新中国70年农地制度研究——基于公平与效率视角

韩 宁

（河南农业大学文法学院，郑州450046）

一、问题的提出

新中国农地制度经历了从私有私营模式到公有公营模式再到家庭承包为基础的“两权分离”模式和“三权分置”模式的演进过程。新中国成立后，通过对农地私有私营模式进行社会主义改造，确立了农地公有公营模式。但形式的公平并未带来生产效率的持续大幅提高，甚至在一些地方连最基本的吃饭问题都很难有效解决。改革开放之初，尝试包产到户，实行农地所有权与承包经营权分离，以调动农户的耕作积极性。农地家庭承包“两权分离”模式短期内解放了农村生产力，但以户为单位的分散化经营在一段时间后不利于进一步提高农地耕作效率，探索农地适度规模经营被提到日程。在农地适度规模经营的探索中，以“承包经营权”为流转对象的界定存在定位问题，无法有效协调保障农户对农地的权益和农地流转下适度规模经营之间的关系。在此背景下，农地家庭承包“三权分置”模式被提了出来，以期解决农地制度中公平与效率的矛盾。

新中国农地制度研究观点主要如下。第一，结合中国共产党不同阶段的土地政策，认为农地制度沿革与不同阶段党的主要任务相一致，不同时期的主要任务形成了农地制度的沿革脉络。如王海文（2014）指出：“农村土地政策的确立推行，无不是紧紧围绕党的政治路线，无不是服从和服务于党在不同时期的历史任务和奋斗目标。”［1］胡穗（2007）［2］、王良群与刘勇（2009）［3］也持该观点。第二，从产权构建与农民权利保护入手，认为衡量农地制度的科学性应与农民权益维护结合起来。农地制度的出发点与落脚点应坚持农民的主体地位，农民不仅是农地制度的参与者，更应是农地制度实施成效的关键点。黄建荣与韦彩玲（2015）［4］、齐恩平（2014）［5］、徐新林（2017）［6］持此观点。第三，农地制度的沿革进程是多种因素综合作用的结果，农地改革目标与实效之间既存在契合又存在不可预期之处。如董欢（2019）指出：“由于内、外部环境不断变化及引发的新不确定性，又共同催生了一系列不可预期的改革效应，而这些不可预期的改革效应进一步成为新一轮农地制度改革的推力。”［7］第四，不同时期农地制度应与当时具体的生产力水平保持一直，既不能因循守旧，也不能急于冒进；农地制度的沿革伴随着小农经营与规模化经营的矛盾、经营效率与农村稳定的矛盾。黄花（2011）［8］、李智勇与薛新娅（2011）［9］持此种观点。第五，从市场资源配置角度指出，土地使用权强度进一步提高是农地资源市场配置下解决农地公平与效率冲突的一剂良方，市场配置农地资源要坚持效率优先、兼顾公平原则。如中国农村土地制度研究课题组（2006）认为：“中国农村经济绩效与土地使用权的流转效率密切相关，因此在考虑农地制度安排时应当继续贯彻效率优先的原则，并适当兼顾公平。同时也看到土地使用权的流转效率的提高依赖于使用权强度的提高。”［10］

学界把新中国农地制度变革与党不同阶段的土地政策结合起来，认为不同时期土地制度存在制度目标与制度实施成效的张力，农村生产力发展程度也影响着农地制度具体运行。在整个农地制度演进过程中，农民意愿是否得到充分尊重、农民利益是否得到相应保护，一定程度影响着农地制度实效发挥。此外，农村社会保障与农地制度二者的关系，也是研究热点，该问题一定程度涉及到农地资源的市场配置、农地制度运行中公平与效率的协调。学界在对新中国农地制度沿革的研究中，往往从具体制度的建构及公平与效率的取舍角度。具体制度建构的研究，难以从农地整体发展脉络窥视其演进规律，而对公平与效率的取舍研究又很难有效地洞悉农地权属关系中不同权利主体的利益诉求。如何在公平与效率协调下探究农地制度沿革并论证农地家庭承包“三权分置”的历史必然性，是一个较新的视角。

本文所称家庭承包是集体经济组织等作为发包方对一般农地采取的以“户”为单位的承包方式，与集体经济组织等作为发包方对荒山、荒沟、荒丘、荒滩“四荒”农地采取招标、拍卖、公开协商等承包方式相并列。（1）鉴于后者在发包时已进行市场化运作，并且后者在整个发包中所占比例不高，也没有出现农地流转中难以克服的公平与效率问题，故本文农地“两权分离”模式和农地“三权分置”模式基于家庭承包视野展开。本文在学界对新中国农地沿革研究的基础之上，紧扣公平与效率这条主线，以此展现不同时期农地制度发展脉络下的演进规律。同时，本文通过对农地“三权分置”前围绕“承包经营权”流转所产生的公平与效率问题的研究，系统阐述农地“三权分置”克服该问题的路径设计，并提出农地“三权分置”实施中的具体建议。

二、农地公有公营与农地均分承包

（一）农地公有公营

新中国建立后，制定了《中华人民共和国土地改革法》，据此进一步推进全国土地改革运动。土地改革的目标是实现“耕者有其田”，确认农民拥有土地所有权。但是，“在全国土改后的几年间，许多农村出现了两级分化现象。新富农到处出现，富裕中农也想方设法使自己成为富农，而许多贫农仍然处于贫困地位。”［11］这种现象引起中央高度关注和反思，之后通过一系列社会主义改造运动，由初级社到高级社再到人民公社，最终确立了农地公有公营模式。

在农地公有公营模式下，由集体组织基于所有权主体身份统一组织农地经营活动，旨在克服小农经营的弊端。“这一时期中国土地制度创新的焦点在于克服小农经济的分散性和局限性。”［12］不可否认，农地公有公营模式有利于集中力量进行农田水利等基础设施建设，有利于防止农村两极分化，具有一定积极意义。但是，农地公有公营模式中农地所有权和农地经营权合二为一，采取计划方式运行。农民作为集体组织成员完全依照集体统一组织和安排从事农业生产经营活动，对农地经营没有自主权。这在一定程度上不利于因地制宜、充分调动农民生产积极性，农业生产效率难以再有大的提升，结果是农民总体上仍相对比较贫穷。

（二）农地均分承包

20 世纪70 年代末，由于农业生产效率低，人们的吃饭问题仍然形势较为严峻，这使人们反思传统农地公有公营模式。以安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队社员的“分田契约”为重要标志，掀起了全国农地制度改革的序幕。其“分田契约”写道：“我们分田到户，每户户主签字盖章。如此后能干，每户保证完成每户全年上交的公粮，不在（再）向国家伸手要钱要粮；如不成，我们干部作（坐）牢杀头也干（甘）心。大家社员也保证把我们的小孩养活到18 岁。”［13］小岗生产队社员的举动，如同一声惊雷。其示范效应使人们开始尝试突破农地公有公营模式，预示着农地新的经营模式到来。

此后，中央出台了一系列关于农地改革的政策。（2）这些政策逐步确认了农地家庭承包制，“两权分离”模式也逐渐形成。在20 世纪80 年代，农地家庭承包制下利益分配采取“交够国家的、留够集体的、剩下的都是自己的”。（3）此种利益分配方式使农民的农业生产积极性得到了极大提高。家庭承包制“不但克服了合作经济中长期存在的平均主义弊端，有利于贯彻按劳分配原则，而且纠正了以往存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点”。［14］在这个背景下，农村生产力得到极大解放，农产品的产量实现巨大提升，农村经济也得到空前发展。

三、“两权分离”模式下农地流转探索及公平与效率矛盾的彰显

（一）农地流转势在必行

家庭承包制农业经营方式在短期内释放了农民生产积极性。但实行一段时间后，由于农地碎片化及农业经营分散化，难以再更好优化农业耕作生产方式，农业生产效率仍然较低。农业生产成本过高的问题也越来越严重，甚至所生产的农产品缺乏最基本的市场竞争力。对此问题，有学者指出：“集体经济组织在发包时必须公平分配土地，由各户均田承包，加之需要远近照顾、肥瘦搭配，导致土地分散、细碎经营。这对于适度规模经营、发展现代农业显然是不利的，制约了生产力水平的进一步提高。”［15］进行农地流转已经显得十分必要。

（二）农地流转探索

从1986年中共中央、国务院颁布《关于一九八六年农村工作的部署》（1986 年中央一号文件）开始，中央着手探讨农地流转问题。鉴于农民已向非农产业转移，中央开始鼓励耕地向种田能手转移，发展适度规模种植专业户。特别强调的是，在中央农地“三权分置”提出前，中央所出台的农地流转文件均是围绕“承包经营权”流转进行政策设计。（4）在这个阶段，农地流转在各界逐渐形成共识，流转模式也呈多样化。这些模式包括“承包经营权”互换模式、“承包经营权”出租模式、“承包经营权”入股模式等。“在中央和政府的诸多文件法规中，农村土地流转的政策目标一直围绕着两个关键词而展开，一个关键词是农民，另一个关键词是土地。”［16］

（三）农地流转中公平与效率的矛盾

在中央农地“三权分置”政策出台前，农地流转围绕“承包经营权”流转展开，但保障农民实现“耕者有其田”不能动摇。“承包经营权”流转后一定程度上提高了农地经营效率，但不利于发挥农地对农民的保障作用。农民外出务工收入所占家庭收入的比重越来越高，农民收入来源也日趋多元化，这均在一定程度上意味着农民对土地依赖程度的降低。但由于外出务工的农民文化程度普遍较低，往往也没有接受必要的技能培训，这又导致其外出务工的工作具有不稳定性，收入低且具有很高的风险性。同时，农村社会保障也并不健全，土地资源仍然是农民相当重要的保障。农民非农收入的不确定性、高风险性和农村社会保障不健全，必然使农民担心农地流转后自己的基本保障问题。“农村土地承包经营权不过是身披私权外衣的社会保障之替代品。”［17］464农地资源担负着农村社会保障的功能，堪称中国农村社会的安全阀和稳定器。“村庄中保留田地，也为年轻人返乡留了退路，年轻人可能在自己这辈多次反复进城返乡，也可能最终返乡务农为自己下一辈进城积蓄资本。”［18］径行放开“承包经营权”流转可能会造成无生活来源的失地农民群体的产生，从而导致农户流转“承包经营权”后自身风险系数的提高，这将会直接威胁到农村社会稳定和社会公平正义价值之实现。“效率与公平之间的固有矛盾，也就成为土地制度并不能总是朝着效率方向演进的社会需求方面的原因。”［19］

由此，以“承包经营权”流转为核心的农地流转无法有效解决农民的基本保障，更无法科学有效地协调公平与效率之间的矛盾。农地流转程度和农民保障程度出现了巨大裂痕，农地流转越往纵深发展，农民的保障可能就越弱化。“尽管近年来农地制度变革的市场化趋势明显，但速度依旧很缓慢。这背后的原因正是基于对‘农民失地’‘农民失业’‘农民失宅’等威胁农村社会稳定问题的考虑。”［20］这种流转对象的定位问题已经严重制约了农地流转向纵深方向发展，阻碍了农地适度规模经营的现实需求。如何调整农地制度以实现公平与效率的统一，已经成为农地制度改革亟待解决的问题。

四、农地“三权分置”对农地流转中公平与效率矛盾的克服

农地“三权分置”从2014年开始在中央文件中被提出并被具体界定。（5）农地“三权分置”即农地集体所有权、农户承包权和土地经营权分置，在落实农地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权。稳定农户承包权、放活土地经营权构成了新型土地承包经营关系的灵魂。这样，新型农地承包经营关系制度体系下农地的保障作用和农地的市场配置就实现了很好的结合。

（一）农户承包权立足于稳定，彰显保障，体现公平

农户承包权是农户的基本权利。农地“三权分置”通过完善农地基本经营制度，稳定农地承包关系，落实农户承包权。农户承包权基于农民特定身份而产生，强调农户与土地的结合关系。无论农户之成员如何变动，只要户尚存，其均有对应的承包地。农户承包权不得通过转让等方式进行市场化流转，而且是严禁流转，这加强了对农民最基本的保障。此外，通过农地确权，为农户承包权的稳定和农民土地财产利益的落实奠定了坚实的法权基础。农地“三权分置”在强调稳定农户承包权的过程中，立足坚持农户主体地位，使农户凭借自己的判断，或自行经营或流转土地经营权给其他经营主体。无论农户采取哪种经营方式，均不会彻底剥离农户和土地的关系。农地“三权分置”保障了农民对于土地的利益，体现了农民的社会保障。

（二）土地经营权立足于放活，市场化运行，体现效率

“农民将自己的承包地转让给他人经营，其土地承包权保持不变，此即农村土地经营权流转，简称农地流转。”［21］放活土地经营权是为了促进农地的流转，解决我国农地所面临的无法有效适度规模经营的瓶颈制约问题。农地“三权分置”强调对农地资源的市场化配置，在尊重农户意愿的前提下，允许农户通过市场化方式流转土地经营权。这样就可以解决分散经营带来的各种弊端，有利于农地向新型农业经营主体进行流转，进而实现农地适度规模经营。农地“三权分置”政策并没有对土地经营权进行具体定性，但从政策的出台背景和价值追求来讲，应赋予土地经营权人一种强效力的财产权，以充分保障土地经营权人的利益。

总之，农地“三权分置”着眼于解决农地社会保障和农地效率经营的矛盾，即以农户为代表的承载社会保障的农地资源占有与农地资源的市场化合理配置之间的矛盾，很好地克服了“承包经营权”流转下公平与效率的矛盾。在这个基础之上，可以推进农地经营的升级改造，方便引入绿色农业、科技农业，提高我国农产品的竞争力。这正是促进农地经营中公平与效率有机统一的巨大创新。

五、完善农地“三权分置”实施的对策建议

（一）加强顶层设计，正确处理政策与法律的关系

农地“三权分置”中政策先行于法律，政策的导向指引作用为法律的修改完善奠定了基础。习近平总书记在《中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》中明确指出：凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。［22］农地“三权分置”改革当属农地领域的重大改革，农地“三权分置”所提出的坚持集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权的改革思路要及时上升到法律的层面。2018年底修正的《中华人民共和国土地承包法》（以下简称2018 年《土地承包法》）回应了农地“三权分置”的政策意蕴，使农地“三权分置”实现了政策层面到法律层面的转化。在进一步完善农地“三权分置”的进程中，一定要秉持法治精神，加强顶层设计，及时把政策语言转化为法律语言，使农地“三权分置”改革的成果以法律上权利义务关系的模式体现出来，运用法律语言和法律保障机制切实实现农地“三权分置”下公平与效率的有机融合。

（二）切实保障农户对农业经营的决定权

既然农户承包权是依据农户进行界定，那么在土地资源市场化配置的过程中就必须充分尊重农户的主体地位，切实保障农户对农业经营的决定权。“农村经济发展程度和农民富裕程度与农民的理性意识、参与意识和自主意识是成正相关联的。”［23］如若忽视农户的主体地位，无异会使农户的利益受损进而影响到农地“三权分置”的实施成效和乡村振兴战略的实现。当然，农户利益的保障也是践行社会公平正义之内在要求，事关整个社会的稳定。

在农地“三权分置”实施中，切实保障农户对农业经营的决定权是首要环节。从历史上讲，农民可以作为一种职业，也可以作为一种身份。根据我国目前广大农村农地经营运行实践，农户仍在农地经营当中居于重要地位。（6）因此，此处所讲的切实保障农户对农业经营的决定权，要立足于身份来探讨农户利益保护。作为农户成员的农民，不是指职业农民，而是以居住地作为标志、以历史上的身份作为手段进行界定的，具有地缘化色彩。这部分群体在中国城镇化进程中的弱势地位基本是没有争议的。切实保障农户对农业经营的决定权，把决定权交给农户，就要确保农户在农地经营中的知情权、参与权、表达权和监督权。申言之，就是农户有权自主决定如何对农地进行经营，这当然包括农户有权自主决定是否流转土地经营权。

在社会主义市场经济的大潮下，农户已经不再是传统农民的集合体，新生代农民有了更多的新观念和新期许。一定程度上，新生代农民的土地依恋情结已经十分薄弱，甚至一些新生代农民由于常年在外务工，对于农事已经无能为力。而上了年纪的农民虽然带着强烈的土地依恋情结，但往往由于年事已高而对土地的经营显得力不从心。由此，新生代农民对农事经营的无能为力以及上了年纪的农民对农事经营的力不从心均显示出传统家庭经营的困窘。在这种家庭经营的困窘之下，理性农户只要土地流转后的利益大于自身经营的利益，便会主动流转承包地。“应制定相对应的土地流转和市民化优惠政策，形成土地流转和退地进城落户的激励机制，这对于农村土地流转、规模经营及城镇化具有十分重要的意义。”［24］在具体农地流转实践中，如果农户不选择流转土地经营权，往往是在利益判断上出现了问题，这就需要重新审视农地流转机制，而不是强迫农户流转土地经营权。有学者在农户农地流转的自愿问题上分别选择安徽省凤阳县小岗村和东陵村进行实地调研，调研发现“诱致性的土地流转方式比强制性的土地流转方式更有利于实现公平与效率的统一”。［25］

（三）促进农地资源的市场化配置

在农地资源的市场化配置中，必须充分重视市场的力量。忽视了市场的力量，农地“三权分置”的实施会陷入困境。“近年来，农地流转规模持续快速增加，由工商企业以企业或个人等形式转入的土地面积规模尤为引人注目，工商资本数量大大增加，并不断从流通领域扩展到农作物生产和加工领域。”［26］农地“三权分置”中，农户承包权基于承载社会保障功能，是不可能进行市场化流转的。故农地资源的市场化配置所针对的农地流转，实为农地“三权分置”中土地经营权的流转。农户基于其成员的农民身份承包土地后，是否流转土地经营权取决于农户的意愿，这个问题前面已经进行了充分的论述。此处主要解决的是第三方从农户手中取得土地经营权后，如何使其更有效地对农地资源进行市场化利用问题。

第三方作为土地经营权人介入农地资源本身就是市场化的力量，那就必须有效地利用市场这只无形的手，在科学有效界定产权权能的前提下充分发挥市场对农地资源配置的决定作用。在土地经营权的权能界定上，主要存在两个方面的问题。一个是土地经营权的担保融资问题，另一个是土地经营权的再流转问题。

土地经营权的融资担保问题，涉及到政策与法律的协调。从政策的角度来讲，国家鼓励并创造条件实现土地经营权的担保融资功能。但从法律的角度来讲，囿于物权法定原则的法律规范限制，现阶段第三方的土地经营权是不能作为物权来对待的。2018年《土地承包法》第47条第1款规定：“受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”此处的担保并没有指明是抵押权担保或是质权担保。依据法理，一般不能在作为债权的第三方的土地经营权上设定抵押权，但质权的客体可以是债权。固可以通过法律解释的方式在第三方的土地经营权所依托的债权上设定质权，这也不与物权法定原则相冲突。（7）土地经营权的再流转问题，从法律的角度来讲，涉及到农户和第三方之间债权债务的概括转移。2018年《土地承包法》第46 条规定：“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。”（8）根据此项规定，合同一方当事人转移合同中的债权债务的，需征得合同另一方当事人的同意。但是，如果农户和第三方之间所签订的合同中有自由转移条款的约定，基于意思自治的主旨，应承认产生相应的法律效力。故此，建议在制定土地流转示范文本时，应纳入关于自由转移条款。这样，在符合法律规定之下就实现了土地经营权再流转的自由。

此外，在农地资源市场化配置中，也需在政策和法律层面对土地经营权权能予以充分保障基础上，完善相关配套措施。“降低产权的实施成本，依赖于与经营权盘活相关联的生产组织和交易组织的选择与匹配。”［27］要加大土地经营权交易平台建设力度，积极培育从事土地经营权流转服务的中介组织，从土地经营权交易信息的提供、土地流转合同的签订、土地经营权的登记等方面提供高效服务。此外，鉴于土地经营权人经营过程中，需要系统的经营服务体系的支撑以提高土地经营效率，构建完善的主体多元、方式多样、市场运营的经营服务体系并实现诸如金融信贷、农地耕作、良种选择、品牌推广、农产品销售等环节的专业化运营已经成为必然选择。

（四）巩固农地“三权分置”下土地承包经营权的确权成果并及时解决历史遗留问题

在农地“三权分置”下，土地承包经营权有“确权确股不确地”的确权模式和“确权确地”的确权模式。“确股”就是以股份化形式确立承包农户的权属内容，“确地”就是把土地承包经营权对应的土地“四至”确定下来并反映到土地登记文书中。“确权确股不确地”和“确权确地”并不是并列关系，而是主次关系，以“确权确地”为主、“确权确股不确地”为辅，并要严格限制“确权确股不确地”的范围。笔者认为，此种土地承包经营权的确权思路值得肯定，应在后续确权实践中继续坚持。一方面在于虽然“确权确股不确地”下会形成农地的统一经营，一定程度上可以实现农地经营规模化，但集体经济组织是否有相应的经营能力？村民委员会等群众自治性组织是否有完善的治理结构和监管能力？这都值得我们深思。有学者指出：“所有权的行使主体由‘农民集体’异化为集体经济组织或者村民委员会等，在有的地方甚至异化为乡、村干部，成为其利用土地牟取私利、欺压农民的工具。”［28］10-11在媒体经常报道的村干部对扶贫专项款项都敢贪污的背景下，把集体土地“确权确股不确地”而交给集体经济组织等统一经营，值得我们审慎。另一方面，农业经营风险高、收益不确定性大。“确权确股不确地”之下，农民只有观念上的股权，并没有具体到相应的地块，农民支持该确权模式的最大动力就是能够按时分红。如果统一经营者经营不善、无法分红，势必影响农民权利的实现和该制度运行的实效，也很难实现公平与效率的有机结合。

土地承包经营权确权涉及到的权属关系复杂，存在以下突出问题。第一，“证地”不符。例如一些农户私自在地边开垦，实际占有的土地面积和农户土地承包经营权证书上的地块面积不一致，这一定程度上影响了确权成果。第二，确权遗留问题凸显。为了顺利推进确权工作，一些地方把无法标定土地权属界址点、线和较难解决的土地权属争议问题进行了搁置。这都需要进一步探索解决问题的路径。笔者建议，应本着尊重历史、衡平利益的原则，从历史上土地使用关系的沿革脉络理清问题之所在，对于违法占地、侵害其他村民利益的行为，应坚决制止并予以纠正。一味地和稀泥不仅不利于解决问题，反而会形成新的矛盾点。

（五）牢固树立风险意识并采取有效措施化解风险

市场的优胜劣汰机制促进了资源有效运用，但这也同时伴随着风险。应“帮助农民对流转收益、风险做出正确的判断，以减少因盲目流转而受到的损失。”［29］土地经营权人作为市场经营主体，风险自担是应有之义。如果土地经营权人在农地经营过程中出现了亏损并短期内无法弥补亏损，也不能以此作为拒绝向农户履行支付农地租金等义务的抗辩事由，更不能因此解除与农户签订的农地流转合同。当然，对于农户来讲，农户流转土地经营权后，可依据流转合同享有租金支付请求权。但市场风险会带来农地租金的波动，除非农地流转合同约定的是动态租金形成机制，否则，一旦在农地流转合同签订并依法成立生效后，农户不得依据租金的市场价格上涨而随意撕毁合同。租金的波动是市场机制形成的，属于市场风险范畴之内，也自无情势变更适用之余地。

在我国，市场经营主体有法人形态和非法人形态等。法人形态的市场经营主体资不抵债，可以通过破产程序解决债权债务纠纷；非法人形态的市场经营主体资不抵债，除了合伙企业可以进行破产清算外，其他非法人形态的市场经营主体是与破产机制无缘的。但不论哪种情形，一旦市场经营主体资不抵债，必然会使农户的债权（例如支付租金请求权）陷于无法实现或无法完全实现的境地。无视这种现实，将与国家推行农地“三权分置”的功能之一，即保障农户财产权益相背离。笔者建议，可考虑设立土地经营权流转风险基金。（9）该风险保障基金应尽量覆盖土地经营权流转的情形，由政府采取财政补贴、有关企业缴纳等形式充实基金，也可依据农户所收取租金的一定比例进行提取。这样，就一定程度上化解了土地经营风险对农户财产利益实现所带来的冲击。

（六）加强乡村治理，科学规范基层政府和村民委员会等基层组织的行为

基层政府和村民委员会在实施农地“三权分置”时，要秉持其核心要义，规范运作。农地“三权分置”重申要坚持集体土地所有权和家庭经营的基础性地位，稳定土地承包关系。这就意味着农村土地承包的大稳定格局在农地“三权分置”中被固定下来。任何组织和个人都不能取代农户的农地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户承包权。

基层政府是农地“三权分置”实施的监督者。鉴于农地流转应是市场行为而非政府行为，有自身经济运行规律，基层政府不应主动介入到农地流转当中，要避免打着乡村振兴、农地适度规模经营的名义，为了完成所谓的农地流转任务而下达农地流转指标、分配农地流转任务，甚至剥夺农户的意愿、强制农户流转土地经营权。有学者指出：“由于中央政府与地方政府间的信息不对称，以及中央政府对地方政府行为的监督面临有限能力的约束，当中央政策可能对地方政府的部门利益产生负向冲击的时候，选择敷衍而不是执行这些政策便是地方政府的一种理性选择。”［30］上述论断值得我们在农地“三权分置”实施中引以为戒。农地“三权分置”在实施中一定要本着农地“三权分置”之主旨和目的来推进，要避免地方政府根据自身利益偏好而产生选择性实施的倾向。从公法管制角度看，土地用途管制下农用地和建设用地泾渭分明，该种管制对于维护我国农业生产安全提供了强大制度支撑；土地规划管制有利于地权秩序科学合理，也是国际通行的惯例。但需要强调的是，管制要避免随意性，管制规范的制定和执行要奉行公权力的谦抑性，秉持法无授权即禁止的公权力行使规则，依法纠正农地“三权分置”实施中的各种违法行为，让违规农地使用权人付出代价。

村民委员会属于管理村集体一般性事务的基层群众自治组织，本无经营之职权，但囿于一些地方农村集体经济组织缺位，村民委员会代行了有关农地经营的职权。（10）这一现象短期内很难改变。在农地“三权分置”之下，农地经营权人可能是已成立的农村集体经济组织，也有可能是非农村集体经济组织乃至个人。从长远来讲，对于农地经营，要避免村民委员会作为经营主体的情形。要么成立农村集体经济组织经营农地，要么由其他非农村集体经济组织或者个人经营农地。村民委员会作为村民自治组织或集体土地所有权的代表，对农地经营依据法律法规和合同进行监督。否则，可能会出现村民委员会既是运动员又是裁判员的状况，不利于村民委员会职权的正确行使。此外，市场主体的地位应该是平等的，不应受到歧视性对待。在农村集体经济组织、非农村集体经济组织或者个人对农地经营的过程中，村民委员会一定要一视同仁，不能有歧视性的村规民约或所谓的“土政策”。

六、结语

农地公有公营下的农地所有权归属集体所有，体现了农地权属的社会主义属性，克服了传统土地私有下的土地兼并弊端，影响深远。但农地公有公营下的农地统一经营，虽然可以发挥集体之优势，集中力量兴办农田水利等农业基础设施，但在公平与效率协调层面仍然面临无法充分提高效率、实现农业生产力进一步提高的问题。中华人民共和国成立后长期实行的农地公有公营和改革开放后农地承包到户，是对农地制度公平与效率协调的伟大尝试。农地承包到户在农地集体所有权不变的前提下，实行农地承包经营，创新了社会主义公有制的实现形式，农地耕作效率得到极大提高。“两权分离”农地承包经营模式在农民积极性充分发挥之后，农地耕作效率的提高面临着新的瓶颈，即农地细碎化及在此基础上的分散经营。20 世纪八十年代后期，开始探索农地流转并促进农地适度规模经营，着重解决的是新形势下农地经营的效率问题。但这种探索与尝试面临着农地流转越往纵深发展、农民所获保障就可能越弱化的风险。农地“三权分置”着力协调农户农地资源承包权及农地保障功能与农地资源市场化合理配置之间的关系，解决公平与效率的矛盾。农地流转从无到有、由浅入深的沿革路径，彰显了中央针对农地细碎化经营不符合土地适度规模经营而导致的农业生产效率低下、竞争力薄弱问题所作的不断探索和正确决策。

在农地“三权分置”中，坚持农地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，是长远大计。农地承包经营关系中，稳定农户承包权，使农户承包权与农地结合起来，增强了农户的抗风险能力，防止出现农户失去农地后的流离失所；放活土地经营权，使农户基于自愿流转农地，实现农地资源的市场化配置。以稳定农户承包权、放活土地经营权为基点的农地承包经营关系，既有利于农民的社会保障，又有利于农地的适度规模经营，应是农地制度改革的重大创新。在农地“三权分置”实施中，还需围绕公平与效率有机融合这条主线，不断探索具体的实施机制。

注释：

（1）2002 年8 月制定的《中华人民共和国农村土地承包法》明确土地承包包括家庭承包和其他方式承包。通过承包方式，承包方均取得土地承包经营权这种用益物权。2018年12月修正的《中华人民共和国农村土地承包法》结合农地“三权分置”，规定家庭承包下农户取得土地承包经营权。土地承包经营权中的土地承包权不得流转，土地经营权可以流转。其他方式承包下承包方取得土地经营权，土地经营权可以市场化流转。

（2）这一时期的农地政策主要有1979 年9 月中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》、1980年9月中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》、1982年1月中共中央《全国农村工作会议纪要》（1982年中央一号文件）和1983 年1 月中共中央《当前农村经济政策的若干问题》（1983年中央一号文件）。

（3）需要说明的是，在本世纪初，根据国家农村税费改革政策，村（包括村民小组）提留、乡（包括镇）统筹费等费用被取消，劳务（农村义务工和劳动积累工）也被取消，但对于村内集体公益事业所需劳务，采取一事一议的办法解决。2005年12 月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》。与此同时，国家实施了对农业经营者直接补贴、良种补贴、农机购置补贴等政策。

（4）这些政策主要包括1998年10月中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、2001 年12 月中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、2007 年10月中共十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜、为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》和2013 年11 月中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。需要特别说明的是，在这个阶段，学界已经展开对农地“三权分离”的研究，具体论述可参见张红宇著《中国农村土地产权政策：持续创新——对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。

（5）2014 年1 月，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年中央一号文件）明确提出农地“三权分置”。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对农地“三权分置”进行了具体的政策安排。

（6）2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出：当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。小农户家庭经营很长一段时间内是我国农业基本经营形态的国情农情。

（7）《中华人民共和国民法典物权编（草案二次审议稿）》仍然没有规定土地经营权为用益物权，但在第186条中删除了现行《中华人民共和国物权法》第180 条所规定的“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”。这个背景在于农地“三权分置”前土地承包中以农户为土地承包的主要主体，其社会保障色彩浓厚，自不能进行抵押；而对于以招标、拍卖、公开协商等方式取得的“四荒”农地，本身就是市场化方式取得，其应当可以抵押；现在由于实行农地“三权分置”，农户承包权与土地经营权分开，删除该项，是否意味着无论是通过以“户”承包的方式取得农地，还是以招标、拍卖、公开协商等方式取得农地，均可以把土地经营权进行抵押，还无法推知。不可忽视的是，如果法律上没有把土地经营权界定为用益物权，从法理上在土地经营权上设定抵押权很难说得通。但在实践中，例如2015 年8 月国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，2017年3月琼海市《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，均认为土地经营权可以进行抵押。

（8）在《中华人民共和国土地承包法》中，土地经营权流转的备案及土地经营权融资担保的备案均为向发包方备案，唯独对于受让方以通过流转取得的土地经营权再次流转的备案为报本集体经济组织备案，这有无特殊意蕴，《土地承包法》并没有做出回答，值得学界进一步研究。

（9）2019年9月，农业农村部向社会公布的《农村土地经营权流转管理办法（修订草案征求意见稿）》第43条规定：县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度。对整村土地经营权流转、500 亩以上土地经营权流转等风险较高的项目，应当建立风险保障金制度。风险保障金应以流转土地的实际面积为基数确定具体金额，总额不得超过一年的土地租金。合同到期后无违约行为的，应及时向工商企业全额返还风险保障金。具体管理办法由县级以上地方人民政府规定。该规定针对工商企业等社会资本，风险保障金由企业缴纳。存在适用范围窄、筹集渠道有限等不足之处。

（10）根据1998年制定、2018年修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条之规定，村民委员会承担本村生产的服务和协调工作，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。由此，村民委员会并不能直接从事农业生产经营活动。但考虑到一些农村并没有成立集体经济组织，存在集体经济组织缺位的状况，《中华人民共和国民法总则》第101条第2款规定：未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。