应当由自己处理的案件交由其他员额检察官办理，间接给其他员额检察官增大了办案压力，或是直接将自己应当承担的案件交由一些未入额的检察官为其“挂名办案”，这一状况不利于调动员额检察官与助理检察官的办案积极性，因而应当落实院领导入额同样办案的原则，在考评方面须为院内领导亲自办案的数量设立较为合理的指标。最后，在晋升渠道方面还需探索更为通畅和科学的机制，对于业务能力、科研能力较为优秀的检察官助理，尤其是具备出色独立办案能力的青年检察官助理，应当给予更多的入额机会，以此留住检察院的一线中坚办案力量，遏制住当前的“离职潮”趋势。

2.建立合理的业绩考核评价机制。检察官业绩考评制度作为一项重要的内部制约手段，理应为更好地引导检察官履行职责而服务，以促进捕诉关系正常化发展，使审查批捕与审查起诉都能做好侦查监督工作，而不能束缚住检察官的手脚。因而在业绩考评制度方面应当探索更加合理科学的机制。

首先，检察系统内部考核规定应当取消对批捕率的硬性要求，并在审查批捕的考核项目中，增设非法证据排除等纠正程序违法行为的加分指标，给予适当的加分额度。如此便有利于发挥检察机关审查批捕的监督作用，更好地履行侦查监督的职能。此外，在取消对批捕率要求的同时，加强对检察官审查批捕行为的监督，防止出现权力寻租，滥用职权而放纵犯罪的行为，检察官做出批捕或不批捕决定，都须将决定书备案留查。其次，由于人们往往都是以切身利益为其行为的出发点与导向，检察官业绩考评办法也就成为检察官办案的“指挥棒”，如何在检察院的正当事业目的与检察官个人利益之间寻找到良性的互动模式，便是解决捕诉关系异化问题的关键所在。因此应当改革当前一些地方检察院仅依据后一环节诉讼结果作为考评标准的考评机制，尤其需要改变捕后不起诉、捕后轻判的考核办法。将原先以不起诉率、撤案率、轻罪判决或无罪判决率等作为考评减分项甚至是一票否决项的“惩罚型”考核办法，改为以后续诉讼结果对批捕决定的维持率作为考评加分项的“激励型”考核办法。这样一来便能够帮助激发检察官的办案热情，使检察官在办理批捕案件时真正落实检察官客观义务，并将批捕程序从“起诉绑架批捕”的困境中解放出来。

四、结语

在当前司法体制改革不断深化的大背景下，由于各项改革制度之间缺乏相互衔接、配合的机制，“捕诉合一”办案模式的全面推行有其必然性的一面，单纯的争论“捕诉合一”与“捕诉分离”孰是孰非已无太多意义。故正视“捕诉合一”的弊端，探索相应的配套措施与制约机制，调和各项改革措施之间的矛盾，处理好制度之间的衔接，方是解决之道。