监察法实施后职务犯罪牵连案件的管辖模式探究

丘玉莹

（中国政法大学 北京 102249）

一、问题的引入

办理职务犯罪牵连案件时，很有可能会存在两个以上的办案机关对案件都有管辖权的情况。在监察体制改革前，2013 年1 月1 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会六部门《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对职务犯罪牵连案件规定了两种管辖模式：一是互相移送、分别立案、主罪主侦；二是经省级以上检察院后由检察院并案处理。而监察体制改革后，贪污贿赂等职务案件的管辖权已由监察委员会接棒，但是监察委员会的立案、调查等措施并不能与《刑事诉讼法》规定的刑事立案、侦查等同，相关的规定并不能直接适用。而2018年新修正的《刑事诉讼法》并未对此问题作出规定，《监察法》第34条只规定了：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”该规定与前述所确立的两种模式有所不同，只规定了一般以监察机关为主导的处理原则，舍弃了主罪主侦的优先原则，但既没有明确规定监察机关的并案处理权力，又未对监察机关设以将非管辖范围内的线索移送至有权机关的义务，没有明确区分立案，此时对于职务犯罪牵连案件的处理，将在行权依据、搜集证据措施的选择、证据转化等方面产生一系列问题。

二、现行职务犯罪牵连案件管辖模式存在的问题

（一）管辖权力的限制

如前所述，《监察法》第34条没有明确规定监察机关享有并案调查权，只规定了对职务犯罪牵连案件以监察机关为主调查的原则。由于刑罚是国家权力对公民人身和财产的处置，刑事诉讼过程中有许多干涉公民权利的措施，在刑事犯罪的处罚和追究过程中应格外注重对国家权力的控制和个人权利的保护，强调通过法律对相关行为做出实体内容和程序上的明确规定，以保障人权，实现法治。故《刑事诉讼法》第3条规定，除了法律特别规定外，除公安机关、检察院、法院外，其他单位和个人无权行使刑事追诉权力。而目前《监察法》对监察委员会的管辖范围规定如下：监察委员会有权管辖的对象是公务员等依法履行公职的人员，有权管辖的刑事罪名为涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财的职务犯罪，具体为6大类88个职务犯罪案件罪名①。监察委员会无权管辖除前述罪名以外的其他刑事犯罪行为，也没有“并案处理”的授权规定扩张监察委员会的管辖范围。由于监察委员会和其他机关的管辖范围相区分，各方搜集证据的权限仅局限在管辖范围内，如监察委员会搜集的一项证据中均可证明职务犯罪和非职务犯罪行为的存在，需要公安机关再行侦查复核，否则将面临证据来源合法性质疑的问题②。又如，《监察法》将询问、讯问、谈话的权力严格控制在监察人员范围内，而公安机关收集言词证据在职务犯罪上的证据合法性无法定根据。证据搜集权力来源缺位，使得办案人员需要进行大量重复工作导致司法资源浪费，影响查明犯罪事实的效率。此外，监察委员会办理职务犯罪案件时往往需要对非职务犯罪进行查证，以被牵连的其他刑事案件为工具，获得职务犯罪案件的间接证据和重要线索。而权力来源的缺失，将给监察委员会了解其他牵连案件的案情，引导其他机关对关联案件的侦查带来阻碍，不利于形成反腐的合力。

（二）移送义务的缺失

对于职务犯罪案件中所牵连的其他案件而言，由于监察委员会并不具有侦查其他普通罪名行为的权力，刑事立案和侦查仍然是必须要进行的刑事诉讼阶段。由于我国未采取对强制性侦查行为的外部控制模式，我国不具备实施随机型启动刑事诉讼模式的先决条件，故在刑事诉讼启动程序模式上，我国采取的是程序型启动模式，设置独立的立案程序以防止侦查权力被滥用，此时刑事诉讼以立案为启动标志[1]。立案是我国刑事诉讼独立的、必经的诉讼阶段，只有经过立案，其他诉讼阶段才能依次进行③。立案是法律赋予公安司法机关的一项重要职权，除法律另有规定外其他任何单位和个人都无权立案。公安司法机关行使立案决定权也必须严格遵守立案的法定程序，严格把握立案的条件和标准，不能超越管辖范围和逾越法定职权[2]。同时，学界对监察立案之于刑事诉讼的意义和效力仍有争议。《监察法》第39条规定，监察立案的理由是涉嫌职务违法犯罪，与刑事立案要求的涉嫌犯罪需要追究刑事责任有很大的差异，目前对监察立案应该如何改进仍存在很多问题。虽然实践操作中监察委员会将职务犯罪案件移送审查起诉即视为将其勉强塞进刑事诉讼程序中，建立另外一种“监察立案—调查—起诉—审判”的刑事诉讼阶段模式。但对于职务犯罪案件中所牵连的其他案件而言，由于监察委员会并不具有管辖其他普通罪名行为的权力，需要监察机关、公安机关、检察机关各自的立案管辖权限，对职务犯罪牵连案件的不同罪名分别立案管辖是最佳选择，以保证刑事诉讼阶段完整性和后续调查侦查的合法性。但是法律现行法律中只规定了其他机关对监察机关的移送义务，并没有明确规定监察机关对职务犯罪案件中的其他罪名没有管辖权时，有义务将其在工作中发现的属于其他机关立案管辖的线索证据移送给其他机关，而如调查人员因某些原因不希望在调查过程中受到其他机关的参与或干涉，不及时将牵连犯罪行为的线索予以移交，将可能延误其他犯罪行为的刑事责任追究，可能给之后其他机关的查证工作带来困难。故须补充立法完善分案机制，将监察机关对其他机关的线索移送义务以明文确定，并建立详细的操作规范和监督机制以保证该义务的切实履行。

（三）取证措施的冲突

在侦查程序上，由于调查和侦查相区别，职务犯罪牵连案件将面临程序实际操作的冲突。虽然众多学者认为监察委员会不行使侦查权的说法难以成立，也对监察委员会的调查不执行刑事诉讼法的观点持保留态度，但2018年修正的《刑事诉讼法》第108条还是将“侦查”定义为“公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施”，并未如修正草案中将主语加上“等机关”，《刑事诉讼法》中对侦查的限制规范未明确规定对监察委员会调查行为具有约束力，可见权威机关仍然坚持监察委员会的调查行为不具有侦查性质、只受《监察法》规范的观点。如此，在职务犯罪牵连案件中，同一犯罪嫌疑人可能会遭到调查和侦查两种不同措施的对待。例如，在犯罪嫌疑人供述和辩解时，刑事诉讼法和相关解释规定对讯问的时间、地点、人数、方法、程序、讯问时需告知的权利、特殊讯问对象的处理方法有详尽的规定，而监察法没有确立详细的规则甚至连“个别询问（讯问）”的规则也没有确立，调查人员也没有告知被调查人的基本诉讼权利的义务，调查人员将由此讯问得到的线索移交给公安机关，即使公安机关进行再次审讯，如此得到的口供可能存在证据合法性的质疑。此外，对于同时犯有职务犯罪和非职务犯罪的嫌疑人的控制，留置程序和逮捕拘留程序的适用存在冲突，如何确定人身控制程序的适用尚存空白，还有可能违反平等原则。而在实物证据的搜集上，对于监察机关已收集到的牵连案件的相关证据，公安机关要重复收集。对于同一个物证，监察机关进行搜查、查封不按照刑事诉讼法相关程序，很有可能产生“污染”证据的问题。虽然《监察法》第24条规定了监察机关进行搜查可委托公安机关协助，对物证的搜集均委托公安机关来进行似乎能解决前述法律风险问题④。但这相当于架空了监察调查人员的物证调查职责，挫伤监察调查人员的工作积极性，也给公安机关造成严重的工作负担；而且也不能解决公安机关侦查普通犯罪时发现牵连职务犯罪证据的情况下，公安机关还未得到监察机关“授权”的取证合法性问题。

（四）律师介入的障碍

在律师介入的问题上，《监察法》没有规定调查阶段中被调查人是否可以得到律师帮助，并且通过将调查与侦查的区分使调查行为不受《刑事诉讼法》的直接规制，使得律师无法像侦查阶段那样提供帮助，包括行使“申请侦查人员回避和申请复议、提供法律帮助、代理申诉和控告、申请变更强制措施、向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况并提出意见、会见、通信、向犯罪嫌疑人了解案件情况、提供法律咨询”等一系列职权。虽然有学者认为可以基于法律保留原则认为被调查人有寻求律师帮助的权利[3]，但在实践中并未得到监察机关的配合。在被调查人被采取了留置措施后，其寻求律师帮助的行为即在监察机关的控制之下。没有当事人的委托，律师也没有行使职权的依据。在这样的背景下，当调查阶段和侦查阶段并存时，犯罪嫌疑人在除职务犯罪以外其他犯罪行为的刑事追诉过程中的合法权利也难以得到保障。如监察机关不认可犯罪嫌疑人寻求律师帮助的权利，不允许律师的介入，那么犯罪嫌疑人对于其他犯罪行为寻求法律帮助和法律咨询，将有可能因此受到相同的限制，公安机关也可能以监察机关采取留置措施为借口阻碍律师与犯罪嫌疑人的会见和通信，不利于犯罪嫌疑人的人权保障，有违程序正义。

三、未来改革的方向——增设并案侦查模式

（一）增设并案侦查模式的必要性

并案侦查模式是指侦查机关基于法律规定扩张侦查管辖范围，将属于其管辖范围的刑事案件与不在管辖范围内的牵连刑事案件一并予以立案查证⑤。职务犯罪牵连案件通常可分为贪污贿赂案件与其他刑事案件的“互涉案”、渎职犯罪的“原案”、其他职务犯罪的“后案”三类，这些案件在人员、发生原因、证据方面多会存在互相牵连的情况。而由远及近、逐层递进地调查，是职务犯罪案件的基本侦查规律。在立案侦查阶段中，案件事实尚需查证，案件情况尚不够清楚时容易出现管辖错位，如果以此否定侦查取证活动的必要性与有效性，不符合案件随着侦查活动的展开而逐步被把握的认知规律[4]。改换侦查管辖单位重新侦查取证将重复耗费本来就十分紧张的司法资源，并导致案件侦破效率的低下。同时并案侦查模式有利于复杂性犯罪侦查的突破。例如，监察机关管辖的职务犯罪通常是高智能犯罪，犯罪主体的社会关系复杂，反侦查能力比较强，如实行并案侦查，从其他犯罪嫌疑人入手获得职务犯罪案件的间接证据和重要线索，也可深挖职务犯罪可能牵连隐藏着的警察的职务犯罪；同时对于牵连犯罪，如果不能在立案侦查贪污贿赂案件时及时得到并案查处，容易打草惊蛇出现串供、伪证、转移赃款和毁灭证据等，可能导致取证时机丧失而增加取证难度[5]。又如公安机关查办的黑社会性质组织犯罪、重大走私犯罪等严重案件经常与涉案国家工作人员的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪存在千丝万缕的联系，实践中贿赂案件犯罪嫌疑人为涉黑案件犯罪嫌疑人提供保护伞并接受不正当利益的现象比较普遍，进行并案处理一并处置保护伞有利于突破阻力更好地逮捕控制犯罪嫌疑人。故之前职务犯罪牵连案件的办案中一直存在并案侦查的历史经验，以避免不同查证主体对同一案件重复调查或相互推诿，在惩罚违法犯罪和保障人权并重的前提下提高查办案件成效。增设并案侦查模式，有利于解决取证主体合法性、各办案机关取证措施冲突的问题。

（二）增设并案侦查模式的前提

本次监察体制改革并未规定并案侦查模式，其中缘由或是监察权权力复合集中加上监察委员会与纪委合署办公的权威加成，不宜轻率放开管辖权的限制以避免权力膨胀扩张的危险性；加之监察法初初施行，监察调查与刑事侦查相区分，且监察调查措施的规范细化程度和与刑事诉讼法的衔接机制尚未完善，放开监察机关的管辖权可能会造成刑事诉讼理念和实践上的巨大混乱。基于法治原则的要求和稳定刑事诉讼秩序的需求，现阶段实行分案管辖的机制是合理的。但不符合侦查规律会造成追查刑事犯罪实践上的困难，未来改革的方向仍然需要赋予各机关在必要的时候于非管辖权限内的取证合法性。而扩张各机关的权力尤其是监察委员会的权力，则必须要实现取证措施和规范的统一性，确保相同情况相同对待，这是保障人权维护法治的基本要求，防止各机关利用规则的不统一侵害犯罪嫌疑人的权利。所以，改革现行职务犯罪牵连案件的办案模式需要满足基本前提：将监察委员会的刑事侦查权力纳入刑事诉讼规范体系内。

组织上，可以实施监察工作双轨制，将糅合了党纪调查权、政务处分调查权、职务犯罪调查权的监察调查权进行相对分离，在监察委员会内部进行部门区分，案件调查部门分为两类，一类是政纪调查部门，统一行使党纪调查权和政务调查权，一类是刑事调查部门，专职行使刑事调查权，刑事调查部门相当于原来检察机关内部的反贪污贿赂机构，拥有职务犯罪案件的侦查权。同时对刑事调查部门的调查人员设置专门的序列和考核机制，保证其具备刑事侦查的专业资格。将调查区分成政纪调查和刑事调查两个相对独立的部分，可以在有效惩治腐败与遵守正当程序之间保持新的平衡[6]。如此改革后，即可将刑事调查部门纳入刑事诉讼取证主体中，使其具备侦查权力，解决取证主体的资格统一性问题。程序上，要求监察刑事调查部门实现与刑事诉讼法的接轨，监察刑事调查部门行使刑事侦查权，将监察刑事调查部门的取证行为纳入刑事诉讼规范体系，要求其取证行为符合刑事诉讼法及相关法律法规的程序要求。立案时，采取刑事诉讼法立案的标准，对于“涉嫌违法，仍有重要问题需要进一步调查”的情形，由政纪调查部门先行立案，如在调查过程中有证据证明被调查人已涉嫌职务犯罪，需要追究刑事责任的，政纪调查部门应及时将立案手续及证据材料移送给刑事调查部门接续调查，实现行政调查向刑事侦查的过渡和转化。侦查时，监察刑事调查部门行使与公安机关同等的刑事侦查权，遵守相关规范细则要求，允许犯罪嫌疑人寻求律师帮助保障相关诉讼权利，解决取证手段的程序统一性问题。在上述前提的实现下，才可通过法律规定确立并案侦查模式。

（三）并案侦查模式的具体规范

解决并案侦查模式的规范问题，首先需要明确建立并案侦查模式的主要效用有二：一是赋予扩张管辖权的取证主体合法性；二是统一整合侦查资源，赋予并案机关对其他侦查机关工作人员的指挥权。并案侦查，不能只是作出并案的机关侦查。由于各类犯罪各有特性，各机关无法对各类案件的侦查技术、侦查规律熟练掌握，各机关在人员配置、社会面控制等方面也是各有所长。并案后，对监察机关而言，对涉案人员摸排、抓捕、讯问等工作激增，调查取证等工作难度远高于常规职务犯罪案件；对公安机关而言，要求其他国家机关予以配合查办公职人员也存在难度。而刑事案件查办是有时效性的，面对较为复杂的并案案件，要在短时间或规定时限内突破案件，仅靠单个机关自身力量往往力不从心。在管辖权力扩张后，需要正视单个机关自身资源不足、侦查能力有限的实际，通过赋予并案机关指挥其他机关的权力，整合各个机关的资源，通过侦查一体化机制协调案件线索、增强办案力量、实现信息共享，尽量消除侦查系统内部可能形成的办案阻力[7]。

其次，需要明确并案侦查模式中享有并案权力的主体。掌握并案权力即掌握侦查的指挥权，而并案侦查模式的目的是更好更快地查明案件事实打击犯罪，所以分配并案侦查权力需要考虑以下因素：一是犯罪行为的社会危害程度；二是针对犯罪行为的侦查措施的专业程度；三是是否存在利益冲突。职务犯罪损害了公民对权力机关的信任，其中蕴含的权力不当运用的问题可能对社会秩序的正常运行造成重大影响，损害公平正义，影响范围和恶性程度通常较普通刑事犯罪严重；且大多数职务犯罪是高智能犯罪，犯罪手段隐蔽，犯罪嫌疑人的反侦查能力较强，社会地位较高，侦查手段需要更加谨慎，侦查主体也需要更加强势。故须建立监察机关并案侦查优先管辖权机制。但对于一些社会危害性大的重大犯罪，如故意杀人罪、爆炸罪、涉黑犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等，往往取证工作长、调查对象多，考虑到犯罪侦查的技术要求和效率，需要由公安机关掌握侦查的指挥权，更好地应对复杂的侦查局面[8]。综上，当满足并案侦查条件时，各侦查机关均可享有并案侦查处理权，一般由监察委员会实行并案侦查，特殊情况除外。特殊情况可通过法律解释或规定进行详细列举，以平衡授权规定的原则性和灵活性，减少并案侦查权行使的困惑和争议。

最后，就是明确并案侦查和分案侦查的界限。分案侦查是监警分离、监检分离、检警分离的必然要求。现代国家的宪法均奉行职能分立和机构分设的原则，并基于该原则形成国家职能分工体系和国家机构体系，实现权力制衡[9]。建设职能管辖基本制度，是提高工作效率的需求，也是限制权力的要求。如对职务犯罪牵涉案件一律并案侦查，机关之间分工不明确形成一体化结构，权力过度集中，易形成某一权力独大的失衡格局，存在滥用权力侵害犯罪嫌疑人合法权利的风险。同时，如果案件之间的关联性不足、并案侦查不能显著提升侦查效益，则侦查机关侦查其他牵连案件的动力不足，指挥有失全面，损伤原法定侦查机关的积极性，甚至可能导致某些牵连犯罪没有深挖，存在可能放纵犯罪的问题。所以应当明确规定各机关实施并案管辖必须具备的要件，划清并案侦查和分案侦查的界限。具体而言：并案管辖的实体要件应以职务犯罪案件与牵连案件之间关系的紧密性为基本原则，要求各罪在发生原因、条件、目的、手段等方面存在紧密关联，犯罪证据之间存在相互依存与共通性，通过调整管辖机制实现迅速、全面地收集犯罪证据。而并案管辖的程序要件是必须经过上一级人民检察院批准，相关主体可通过异议程序提出异议。因为职务犯罪的牵连案件本属于其他侦查机关立案侦查，基于职务犯罪侦查的临时需要，将立案侦查的原范围扩张到其他侦查机关管辖的案件具有权力膨胀的危险性，需要一定的程序监督规范权力的扩张。所以若侦查机关实施并案侦查扩张管辖权，应当在本级机关作出决定及与有关机关商议后，提请上一级人民检察院⑥批准，防止各个机关随意扩大自身管辖范围。同时，按照程序正义规则的要求，应当设置原法定侦查管辖机关及被害人、犯罪嫌疑人提请复议和复核的渠道，即允许相关诉讼参与人等向批准机关的侦查监督部门申请复议、复核[10]。

四、结论

《监察法》确定了职务犯罪牵连案件的管辖模式是分案管辖、监察为主。在目前监察法自身规定不够完善、与刑事诉讼法的衔接在理论和实践上仍存在许多问题的背景下，这种管辖模式有一定的合理性，能够防止权力的过分集中，保障程序平等。但是，这种管辖模式与犯罪侦查的实践需求不够契合，容易出现证据合法性瑕疵，拖滞侦查进程影响打击犯罪的效率，加大工作人员负担，浪费司法资源。且监察刑事调查和侦查的不统一对机关之间的协调工作造成了许多障碍，在保护犯罪嫌疑人人权方面也存在较多隐患，有违效率和正义的要求。故必须统一规范监察机关行使的职务犯罪调查措施和其他机关行使的刑事侦查措施，授予各机关在必要情况下并案侦查的权力。对职务犯罪牵连案件的处理，要吸取之前办理职务犯罪牵连案件的经验和教训。通过原则性规定和例外情况的列举，明确监察机关优先并案原则和常见例外情况，避免之前“主罪主侦”原则造成的管辖混乱。在不同犯罪之间紧密关联的情况下，由各有权机关按照法定程序申请并案侦查、整合侦查资源，提高打击复杂职务犯罪牵连案件的效率，维护社会秩序和正义。

[注释]：

①2018年4月中央纪律检查委员会、国家监察委员会印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》对监察委员会的管辖罪名进行了详细列举。

②在2013年刑事诉讼法司法解释施行前，就曾存在类似问题。检察机关并案侦查的权力依据只是最高人民检察院颁布《关于加强渎职侵权检察工作的决定》第9条的规定——“对重特大渎职犯罪案件所涉及的必须及时查清的案件，经上级检察机关同意，可以并案查处”。此时，一些职务犯罪牵连案件移送审查起诉后被法院裁定不予受理，普通犯罪罪名的证据需要由公安机关复侦审核；也有案件的辩护律师甚至提出不具有管辖权的侦查机关所取得的所有证据均归于无效的程序性辩护观点。

③尽管在紧急情况下，法律允许公安机关、人民检察院在审查决定立案的同时采取某些强制措施或侦查方法，但这些紧急情况有严格的批准限制和事后补办立案手续的要求，以期在刑事诉讼的第一道关上即保障公民的合法权益不受侵犯。

④该条规定或可理解为经过前述程序后，公安机关取证如能同时符合《监察法》和刑事诉讼法相关规定，即可同时具有调查行为和侦查行为的效力。

⑤需要注意的是本文的并案侦查模式不完全等同于传统意义上仅由原机关进行侦查的模式，更是授予并案机关对其他机关的指挥权，更类似于联合办案模式。用“并案”一词更容易体现原侦查机关和其他机关均具有对职务犯罪牵连案件相关证据进行取证的权力，解决取证主体合法性的问题。

⑥之前的并案侦查模式的批准机关有省级检察院和上级检察院，笔者认为监察法实施后由于检察机关仍然享有对刑事诉讼的法律监督权，而作出并案处理的是监察机关，两者并非一体，基于侦查便利性的考虑无需过于严格控制并案侦查的审批，故此处作出批准的上一级检察院。