新时代乡村治理体系创新与重构

种效博

（中共东营市委党校管理学教研室，山东 东营257091）

党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，确立了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，特别强调健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。随之，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》相继颁布实施。乡村振兴，治理有效是基础。我国乡村从漫长的传统村落社会中走来，虽因生产方式变化而不断转型发展，但其治理方式仍与现代化要求相差甚远，是实施乡村振兴战略必然面对与突破的难点。

国内对乡村治理的研究成果较多，主要集中在三个领域：一是历史研究。包括对古代的乡村治理研究和新中国成立后的乡村治理研究，如唐鸣等认为国家政权对乡村社会治理的介入应当适度，乡村治理不应被过多限制，唯有增强其自治性，方能保持其活力［1］；徐大兵认为在中国农村社会公共治理机制的构建中，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治理的有机统一，充分发挥非政府组织民主表达、协调、平衡利益的作用［2］。二是体系研究。主要是党的十九大提出实施乡村振兴战略后，围绕自治、法治、德治“三治”融合发展进行研究，如陈寒非（2018）［3］、刘春燕（2018）［4］等认为乡村治理是一个复杂的系统工程，既包括自治、法治与德治多种治理方式，也涉及乡村治理主体、规范及运行等多种因素，只有全面系统地考察乡村治理中各种要素，才能健全乡村治理体系，实现乡村振兴战略中“治理有效”的基本要求。三是模式研究。主要对不同地区的治理创新模式进行研究，为乡村有效治理提供借鉴和指导，如张树旺、卢倩婷认为决策机制的制度化建设是塑造治理有效的乡村治理体系的突破口，新型乡（镇）村关系是实现治理有效的乡村治理体系的重要保障［5］。西方乡村治理研究的资料较少，主要是东西方比较研究和西方乡村社会专项研究。

综上可知，现有研究成果多注重理论阐释、比较研究和案例分析，缺乏问题导向的应用性研究。正是基于解决现实问题、指导工作实践的考量，本文从深入分析当前乡村治理面临的困境入手，着眼于体制创新、路径创新、模式创新，提出破解乡村治理难题的对策建议，以引导各类资源向乡村集聚，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。

一、新中国乡村治理体系的演变与得失

中国古代以强化中央集权为主线，曾经长期实行以乡里制度和保甲制度为代表的乡村治理制度［1］，同时附以家族制与乡绅制，至清末、民国期间，乡村自治兴起，但因战乱频仍，未能形成稳定有效的治理机制，反而使乡村治理走向无序。新中国成立后，对乡村治理进行了艰难探索，治理模式频繁变革，具有明显的阶段性特征。

（一）新中国成立至1957 年，以土地改革与生产互助为主，主要任务是秩序重建

新中国成立面对的是战后千疮百孔且贫穷落后的乡村社会，基于巩固政权、安民富民的需要，共产党领导和发动了土地改革运动，实行农民的土地所有制，向农民兑现“耕者有其田”的承诺，至1952 年底基本完成土地改革任务。随后，党中央提出过渡时期的总路线，农业合作化改造全面铺开，至1956年底，加入合作社的农户达全国农户总数的96.3%［6］455，基本完成对农业的社会主义改造。这一时期，乡村治理任务异常繁重，一是建立农民协会、民兵组织等发动群众参与基层政权建设和维持社会治安；二是镇压反革命和扫除各种社会弊病，净化社会环境；三是废除国民政府时期的保甲制，建立以区乡政府为主的基层政权组织体系。近十年时间，乡村治理取得明显成效，基层政权稳固，风气根本转变。总结其得，一是政权力量自上而下强力介入；二是培育骨干带动群众参与；三是工作队进村入户宣传指导。分析其失，一是政策变化过快群众无所适从；二是运动式推进未能充分尊重群众意愿；三是群众自组织功能逐步弱化。

（二）1958 年至1981 年，以政社合一的人民公社为主，主要任务是崇公抑私

1958 年8 月，中共中央作出《关于农村建立人民公社问题的决议》，仅一个多月时间，全国农村就基本实现公社化，而后经过不断调整，从“一大二公三化”（1）到“三级所有，队为基础”，逐步建立起政社合一的人民公社治理模式。这一时期，乡村治理的目的在于维护高度集中的计划体制，一是思想上奉行“大公无私”、“狠斗私字一闪念”；二是生产上实行集体劳动、统一分配；三是管理上推行党的一元化领导，以阶级斗争强化基层管控；四是社会保障以低成本、低水平实现广覆盖。人民公社制度虽严重脱离农村实际，但在百废待兴的特殊年代，却起到了社会稳定器的作用，为实施国家工业化战略提供了制度保障［7］，特别是以强大的社会动员能力大兴农田水利建设，奠定了农业发展的坚实基础。分析其失，一是群众束缚于制度，失去自主性导致缺乏积极性；二是家族制彻底解体，社会自治功能严重削弱，社会治理成本高；三是出身的严格界定和对“地富反坏右”的歧视性对待，引起人为的社会对立，斗争意识影响社会和谐。

（三）1982年至2005年，以乡政村治为主，主要任务是利益调整

党的十一届三中全会的召开，开启了改革开放的新时代，1982年的中央一号文件《全国农村工作会议纪要》明确提出，目前实行的各种责任制都是社会主义经济的生产责任制［6］692，以推进家庭联产承包责任制为主的农村改革率先取得突破。1982 年12 月4 日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过新修改的《中华人民共和国宪法》，确立了村民自治原则。1983 年10 月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，到1985年春，全国撤社建乡（镇）工作完成，人民公社制度成为历史。1987 年11 月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布；1998年11月4 日，修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》公布施行，以直选为主的农民自治制度全面推行。这一时期，虽然农业生产获得较快发展，但超生处罚、“三提五统”（2）、各类集资、报刊征订等造成的农民过重负担，成为农村基层矛盾的焦点，以减负增收为主的利益调整成为贯穿乡村治理的主线。总结其得，一是乡村治理的基础框架趋于定型；二是打破出身束缚，公民意识逐步形成；三是农民的生产自主权得到落实，农村劳动力的自由流动成为常态。分析其失，一是基层组织以承接上级工作为主，自治有形无实；二是无明确的治理内容和治理规则，集体保障功能丧失；三是群众诉求表达机制不完善，矛盾调处难治本。

（四）2006年至今，以统筹城乡发展为主，主要任务是共建共享

这一时期，废止《中华人民共和国农业税条例》，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设全面铺开，乡村治理体系逐步完善。一是按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，建立起了以最低生活保障、新型合作医疗、社会养老保险、五保供养等为主要内容的农村社会保障体系［6］911；二是建立健全村民大会、村民代表大会、村务公开、协商监督等制度，共建共治共享理念深入人心，治理职能由管治向服务和组织转变［8］；三是在“三级联创”（3）基础上开展创先争优活动，选聘高校毕业生到村任职，修订《中国共产党农村基层组织工作条例》，全面从严治党向基层延伸，农村基层党组织的凝聚力、战斗力、号召力显著增强。分析其失，一是城镇化进程中农村人才加速流失；二是离散型社会结构使共同体意识持续弱化；三是乡村公共事务难以自主管理，特别是无集体收入村对政府形成高度依赖。

二、新时代乡村治理体系建设的目标要求

党的十九大提出“三治合一”的乡村治理新要求，为推进乡村治理现代化指明了方向。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》强调，把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。面对实施乡村振兴战略的艰巨任务，必须把乡村治理作为基础工程，建立起完善而运行高效的乡村治理体系。

（一）党的领导是核心

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。没有党的领导，就不能坚持中国特色社会主义方向，乡村振兴、民族复兴就是一句空话，这是历史和实践充分验证了的颠扑不破的真理。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确指出，党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。因此，乡村治理必须坚持党的全面领导，切实发挥基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，以党的坚强领导把向定调、统筹协调、推进工作。

（二）村民自治是主线

基层群众自治是中国特色社会主义的一项基本政治制度，是党基层工作的基础，是基层群众的基本权利。广大村民是乡村治理的主体，自治是乡村事务自主管理的根本途径，必须作为一条主线贯穿农村改革发展的全过程，且需不断深入和完善。党的领导要体现在维护和保障村民的选举、被选举以及监督罢免等基本权利上，体现在引导和支持群众自治组织依法履行职责上，真正让群众当家作主；厉行法治在于通过完善的制度、规则、程序等依法保障群众权益，维护公平正义，为群众自治创造良好法治环境；实施德治在于完善乡村道德规范，弘扬社会正气，培育文明乡风，使群众自治在社会主义思想引领下向善向好。

（三）法治保障是关键

全面依法治国是党领导治理国家的基本方略，乡村治理必须置于这一基本方略之下。法治是现代社会的基本特征，同样是乡村治理现代化的重要标志，没有明确的法律规定，“谁来治理、治理什么、怎样治理”这些基本问题就极易陷入混乱，人们就会失去基本遵循。推进乡村依法治理，首要的是强化基层干部群众的法治理念、法治意识、法治思维，善于并习惯于用法治方式化解矛盾、解决问题、促进和谐，使办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法成为一种自觉。

（四）德治为先是支撑

公序良俗是乡村治理的基本要求，不仅需要制度化、法制化的强制作用来保障，而且依赖社会成员的自觉践行和遵守，也就是德治。［9］德治，在中国有深厚的文化基础，崇德尚礼是中华优秀传统文化之精髓，也是乡村文化振兴的应有之义。推进乡村治理，无论是发挥基层党组织的领导核心作用，还是坚持以人民为中心的发展思想，都必须做到以德为先。一方面推选公道正派之人成为乡村治理的组织者和主导者，另一方面把崇德向善作为乡村治理的内在要求，使现代乡村成为亿万群众的文明乐园、精神家园。

三、当前乡村治理存在的突出问题及成因分析

（一）突出问题

历经70 年的艰难探索，我国乡村治理体系在破与立中不断发展完善，目标业已明确，架构基本形成，路径日渐清晰，但乡村治理仍面临诸多因素的制约，存在不容忽视的突出问题。

一是村庄空心化，自治主体与治理任务不匹配。自新中国成立，到2018 年底，中国人口从5.4亿增至13.95 亿，城镇化率从10.64% 提升到59.58%，特别是改革开放以来，农村人口加速向城市流动，这种态势且将持续。毋庸置疑，向城市流动的农村人口是以中青年为主的精英群体，农村人力资源的单向流失，导致多数村庄出现以留守老人、妇女、儿童为主的空心化现象。而现实中，农村无论是发展的紧迫性，还是改革的复杂性，都需要高素质人才担当重任。可以说，当前乡村治理的突出矛盾就是人与事难相称的问题。

二是职能行政化，基层组织与自治定位相脱离。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。虽然三年一轮的村民委员会直选换届多能如期进行，但选举产生的村民委员会却主要承担乡镇政府下达的计划生育、环境整治、土地确权、村庄规划、调查统计等任务，所谓自治几成噱头。另外，由于能力与资源所限，村干部难以带领村民自主谋求发展和处理村级事务，过多依赖乡镇党委、政府，给群众以唯上之印象，视公推直选为形式，以村干部为政府代理人，更使自治失去了群众基础。

三是治理内卷化，组织功能与政策效用被削弱。党的十一届三中全会以来，改革首先在农村发轫，21个中央一号文件指导“三农”，优先发展农业农村，稳固了农业基础地位，农民生活水平大幅提升，但乡村治理却依然矛盾重重，手段与目标难统一。如，农村家庭小型化、核心化已成普遍状态，但影响乡村治理的家族凝聚却有增强之势，致使基层自治组织的代表性与公正性不同程度地丧失；延长土地承包期、农村土地“三权分置”（4）等政策与农民减人减地、增人增地的“公平观”相冲突，使承包地在部分农村处于调不动、转不了的尴尬境地，土地规模化、合作化经营受阻，农户分散经营依然是农业生产的主流。

四是集体空壳化，公共利益与自我保障难实现。农村土地无偿承包到农户手中，村集体有所有权而无收益权，且多数农村无其他经营性资产，导致村集体既无积累也无收入，偏僻之地村干部补贴尚不能按时发放，更谈不上出资办理村内公共事业。虽然农村低保、养老、医疗等享受国家基本保障，但村民超出基本保障之外的生活与生产困境，集体却无法提供必要的支持救助。近几年，多地实施“破壳”行动计划，但增收项目难持续，“空壳化”现象未根本改变。因此，即使个别村集体形成一定稳定收入，也仍无法满足公共支出需求的不断增长。

（二）成因分析

我国乡村治理面临之困境，是历史与现实、传统与变革、文化与习俗等多因素、多维度融合影响而成，剖析其根源可归为三个方面。

其一，传统意识与现代治理的冲突依然存在。中国村落文化中各种人际合作的传统方式中，没有一丝一毫现代民主与法治的因素［10］，仅仅构建起现代民主框架下的组织体系，并不能改变农民根深蒂固的小农意识，多数村民仍习惯于“被代表”“被表达”的“为我做主”，而懈怠于自我做主的繁琐程序。缺乏自运行动力的组织体系，难以承担现代治理的繁重任务，民主意识的“唤醒”与法治观念的树立仍需外力持续推动。

其二，集体供给不足弱化了村民归属感。农村长期以致富为主的发展导向，使村民生产生活的自主性、自由度增强，集体观念更加淡漠，对基层组织依赖度降低。但由于社会分工不断向农村延伸，且人力资源严重流失，农村公共需求快速增长，公共服务的供需矛盾日益突出，而多数村集体无力提供政府基本保障以外的公共福利。加之传统的守望相助失基，现代的自治互助失能，集体凝聚力缺失，村民归属感弱化，致使乡村治理机制失效。

其三，基层不堪重负挤压自主治理空间。“属地管理”与“失职问责”机制下的乡镇党委、政府疲于应付上级下达的信访维稳、安全生产、环保督察、脱贫攻坚等急重任务，一方面无暇顾及乡村治理的根本问题，问题摸不上来，政策送不下去，无力提供有效指导；另一方面不得不将繁重的任务下压村级组织，将村干部纳入行政系统安排调度，无疑强化了村级组织的行政色彩，自治式民主程序随之成为落实上级任务的主要工具。

四、新时代重构乡村治理体系的创新路径

针对乡村治理存在突出问题，按照“三治合一”的新要求，新时代乡村治理体系构建应立足乡村实际，尊重民俗传统和群众首创精神，因地因村因事而宜，不搞一刀切，探索各具特色又切实管用的乡村治理模式。总体而言，致力于构建现代化的乡村治理体系，可从“一减两增三加强”入手，多措并举，综合施策。

（一）减负：回归“乡政村治”

推进乡镇机构改革与职能转变，由一级政府改为县级派出机构，重点负责“三农”相关工作，改变“上面千条线下面一根针”行政模式，切实减轻乡镇负担。建立乡镇综合执法机构，接受上级职能部门委托，独立行使职权，负责辖区内所有行政执法。按照合理的服务半径，设立片区便民服务中心，向村民提供优质公共服务，为村民代办日常事务，实现村级组织去行政化。理清乡镇与村级组织职责定位，村民委员会依法实行自治，乡镇与村之间由领导与被领导的上下级关系转变为目标统一、平等协商、相互支持、密切配合的新型关系。立足农村依然处于“熟人社会”的实际，充分考虑人员流动性、居住分散性、生产自主性等特点，探索实行简单易行、便于参与的自治规程，简化“N议N 审N 公开”等民主决策监督程序，从程序导向走向结果导向。

（二）增收：壮大集体经济

集体经济是加强基层政权的经济基础［11］，集体无收入有事办不了，村干部说话不硬气，基层组织没有凝聚力。所以，千方百计盘活集体资产、增加集体收入、壮大集体经济，是实施乡村治理的基本前提。积极探索新时代农业合作化的新模式，以现代企业制度推行集体土地公司化经营，一村一企或一队一企，以规模化经营推进生产科技化、农业现代化、农民职业化。对集体经营性资产加快推行股份制改造，适度确定公益性股份所占比重，合理分配资产收益，逐步扩大集体积累。创造条件支持村集体经营性建设用地直接入市，以便利的土地供给促进农业“新六产”发展，拓宽集体获益渠道。坚决杜绝以占补平衡为由复耕农村经营性建设用地，为乡村振兴留下充足发展空间。

（三）增投：落实优先发展

统筹各类资源优先支持乡村振兴，让农民有盼头、发展有劲头、生活有奔头，是推进乡村治理的基础条件。整合财政涉农资金，持续支持农村基础设施建设、公共事业发展、民生保障与改善等，加快补齐农业农村短板。完善农村金融体系，创新服务方式，优先扶持涉农经营项目，变资金进城为资金下乡，为乡村发展提供源头活水。坚持城乡均衡发展，推进公共服务均等化，医疗、养老等基本公共服务彻底取消城乡“双轨制”，服务重心向农村转移，增加供给，强化保障，提升水平。制定鼓励人才下乡的优惠政策，工资待遇、职称评聘、专项补贴等从优从厚，把涉农人才作为引进重点，把涉农科研作为资助重点，把基层干部作为培养重点，建设一支懂农业、爱农村、有本领的专业人才队伍。

（四）强化指导：完善支持系统

在中国现行体制下，乡村治理必须强化党委领导，压实政府责任，通过注入外力激发内力，引导村民从被动走向自觉。把乡村治理作为农村基层党建工作的内在要求，党支部职责定位到领导和支持群众自治上来，党员先锋模范作用落实到参与和推进乡村治理上来，支部建平台，党员当骨干，以治理水平体现党建水平，以治理成效衡量党建成效。借鉴韩国新农村运动和我国土地改革的成功经验，与派驻“第一书记”“大学生村官”、领导干部包村联户等工作相结合，组建乡村工作队，经专业培训后入村指导工作，推动政策落地，探索新型乡村治理模式。重视培育新乡贤文化，创建新乡贤生成与治理参与机制，让心系乡土的各界社会贤达走进农村、发挥作用、引领风尚。结合当前党政机构改革，鼓励临近退休的党员领导干部入村兼职，统一管理，专项考核，使其成为新乡贤队伍的组织者和建设者。

（五）强化培训：全面提升素质

治理现代化最终是人的现代化，人的素质是决定因素，是自治、法治、德治的根基所在。因此，应像培训教育干部一样，对农村群众开展大规模培训，大幅度提升素质。一是分层次。区分村“两委”成员、普通党员、一般群众，按照不同年龄、不同资历、不同职业开展培训，内容有所侧重，形式有所变化，注重针对性和实效性。二是多渠道。建立基层党校，把党的方针政策传达下去，把全面从严治党落实到底；设立农民“夜校”，用老办法解决新问题，面对面地解疑释惑；善于利用新媒体、新手段适应新生代农民的需求，灵活多样地推送知识、组织培训。三是重实用。集中培训与个别指导结合起来，理论学习与技能训练融合起来，基层治理与乡村振兴统一起来，在田间地头讲，在实际操作中学，让群众在参与治理过程中得到锻炼提升。

（六）强化法治：推进依法治理

依法确定主体职责，乡镇政府、村民委员会、各类合作组织、民间议事机构以及党的基层组织、普通党员和群众等，都应明确乡村治理中的角色定位，各得其所，各尽其责，实行多元共治。依法制定治理规则，通过全体会、代表会、理事会、协商会等议事决事，通过述职、质询、评议、公开等监督落实，通过村规民约、理事章程、治理流程等规范行为。依法开展治理活动，既要避免简单多数的“暴力”表决，又要避免议而不决、拖而无为的“冷冻”现象，探索基层协商民主的实现途径，切实提高治理效率。依法保障治理结果，创建与村民自治相适应的褒奖与惩戒机制，综合利用集体福利、社会伦理、群众舆论、乡贤威信、榜样引领等，化解矛盾，解决问题，促进和谐，实现乡村治理目标。

注释：

（1）所谓大，就是规模大；所谓公，就是生产资料公有化程度高；所谓化，是指社员生产和生活方式实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”。

（2）指村级三项提留和五项乡统筹，“三提”是指农户上交给村里的公积金、公益金和行政管理费，“五统”是指农民上交给乡镇的教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。

（3）指自2003年9月在基层党建工作中开展的“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县（市）创建活动。

（4）指在坚持农村土地集体所有的前提下，分离承包权和经营权，促进土地经营权流转。