地方性禁毒法规的发展完善方向——以《四川省禁毒条例》的修订完善为例

魏 东，张福英

（四川大学 四川成都 610000）

毒品是全球性的社会公害，我国政府一直采取厉行禁毒的刑事政策，坚持预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举的方针，进行着一场持续的禁毒人民斗争，我国禁毒工作取得了一定成效。根据《2018年中国毒品形势报告》的毒情形势描述：“中国禁毒工作取得明显成效，国内毒品形式呈现整体向好、持续改观的积极变化。”[1]然而，随着全球化浪潮的纵深发展和中国改革开放的不断深入，受到国际毒潮泛滥和国内涉毒因素的影响，我国禁毒形势依然十分严峻。根据最高人民法院发布的信息，2019年1月至5月毒品犯罪重刑人数10029人，重刑率高达26.38%，毒品犯罪重刑率高出同期全部刑事案件十几个百分点[2]。毒品问题加速蔓延、毒品犯罪多发高发、毒品滥用危害凸显、毒品治理窒碍难行[3]，毒品问题业已成为中国社会最复杂的、最严峻的、最难治理的社会问题之一。

在禁毒立法上，我国现阶段基本形成了以《禁毒法》和《刑法》为中心、毒品犯罪刑事立法、行政法规、地方性禁毒法规相配套的禁毒法律体系。但我国幅员辽阔，地区差异巨大，全国性的禁毒法律法规只能就普遍性的问题作出规定，既无法涵盖各省、自治区、直辖市的特殊情况，无法有针对性地解决广东、云南、四川等“毒品重灾区”的问题，又无法对毒品犯罪和毒品治理中出现的新情况、新问题做出及时、有效的回应。在这样的情况下“不能忽视具体微观性的地方立法作为中央立法之补充而在地方治理中应该发挥的积极作用”[4]，地方性禁毒法规大有可为！迄今为止，2018年12月7日修订的《四川省禁毒条例》是最新的地方性禁毒法规，最能反映当前我国地方性禁毒法规的面貌和发展完善方向。地方性禁毒法规应该以《刑法》《禁毒法》《戒毒条例》等全国性禁毒法规为指导，既要在原则性规定上与全国性统一法规保持一致，又要在具体问题上考虑各地毒品问题现状，因地制宜。具体而言，地方性禁毒法规需要考虑如何对全国性禁毒法规的禁毒措施进行细化规定，如何消解地方性禁毒障碍并创新规定禁毒措施，如何利用地方性禁毒法规精准填补《刑法》毒品犯罪解释适用中出现的问题，从而有效打击毒品犯罪。

一、细化《禁毒法》和《戒毒条例》中规定的禁毒措施确保厉行禁毒政策的功能发挥

地方性禁毒法规应当对国家层面的禁毒立法进行细化，细化的目的是使条文更具备针对性和可操作性。《立法法》第6条规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，国家层面的立法不宜过细，否则容易导致立法繁冗以及地区之间实质不平等，这样一来地方性法规势必要承担细化、补充、衔接的作用[5]。地方性禁毒法规在不违背上位法的情况下，应以解决地方突出问题为目标，以增强地方性禁毒法规的实施效果为导向，结合地方实际情况，对《禁毒法》和《戒毒条例》的禁毒措施予以精细化规定，确保禁毒政策的功能发挥。

（一）地方性法规应细化禁毒工作机制，多维联动协同禁毒

《禁毒法》第4条第2款规定“禁毒工作实行政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制”，为禁毒工作的开展搭建了整体性框架，但对责任主体以及法律责任未做规定。整体性规定条款缺乏可操作性，需要地方性法规在整体性框架内填充“血肉”，为地方禁毒综合治理体系提供更切实、可行的法规依据，包括明确禁毒责任主体、明确各责任主体的法律责任、明确各责任主体间的协作机制。

1.地方性禁毒法规应当明确责任主体。地方性法规应当明确《禁毒法》第4条第2款规定的“政府”“有关部门”“社会”的含义。（1）对“政府”的细化规定，地方性禁毒法规应当明确“政府”的层级、上下级“政府”在禁毒工作上的关系。以《四川省禁毒条例》为例，该条例将“政府”明确为“县级以上地方人民政府”和“乡镇人民政府”，其中县级以上人民政府总体上领导禁毒工作，乡镇人民政府负责禁毒工作的具体实施，从而保证国家机关始终是禁毒工作的核心力量，也保证禁毒工作始终是地方各级政府的重要工作之一。（2）对“有关部门”的细化规定，地方性禁毒法规应当明确“有关部门”的范围。首先，《禁毒法》第五条规定了县级以上地方政府“可以”设立禁毒委员会。“可以型规则”是授权性规则，它旨在“授予权力，包括公共的或私人的”[6]。地方性应当明确在本行政区域内是否设立禁毒委员会。其次，除了禁毒委员会以外，地方性禁毒法规还应该明确其他“有关部门”的范围，《四川省禁毒条例》第5条虽采用了“禁毒委员会各成员单位”的表述，但“各成员单位”的范围仍然是模糊的。四川省人大常委会2019年5月23日批准的《凉山彝族自治州禁毒条例》第4条第2款至第10款明确了“各成员单位”包括公安机关、司法行政部门、卫生健康管理部门、民政主管部门、人力资源社会保障主管部门、市场监督管理部门、财政部门、共青团等群团组织以及禁毒委员会其他成员单位，是值得借鉴的做法。（3）对“社会”的细化规定，地方性禁毒法规应该明确哪些社会力量应当加入到禁毒工作中。《禁毒法》总则部分对社会力量的规定几乎是空白的，地方性禁毒法规应该予以细化和补充。同样以《四川省禁毒条例》为例，该条例第8条规定了社会团体、企事业单位以及其他组织和公民的禁毒职责和义务，从而力求将禁毒变成一场真正的人民战争。

2.地方性禁毒法规应当明确责任主体的法律责任。除了地方人民政府总体领导禁毒工作以外，禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒管理服务都是需要狠抓落实的工作，地方性禁毒法规不但需要细化规定“各成员单位”的范围，还需要根据各成员单位的主要业务，明确各自禁毒工作内容。公安机关、司法行政部门、卫生健康管理部门、民政主管部门、人力资源社会保障主管部门、市场监督管理部门、财政部门、共青团等群团组织以及其他成员单位在禁毒工作上能够发挥的作用各不相同。除此之外，村民委员会、居民委员等基层群众自治组织作为基层的“细胞”，其作用也不可忽视，地方性禁毒法规应该在条文中明确基层群众自治组织的禁毒工作内容，鼓励基层积极主动开展禁毒宣传教育等活动。

3.地方性禁毒法规应当明确各责任主体间的协作机制。禁毒委员会各成员单位应通力协作，避免“各自为政”，在《禁毒法》构建了禁毒工作机制的整体性框架下，地方性禁毒法规应当明确领导者与参与者、明确信息共享和协调配合内容，让整个机制“活起来”“动起来”。例如，在总体调配上，《四川省禁毒条例》规定由地方政府建立健全禁毒协作机制，禁毒委员会各成员单位密切配合；在协作方式上，该条例要求各成员单位间建立禁毒信息通报和信息共享制度，且各成员单位需定期向禁毒委员会报告禁毒情况，从而推动禁毒工作的区域交流合作和部门共同协作。

（二）细化规定禁毒宣传措施，区分毒品易感对象

长期以来，我国毒品工作普遍存在“重打击、轻防范，重惩治、轻教育”的问题[7]，毒品预防教育中“常态化不足、教育对象不精准、内容不科学、预防效果无评估标准”等问题长期未能得到解决[8]。为了实现对涉毒高发领域的针对性预防，增强上位法的可操作性，地方性禁毒法规应细化禁毒宣传教育措施。2007 年修订的《禁毒法》仅总体规定了政府承担禁毒宣传教育的责任，1993年的《四川省禁毒条例》也仅用了一个条文规定了禁毒宣传教育的责任主体（1993 年《四川省禁毒条例》第5 条），粗疏的原则性规定在实践中欠缺可操作性和针对性，不能完全满足地方需求，效果有限。2018 年新修订的《四川省禁毒条例》关于禁毒宣传教育的规定有明显改变。首先，从条文设置上来看，它将1993 年《四川省禁毒条例》第5 条扩充为单独的一章“禁毒宣传教育”，并用了第10 条至第17 条共8 个条文全面规定了禁毒宣传教育的主体和措施。其次，新修订的条例更关注四川省禁毒现状，以本地区毒品易感群体、毒品易感场所、毒品易感行业为重点对象，“靶向”设计禁毒宣传教育措施。

1.细化毒品易感群体的禁毒宣传教育措施。毒品严重危害青少年的身心健康，青少年心智尚未成熟，不能精确识别毒品样态、不能完全认识毒品危害，容易受到引诱而染上毒品。我国吸毒人员低龄化特征十分突出，根据《2018 年中国毒品形势报告》的数据，我国现有的240.4 万吸毒人口中，18至35岁之间的125万人，占吸毒人口总数的52%[1]，且青少年是新型合成毒品的主要消费者，新型合成毒品滥用群体中超过80%是35岁以下的青少年[9]。在他们当中，一部分是资源禀赋薄弱的群体通过吸毒抵御生活困境，一部分是富裕群体出于消遣、娱乐目的而使用俱乐部毒品[10]。《禁毒法》仅规定了青少年禁毒教育的责任主体，但具体措施不甚明确。修订后的《四川省禁毒条例》规定了教育行政部门和学校的禁毒宣传责任，要求教育行政部门和学校将禁毒知识纳入教学计划、课程内容和初高中以及中职学校德育课程考核内容。更进一步的《梁山彝族自治州禁毒条例》还规定“自治州各级教育行政主管部门对涉毒家庭未成年学生实行寄宿制教育”，预防未成年人受家庭成员的影响和诱导染上毒品。应当认为，地方性法规在细化青少年禁毒宣传措施上取得了一定成果，但还应该进一步提升青少年禁毒宣传教育的针对性和可操作性，例如学校禁毒工作不能仅仅是形式上的授课，还可以进一步规定“按照学生的接受程度和教育质量，采取量化的、科学的指标来细化评估。”[11]；并且还应当进一步关注“毒品易感群体中的易感群体”，重点关注青少年中的辍学群体、待业群体、外出务工人员子女群体、吸毒人员子女等亚文化群体。

2.细化毒品易感场所的禁毒宣传教育措施。一些娱乐场所鱼龙混杂，藏污纳垢，是滋生毒品违法犯罪行为的高发地，群体成员聚集在酒吧等特殊社会情境中时，特殊的音乐节奏、疯狂的舞蹈、鼓点等使吸食新型毒品的氛围得到强化，容易让人放松警惕，放纵自己，产生吸食新型毒品的激情和冲动[12]，根据《2018年中国毒情形势报告》的描述，娱乐场所是新型合成毒品的主要消费场所[1]，娱乐场所的严峻毒情形势显示了迫切的立法需求，地方性禁毒法规应当有所回应。例如，在《禁毒法》仅总体规定了娱乐场所应当落实禁毒防范措施，而《四川省禁毒条例》将娱乐场所细化到“娱乐场所和旅馆、洗浴、茶馆、酒吧、会所、网吧”，将禁毒防范措施落实到设立禁毒警示标志、公布涉毒举报方式、张贴或摆放禁毒宣传资料、对娱乐场所从业人员进行禁毒宣传教育培训等。

3.细化毒品易感行业的禁毒宣传教育措施。《禁毒法》对交通运输业和快递物流业做了较为粗糙的规定，但这远远不够。在一些关系到国民经济安全和民生领域的重要行业和毒品泛滥重要环节的行业也需要加强禁毒力度，地方性禁毒法规应当提供可操作性的法律依据。（1）汽车租赁行业。地区之间的毒品流动是毒品泛滥、毒品问题“交叉感染”的重要原因，实践中不少毒品犯罪分子采取先租赁汽车，再改装汽车运输毒品的贩毒方式，规范汽车租赁行业的租车行为，能够为侦破毒品案件、打击毒品犯罪提供助力。例如，《四川省禁毒条例》第26条规定汽车租赁企业应当保存承租人信息且不少于一年，发现承租人利用租赁车辆进行毒品违法犯罪活动的，应当及时向公安机关报告，《凉山彝族自治州禁毒条例》更具体要求“自治州内从事汽车租赁行业的单位和个人，应当对运营车辆安装车辆卫星定位系统”，严密预防毒品的运输和流通。（2）交通运输业和快递物流业。只有掐断毒品流动路径，才能有效遏制毒品泛滥态势，防止地区之间“交叉感染”，地方性禁毒法规应针对交通运输业和快递物流业制定禁毒宣传教育措施。例如《四川省禁毒条例》在《禁毒法》第15条规定的基础上，规定了邮政、快递、物流等经营单位和交通运输经营单位应当采取播放禁毒宣传视频、发放禁毒宣传资料、张贴禁毒标语、设立禁毒警示标志、公布涉毒举报方式等开展禁毒宣传，预防本场所内发生毒品违法犯罪行为。（3）细化规定房屋出租人、物业服务企业禁毒责任。不论吸毒还是制毒都需要在一定的场所进行，特别是新型毒品制贩问题。新型合成毒品泛滥是我国打击毒品犯罪的新难题，它“改变了种植提取毒品的传统方式，转为化学合成，使得作坊化简易生产成为可能……在制造地点的选取上，从过去多依靠大的厂房发展到现在只需要一个小小的厨房，增加了制毒的隐蔽性”[13]，赋予房屋出租人、场所管理人对发生在被管理房屋内涉毒活动的监督义务能够降低公安机关侦破新型合成毒品毒品违法犯罪的难度。《四川省禁毒条例》25条第1款就规定了“住宅、厂房等房屋的出租人、管理人、物业服务企业发现承租人或者出租房屋内有涉嫌毒品违法犯罪活动的，应当及时向公安机关报告”①，《福建省禁毒条例》第24条也规定房屋出租人有协助公安机关调查取证的义务。此外，由于四川省农村地区面积占比较大，《四川省禁毒条例》还创新规定了农村土地承包人和农村土地承包经营权流转受让人对在管理土地范围内的毒品违法犯罪活动承担向公安机关报告的义务。

（三）细化规定戒毒措施，关注吸毒者权利保障

重视戒毒环节的实质是采取减小毒品方式达到禁毒目的，重视戒毒体现了“以人为本”的戒毒工作价值取向，表现了我国禁毒政策正在经历以毒品管控为中心向“物、人”并重转变的过程[14]。《禁毒法》关于“戒毒措施”的规定是其最引人注目之处，它“重构并在形式上统一了戒毒措施，在一定程度上改变了自行戒毒、强制戒毒、劳教戒毒各自而为政的局面”[15]28，增设了社区戒毒这一新戒毒措施，为我国以后逐步建立完整、严密、科学的戒毒体系搭建了框架。但《禁毒法》在戒毒措施的规定上也有局限之处，第一，《禁毒法》从2004年起草到2007年通过仅用了三年多的时间，部分条文留下了仓促立法的痕迹，例如“戒毒措施”一章未对社区戒毒这种新的戒毒措施的操作方式作出完善规定，未对强制戒毒、社区戒毒的程序性问题作出细致规定。第二，“吸毒人员是介于正常人、病人和罪犯之间的灰色群体”[16]79，《禁毒法》改变了1990年全国人大常委会《关于戒毒的决定》以惩罚为主的基本态度，表明吸毒人员既是违法行为人也是毒品受害者，规定“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”，但《禁毒法》对吸毒人员权利救济和保障的规定仍然极其有限，基于以上原因，地方性禁毒法规应当尽可能弥补《禁毒法》仓促立法留下的弊病，并细化规定吸毒人员的权利救济和保障制度。

1.地方性禁毒法规应细化各种戒毒措施的衔接机制。《禁毒法》和《戒毒条例》重构了我国的戒毒法律体系，形成了以教育、救治为基本方针、以自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒为主要戒毒措施、以社区康复和药物维持治疗为补充的戒毒体系。但《禁毒法》只规定了“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾”（第30条），回避了戒毒措施之间的衔接规定，特别是带有不同程度强制性质的社区戒毒措施和强制隔离戒毒措施之间的衔接，导致戒毒措施之间“各自为政”，地方性禁毒法规应当弥补这一缺陷。例如，2018年新修订的《四川省禁毒条例》就设专门条款对戒毒措施之间的整合和转化做出了规定，主要表现在：第一，社区戒毒向强制隔离戒毒的转化（第36 条），“社区戒毒、社区康复人员在社区戒毒、社区康复期间，逃避或者拒绝接受检测三次以上，擅自离开社区戒毒、社区康复执行地所在县（市、区）三次以上或者累计超过三十日的，属于严重违反社区戒毒、社区康复协议，由县级以上公安机关作出强制隔离戒毒决定”；第二，强制隔离戒毒向社区戒毒的转化（第39 条第2 款），“对依法可以变更强制隔离戒毒为社区戒毒的，由强制隔离戒毒场所提出建议，报强制隔离戒毒决定机关批准”。这样一来，由《禁毒法》和《戒毒条例》对三种戒毒措施分别作出规定，再由地方性禁毒法规对戒毒措施之间的转化和衔接作出细化规定，将使我国戒毒法律体系更为系统、更为完善，使戒毒管理服务工作更顺畅、更有效。

2.细化规定戒毒人员权利救济和保障制度。《禁毒法》确定了对吸毒人员的教育、挽救方针，实现了“从惩罚到救治”的思路转变，但在禁毒法律体系中，惩治毒品违法犯罪、维护社会安全、保障吸毒者权利之间始终存在一定张力[16]81-82，特别是国务院随后颁布的《戒毒条例》显著强化和严密了对吸毒人员的控制，加强对吸毒人员的防备和监督，实际上更加侧重维护社会安全[15]4，轻视吸毒人员权利保障。为了缓解和改善目前我国戒毒法律体系中“重防控、轻保障”的局面，地方性法规应当在《禁毒法》和《戒毒条例》基础上细化规定吸毒人员的权利保障制度。（1）引导戒毒工作人员转变工作理念。2018 年的《四川省禁毒条例》不再沿用《禁毒法》的章标题“戒毒措施”，改而表述为“戒毒管理服务”，从而引导戒毒工作人员逐渐实现由“管控吸毒人员”向“管理和服务吸毒人员”的理念转和职能转变。（2）细化规定戒毒人员一般性权利条款。例如，《四川省禁毒条例》规定了“对吸毒人员分类评估、分级管理、综合干预、纳入网格化管理服务体系”（第30条），保障戒毒人员得到教育和挽救的权利。（3）细化规定戒毒人员特别性权利条款。第一，获得就业帮扶的权利（第42条），“加强对戒毒人员的职业技能培训、就业指导、就业援助，鼓励和扶持戒毒人员自谋职业、自主创业，帮助其回归社会”；第二，对吸毒成瘾人员的特别保障（第31条第2款），国家“合理布局、科学设置戒毒药物维持治疗机构和延伸服务点，方便符合条件的吸毒成瘾人员就近治疗”；第三，对病残吸毒人员的特别保护（第37条第2款、第38条），包括设置病残强制隔离戒毒人员的专门场所、提升戒毒场所医疗服务能力等。

二、创新规定新的地方性禁毒措施积累厉行禁毒的新经验

美国著名法学家伯纳德·施瓦茨指出“许多重要的宪法原则都是先在各州得到发展，然后才被吸收到联邦法律中去。关于制定一部成文宪法和权利法案的思想都是如此。”[17]地方立法的试错成本小，“船小好调头”，能大大降低国家层面创制性立法的试错成本，为全国性立法提供一个缓冲检验的过程[4]。在我国立法实践中，地方立法除了承载对国家层面立法的细化、衔接、补充功能以外，还应当具备特色性、创新性和前瞻性。地方性禁毒法规在不与上位法冲突的情况下，应当根据地方毒品问题现状，对禁毒实践中的有益探索进行吸收和确认，创新规定新的禁毒措施，将地方性厉行禁毒的新经验予以制度化。以四川省为例，四川省禁毒法规先行增设了禁止毒驾的规定、禁止向食品中添加禁毒原料的规定、禁止互联网涉毒行为的规定。

（一）增设禁止毒驾的规定

毒驾行为的法律规制问题是基于社会现状而衍生出来法律问题，《禁毒法》颁布时毒驾问题尚不突出，因而未有规定。近年来毒驾问题渐渐凸显并得到社会广泛关注，据统计，“1000万以上的在册和隐性吸毒人口中，至少有200万以上的吸毒人员持有机动车驾驶证，对交通安全构成了极大的威胁”[18]，2011年《刑法修正案（八）》增设“危险驾驶罪”以来，社会公众和一部分学者认为相比酒驾，毒驾对公共安全造成的威胁有过之而无不及，呼吁在危险驾驶罪中增设毒驾条款或者在刑法分则中单设“毒驾罪”，但由于毒驾入刑的技术障碍大、介入程序复杂、执法成本高、司法效率不乐观[19]，刑事立法中暂时回避了这个问题。毒驾行为的社会危害是不可忽视的，在我国刑罚与行政处罚二元制裁体系下，对刑法未作规定的越轨行为行政法规应当有所作为。在《禁毒法》修订之前，地方性禁毒法规可以“先试先行”，创新增设禁止毒驾的规定。实际上近几年新通过或者修订的省、自治区、直辖市的地方禁毒条例已经逐渐开始回应毒驾问题，不仅弥补了刑事立法的空白，还对毒驾的特殊群体、交通领域的范围、交通运输单位的法律责任做了扩大规定。

1.扩大规定毒驾群体。近几年，校车营运单位和校车司机违反规定驾驶校车，导致重大安全责任事故频频发生，在全国性统一禁毒法规暂时缺位的情况下，地方性禁毒法规表现出了对校车司机毒驾行为的特别关注，也表现出了对社会需求和舆情民意积极回应的态度。例如，2012年修订的《江苏省禁毒条例》规定“禁止吸食、注射毒品后驾驶机动车，禁止有吸毒行为记录人员驾驶校车”；2015年通过的《广东省禁毒条例》和2017年修订的《安徽省禁毒条例》均规定应当注销有吸毒行为的校车驾驶人的校车驾驶资格。

2.扩大规定公共交通领域的范围。《刑法》第133条之一将危险驾驶罪限定在机动车范围内，而地方性禁毒法规在毒驾中规定的“公共交通领域”范围要宽得多。例如《江苏省禁毒条例》规定了公共汽车和出租车驾驶人有吸毒行为的，应当对其加强监管或者调离工作岗位，而《广东省禁毒条例》规定大中型客货车和出租车驾驶人吸毒成瘾未戒除的，应当取消其营运资格，《安徽省禁毒条例》规定大中小客货车和出租车驾驶人吸毒成瘾未戒除的，依法注销驾驶证。就四川省而言，1993年《四川省禁毒条例》未做规定，2018年新修订的《四川省禁毒条例》在回应社会需求的情况下，借鉴了广东省、江苏省、安徽省等地的做法，规定“被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车、船舶、轨道交通工具、航空器行为，……其已经取得的相关驾驶证照应当依法注销”，从而进一步扩大了公共交通工具的范围。通过以上四个省份《禁毒条例》的对比可见，从仅限制公共汽车、出租车扩大到大中型客货车，再扩大中小型客货车，从加强监管、调离工作岗位到取消营运资格、注销驾驶证都表现了地方性禁毒法规在禁止毒驾的问题上监管越来越全面、措施越来越严厉、法律后果越来越严重，表明了地方性禁毒法规在禁绝毒驾行为上的严厉态度。

3.创新规定交通营运单位的监督责任。吸食、注射毒品行为具有隐蔽性，吸毒后驾驶交通工具的行为给公共交通造成的风险不可估量，等到交通事故发生之后再进行规制为时已晚且完全依赖司法机关、行政机关进行查处也不可能实现，《禁毒法》对交通运营单位的责任规定是空白的，地方性禁毒法规需要督促交通运营单位加强对驾驶人员的日常管理，强化日常巡查制度。第一，督促交通运营单位将吸毒筛查纳入驾驶员日常体检项目，并对未将吸毒筛查纳入体检项目的单位给与行政处罚，如《安徽省禁毒条例》第29条、第55条的规定。第二，督促交通运营单位将驾驶员吸毒行为及时报告公安机关，对包庇吸毒驾驶员，不向公安机关报告的单位进行行政处罚，如《四川省禁毒条例》第23条第2款和第47条，其中第23条第2款规定交通运营单位发现驾驶人员有吸毒行为的，应当及时停止其驾驶行为，调离驾驶岗位，并向公安机关报告；第47条规定交通运营单位未向公安机关及时报告的由公安机关对单位进行警告、罚款等处罚。

（二）增设禁止向食品中添加毒品原料的规定

长期以来，在汤料中添加罂粟壳是餐饮行业“公开的秘密”，罂粟壳不仅可以提鲜，还能使顾客上瘾，提高顾客回头率，从而增加收益[20]。据媒体报道，80%的罂粟壳都流向了火锅店[21]，毒品流向餐桌的问题正成为必须重视的食品安全新课题。由于《禁毒法》未有规定，近年来通过或修订的地方性禁毒法规大都把在食品中添加毒品原料的行为纳入规制范围。例如，新修订的《四川省禁毒条例》第29条规定：“禁止在食品中添加罂粟壳、罂粟籽、罂粟苗等毒品原植物及其非法制品”，类似的规定还有《安徽省禁毒条例》第31条、《福建省禁毒条例》第27条、《广西壮族自治区禁毒条例》第25条、《贵州省禁毒条例》第31条、《山东省禁毒条例》第22条等。

从行政法规与刑法的关系角度来看，地方性禁毒法规增设禁止向食品中添加毒品原料规定与禁止毒驾行为规定的原因并不相同。后者是因为毒驾行为具有社会危害性，而国家层面的立法（包括《刑法》和《禁毒法》）又没有规定，因此将禁止毒驾写入地方性禁毒法规以填补立法缺陷。前者是因为《刑法》规定了在食品中添加毒品原料并销售的行为构成生产、销售有毒、有害食品罪，而现行《食品安全法》《禁毒法》对在食品中添加毒品原料的行为没有规定②。从法定犯的双重违法性原理的角度回溯行政立法的话，刑法中规制的行为应在相关行政法上有所体现，否则就会产生违法性依据不足的问题。因此，在国家层面的行政立法暂时缺失时地方性禁毒法规应当填补这一缺失。但一些地方性禁毒法规的规定与刑法是冲突的，如《安徽省禁毒条例》第56条“由县级以上人民政府食品药品监督管理部门、公安机关依照食品安全法律、法规的规定处理”。生产、销售有毒、有害食品罪是行为犯，立法上没有定罪情节之规定，因此除非“情节显著轻微、危害不大”否则都构成犯罪，没有行政处罚的空间。地方性禁毒法规应当避免与刑法冲突，在创设规定时应当规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，可规定由县级以上人民政府相关部门按照相关法律法规处理。

（三）增设禁止互联网涉毒行为的规定

地方性禁毒立法应当具有前瞻性。近年来我国互联网禁毒工作形势愈发严峻，互联网不仅仅作为毒品购销渠道，而且几乎形成了制毒、贩毒、吸毒交流的全产业链条[22]，可以说“互联网涉毒问题是现实毒品问题在网上的异化”[23]。一方面，制毒人员在网上交流制毒技术、贩毒人员在网上发布毒品购销信息、吸毒人员在网上交流吸毒感受，互联网成为涉毒问题的“重灾区”；另一方面，政府职能部门对互联网禁毒工作的重视程度不够，互联网企业或追求经济效益对平台涉毒信息放任不管，或自身能力有限无法对网络平台涉毒问题有效监管，对互联网涉毒活动间接起到推波助澜的作用，互联网涉毒问题触目惊心。在《禁毒法》对互联网涉毒活动的规定基本空白的情况下，地方性法规应当前瞻性地对互联网涉毒问题作出规定，并兼顾互联网涉毒问题各个环节，尝试建立全方位、系统化、立体化的互联网禁毒体系。

1.地方性禁毒法规应当建立互联网禁毒综合治理机制。2015年4月国家禁毒委员会等九个部门联合发布了《关于加强互联网禁毒工作的意见》，明确了各个部门在互联网禁毒工作中的职责任务，相应地地方性禁毒法规应当明确地方国家机关的具体职责，例如规定“互联网+”物流寄运毒品式贩毒中公安机关、交通运输部门、邮政部门、电信部门等各自应承担的责任，各司其职密切配合，在地方治理中逐渐形成整治互联网涉毒行为的打击合力。

2.“互联网行业在禁毒工作中负有主体责任、需要有效的管控措施，负有报告义务。”[22]地方性禁毒法规应当明确规定地方互联网企业的监管职责，例如及时清理涉毒有害信息、发现涉毒违法犯罪信息应当报存记录并报案，明确互联网企业不履行互联网禁毒职责应当承担的法律责任等。其三，不能全盘否定互联网的作用。打击互联网涉毒活动的反面是利用互联网优势推动禁毒宣传教育工作，“通过网络，教育资源信息可以被无限转发，可以被无限受众学习阅读”[24]，“互联网+”毒品预防教育措施能够发挥传统毒品预防教育措施无法相比的作用。因而除了增设禁止互联网禁毒行为规定外，地方性禁毒法规还应增加“互联网+”毒品预防教育规定。

三、精准填补《刑法》中毒品犯罪解释适用的地方性知识依法有效惩治毒品犯罪

与传统治理模式不同的是，公共治理不可能纯粹地构建于硬法之上，公域之治的转型过程表现为单一僵化的硬法体系向软硬皆施的混合法体系演化的过程[25]390。在毒品问题国家治理和公共治理中，除了需要硬法——《刑法》等严厉打击毒品犯罪，也需要软法来填补硬法的结构性缺陷所形成的法律空白。有学者认为“如果一种法律制度得不到司法认可，不能成为法院的判案依据，那就不属于硬法”[25]373，地方性禁毒法规不能直接作为毒品犯罪定罪量刑的法律依据，因而不属于硬法。罗豪才教授认为，软法之治是指“那些不依靠国家强制力保证实施的法规范（内涵），它们由国家法规范和全部社会法规范构成（外延）”，地方性禁毒法规正是属于国家法规范中的软法。

在法治化实践中，由软法或者硬法垄断的治理领域极少，常见的是同一治理领域内软法和硬法的制度竞争。罗豪才教授根据软法发挥法律规制功能的领域大小，将软法之治的疆域划分为核心功能区（纯粹的软法之治的领域）、主体功能区（软法与硬法并列的混合之治的领域）、边缘功能区（硬法为主导、软法为补充的领域）[25]400。依法打击和毒品犯罪的领域属于软法的边缘功能区——刑法等硬法处于主导地位，地方性禁毒法规作为刑法的补充，在细节问题上发挥着查漏补缺的功能。在毒品犯罪的惩治和预防上，地方性禁毒法规的作用在于精准填补《刑法》等硬法规范的法律缺陷和法律空白。地方性禁毒法规虽然不能成为判案依据，但它并不否认司法适用的意义——在程序法上它有时会以一种证据的身份进入司法程序；在实体法上地方性禁毒法规可附属于刑法等硬法而用，并通过法教义学上的连接点，如一般条款、法律解释、法律漏洞补充被引入法律论证[26]。

（一）地方性禁毒法规应当完善新型合成毒品规定

新型合成毒品也称第三代毒品，主要是指利用实验室制造出来的毒品，如“彩虹烟”“小树枝”“开心果”“咔哇潮饮”“邮票”“笑气”……据国家毒品实验室检测，2018年全年共发现新精神活性物质31种，毒品市场上新类型毒品不断翻新花样，具备极强的伪装性、迷惑性和时尚性[1]，新型合成毒品俨然已成为毒品市场的“主力”，《刑法》对毒品范围的规定应当呈现扩张的趋势。然而将新精神活性物质等纳入《刑法》毒品范围必须必须进一步厘清刑法上“毒品”的含义[27]，并得到刑法立法和刑事司法的确认。我国《刑法》第357条规定“本法所称的毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”，通过“概括式+列举式”的定义明确了典型毒品的类型和毒品的特征，具有一定合理性。然而列举式规定不能穷尽毒品所有种类因而缺乏客观性，概括式规定“使人形成瘾癖”又未能将毒品与具有药物依赖性的药品区分开因而缺乏识别性，在理论上毒品的定义还存在很大分歧，甚至是重大误解[18]1-15。

“在硬法创制之前，特定领域的软法不仅能够弥补硬法空白，而且还能做作为试验性立法来为硬法的创制积累经验，具有制度试错的意义”[25]384。地方性禁毒法规作为毒品问题公共治理的软法可以“先试先行”，进行制度试错，根据本地区毒品犯罪的实际，对活跃在本地区内的新型合成毒品“可疑物”进行调查研究，完善新型毒品类型。与刑法侧重制裁与惩罚不同的是，地方性禁毒法规侧重宣示与评价，地方性禁毒法规对新型合成毒品的规定虽不能成为《刑法》认定“毒品”的依据，但它能够引起公众对新型合成毒品的关注和重视，发挥软法“柔性治理”之优势，补充实现刑法的教育功能和预防功能。从这个角度来看，地方性禁毒法规与刑法刚柔并济，并行不悖。

（二）地方性禁毒法规应衔接《刑法》“微量贩毒”的法律责任

软法对《刑法》的精准填补还体现在刑法颁布生效之后，地方性禁毒法规通过后续性立法来补充刑法，通过量化与细化增强刑法的可操作性，填补刑法的结构性缺陷。

《刑法》第347条规定走私、贩卖、运输、制造毒品的，无论数量多少都应当追究刑事责任，从刑事立法来看，本罪完全不考虑罪量要素，从立法上推定不具有“情节显著轻微、危害不大”的情形，这明显脱离了我国“既定性又定量”的立法“地方性知识”。再者，将“微量贩毒”入罪推向极致的话，会出现毒品数量无限趋近于零而入罪的情况，这势必受到刑事可罚性和社会危害性的质疑。再次，从行刑衔接的角度来看，我国《禁毒法》第59条第1项规定走私、贩卖、运输、制造毒品构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成刑事犯罪的，依法给予治安管理处罚。如果按照《刑法》“无论数量多少”一律入罪，则《禁毒法》关于行刑衔接的规定事实上被虚置。笔者认为“无论数量多少”是刑法的宣示性规范，其立法意旨在于强化刑法作为行为规范的指引机能，公开表明走私、贩卖、运输、制造毒品是不被刑法所允许的，力证刑法禁绝毒品和严厉打击毒品犯罪的决心[28]。但是，对毒品犯罪解释适用时不能完全按照字面意思去理解和执行法律，而应该按照文字背后的立法意旨去行事，对司法实践中的“微量贩毒”仍然需要综合评价社会危害性、应受刑罚处罚性，符合“但书”规定的依然可以出罪。

“微量贩毒”出罪化并不意味着对“微量贩毒”的放纵，相反由于赋予了出罪化空间才更要完善行刑衔接制度。地方性禁毒法规应当通过后续性立法对走私、贩卖、运输、制造毒品数量极小不构成犯罪的情形予以细化规定，否则“微量贩毒”出罪化后无法可依，导致刑法“不敢放手”而发生反噬——再次回到“无论数量多少，一律追究刑事责任”的时代。地方性禁毒法规对“微量贩毒”解释适用的填补和细化应当至少做到以下三个方面：第一，细化规定数量与治安管理处罚之间的关系。《禁毒法》第59条仅总体规定了不构成犯罪的依法予以治安管理处罚，地方性禁毒法规应当细化毒品数量与治安管理处罚（行政拘留、罚款）的具体对应关系，另外还应该考虑确定治安管理处罚的酌定情节，如以贩养吸的吸毒者本身也是受害者，可酌定减轻处罚。第二，应避免重复上位法条款和“穿靴戴帽条款”。重复上位法规定几乎已经成为了所有地方性立法的“通病”，例如《四川省禁毒条例》第五章“法律责任”下的条文或多或少都能在《禁毒法》法律责任一章中找到影子。再如“穿靴戴帽条款”，《四川省禁毒条例》第43条、《山东省禁毒条例》第54条均有“本条例所规定行为，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定”之类的规定，此类规定属于提示性规定——各省的禁毒条例要么属于地方性法规、要么属于地方政府规章，规范层级远低于法律、行政法规，按照上位法优先原则，即使没有“从其规定”的规定也应当按照法律、行政法规处罚。提示性规定只有在法律适用者特别容易犯错之处才有存在必要，上位法优先原则不必强调和提示，“从其规定”作为提示性规定不过是为了使地方性禁毒法规“法律责任”一章从形式上看起来更加齐备，不仅没有什么实际作用，反而稀释了重点，未来修法不如删去。第三，地方性禁毒法规应当明示保留刑法适用的空间。地方性禁毒法规真正有必要进行提示性规定的是保留刑法适用的空间。《刑法》规定了“无论数量多少”都应当追究刑事责任，表明了刑法对走私、贩卖、运输、制造毒品罪从严、从紧打击的态度，入罪是常态、出罪是例外，虽通过“但书”松开了口子，找到了“微量贩毒”的出罪化路径，但地方性禁毒法规不能将“微量贩毒”不追究刑事责任认为是理所应当的，而应当将其视为刑法人道和宽宥精神的体现，在地方性禁毒法规中应当设立提示性规定，保留即便是贩毒数量微小时，也可能追求刑事责任的规定。这样通过后续性立法不但填补了刑法缺陷，而且通过缓和规定调节了刑法与地方性禁毒法规之间的某种紧张关系，实现行刑制度紧密衔接，实现“从严打击毒品犯罪”与“宽严相济刑事政策”的融洽与互补，最终实现轻重有别地打击毒品犯罪和毒品违法行为。

四、结语

“在2007年《禁毒法》颁布之后，我国的禁毒法律法规已经相当齐全，但‘齐全’并不意味着‘相互配套’。[29]”尽管禁毒法律体系已经相对完善，地方性禁毒法规在细化规定《禁毒法》等全国性统一法规层面、在根据地区现状创新规定新的禁毒措施层面、在精准填补《刑法》毒品犯罪解释使用的地方性知识层面仍然大有可为。

（一）在细化规定既有禁毒行政措施层面

地方性禁毒法规首先应当细化禁毒责任主体，明确政府责任、禁毒委员会各部门责任、社会团体责任，促进多维联动协同禁毒。其次，应当根据毒品易感对象“靶向”设计禁毒宣传教育措施，对易受毒品侵蚀的青少年群体、毒品违法犯罪高发多发的娱乐场所、重要行业“量身定制”禁毒宣传教育措施。第三，应当细化戒毒管理服务规定，促进多种戒毒措施之间的整合与衔接，细化吸毒人员权利保障制度，确保这类介于罪犯、病人、正常之间的特殊群体权益免受侵害。

（二）在创新规定禁毒行政措施层面

地方性法规首先应当对《刑法》和《禁毒法》等未规定而又具有较大社会危害性的涉毒行为进行规制，目前较为突出的是毒驾行为和在食品中添加毒品原料的行为。其次，互联网涉毒问题是当前涉毒问题的“重灾区”，地方性禁毒法规应当建立互联网禁毒综合治理机制，明确互联网企业的监管责任，逐渐形成包围整治互联网涉毒行为的打击合力。另一方面也要发挥“互联网+”禁毒宣传教育的优势，提高禁毒宣传工作成效。

（三）在精准填补《刑法》解释适用的地方性知识层面

地方性禁毒法规作为“软法”，能够利用“地方性知识”填补《刑法》等硬法的法律空白和结构性缺陷。其一，在《刑法》对新精神活性物质进行规定之前，地方性禁毒法规可以“先试先行”，进行制度试错，根据本地区毒品犯罪的实际，完善新型毒品类型，虽不能直接作为毒品犯罪的定罪依据，但能够补充发挥刑法的教育功能和预防功能。其二，在《刑法》规定了无论数量多少都应当追究刑事责任之后，可根据“但书”规定“微量贩毒”出罪，地方性法规应当通过后续性立法，对走私、贩卖、运输、制造毒品数量极小不构成犯罪的情形细化规定，打通行刑衔接的通道。

可以说，地方性禁毒条例应当在以下三个方面进行细化完善努力：一是在细化规定既有禁毒行政措施层面，二是在创新规定禁毒行政措施规制层面，三是在精准填补《刑法》解释适用的地方性知识层面。本文希望通过归纳分析《四川省禁毒条例》在这三方面工作中所取得的成功经验，抛砖引玉，启迪理论界和实务界共同努力探索出更多更有效的禁毒措施，正确指引地方性禁毒法规的发展完善方向。

[注释]：

①类似的规定还有《安徽省禁毒条例》第26条、《福建省禁毒条例》第24条、《广东省禁毒条例》第32条、《海南经济特区禁毒条例》第22条、《贵州省禁毒条例》第28条、《湖南省实施〈中华人民共和国禁毒法〉办法》第23条、《上海市禁毒条例》第26条等。

②2014年国家禁毒委、公安部、国家食品药品监督管理总局、国家工商行政管理总局联合发布了《关于严厉打击在食品中添加罂粟壳行为的通知》，是国家立法层面明确禁止在食品中添加毒品原料的规范性文件，但是这一规范性文件属于部门规章，法律层级较低。