日本应急管理培训对我国党校（行政学院）培训工作的启示

赵玉霞，王 冰

（中共山东省委党校［山东行政学院］国际交流学院，济南，250014）

我国是自然灾害多发国家，随着经济社会的发展进步，财富愈发集中，人口愈发密集，自然灾害的复杂性、衍生性、严重性不断增加，我国已经成为受自然灾害影响最严重的国家之一。［1］在社会安全方面，我国国内改革进入攻坚期和深水区，各方面利益的协调难度增大，面临着社会矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。在安全生产方面，虽然近年来整体形势稳定向好，但仍处于脆弱期、爬坡期，导致安全事故的深层次矛盾未能根本解决，安全生产源头性、基础性问题依然突出，特别是煤矿、危化品等行业长期积累的系统性安全风险加剧，给安全生产带来很大压力。自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等各类突发事件对国家安全、社会稳定和人民群众生命财产安全带来广泛和深远的冲击，构成重大潜在威胁。

面对维护社会安全稳定的繁重任务，我国各级党委政府以总体国家安全观为指导，坚持底线思维，着力防范化解重大风险，不断提高应急管理水平和灾害防治能力，在防灾减灾救灾、维护群众安全和社会稳定方面取得了显著成绩。但由于我国应急建设起步较晚，各级党员领导干部处置应对突发事件的能力和经验仍显不足，培训学习的需求十分迫切。作为培训党员领导干部的重要渠道和主要阵地，党校（行政学院）的应急管理培训水平对领导干部的应急管理能力有着最为直接的影响。目前，中央和各省级党校（行政学院）大都设立了应急管理培训中心（部），应急管理培训工作逐渐步入正轨，在推进应急管理体系和应急管理能力现代化方面发挥着越来越重要的作用。但由于应急管理培训研究还处在起步阶段，在教育培训的组织体系、课程体系、人才队伍和硬件建设等方面的探索不足，经验积累不够，培训效果有待进一步提升，借鉴日本等发达国家在应急管理及培训方面的先进经验很有必要。

日本是一个地震、台风等自然灾害多发频发的国家，在经济社会发展过程中也曾爆发诸如东京地铁沙林毒气事件、四日市哮喘病事件等社会突发事件。在频繁地处置应对自然灾害和突发事故的过程中，日本逐步建立起一套极为全面、完善、实用的应急体系，在应对自然灾害、公共卫生与社会安全突发事件等方面理念先进、体系健全、机制完善，特别是在应急管理培训方面体系完善、覆盖面广，实现了应急管理培训的专业化、常态化、普及化。日本相对成熟的应急管理培训体系和在实践中积累、总结的经验十分值得我国学习、借鉴。

一、日本应急管理培训体系

2011 年爆发的3·11 大地震是日本地震观测史上震级最大的地震，这次地震还引发了巨大的海啸和严重的核泄漏事故。这一罕见的叠加灾害给日本造成了巨大的人员伤亡、建筑物毁坏和群众恐慌。但日本从中央到地方政府能快速启动应急反应，专业救援人员和普通民众可以有序开展救援和自救，与日本运转良好的应急管理体系密不可分，其中应急管理培训体系作用的发挥也毋庸置疑：正是由于平时大规模、高频率的培训、体验和演练，从专业救援人员到普通民众在灾难来临时可以冷静反应、理性应对，相对从容地开展救援和自救活动。

应急管理培训是应急管理体系中的必要组成部分和重要环节，在发挥应急管理体系效用、提升应急管理人员技能水平、提高民众应急意识和自救能力等方面起着决定性作用。日本高度重视应急管理培训，在应急管理培训的体系构建、课程设置、组织实施等方面做了大量的研究与实践，特别是在经历了阪神大地震等重大灾害后，不断进行培训体系变革和改进，积累了丰富的经验，逐步探索出了符合本国需要、组织机构设置合理、培训课程设置精细、学习演练贴近实战、民众和志愿者普遍参与的应急管理培训体系。

（一）应急管理培训组织体系健全完善

健全完善的组织体系是应急管理培训工作顺利开展的基础和载体。日本采用中央、都道府县、市町村三个层级的行政管理体系。根据这一组织结构，日本在全国范围内对警察、消防等重要应急力量都设立了相应的专业培训机构，并根据各级职能责任做出了相应的应急培训目标和要求，制定了相应的培训计划。通过机构编制法定化、制度规定法制化、经费预算专项化，构建了健全完善的培训组织体系，实现了培训的正规、有序、健康发展。以日本的消防培训体系为例，日本消防部门自1948 年脱离警察部门成为独立的行政机关后，承担起了以警防、防灾、预防和急救为主要内容的职能任务，逐步成为日本应急管理的中坚力量。日本的消防培训体系健全，在培训机构设置上，总务省消防厅设有日本消防大学，所有都道府县也都成立了消防学校，作为消防人员培训的最重要渠道。同时，从国家层面制定了消防学校系统的课程纲要，由消防大学、消防学校具体实施。此外，各个都道府县均建有防灾教育中心，作为培训体系的辅助和补充，通过设置体验、训练设施为市民提供救援和自救培训。比如京都府的防灾教育中心开设了面向公众的防灾减灾培训课程，为市民及参观者提供以亲身体验和感受为主的教育培训，包括灭火器材使用、烟雾躲避、楼宇消防通道逃生、防风防水等体验和培训项目。

（二）应急管理培训课程体系细分科学

在应急管理培训中，不同领导层级、不同岗位工种、不同职责要求的人员对培训内容和方式的需求有着显著不同，这是课程体系设置过程中必须考虑的问题。［2］日本根据突发事件应对和处理过程中人员的具体职责，科学分化培训对象，设立了基于实战、分类精细、设置科学的课程体系。以日本东京消防厅的消防学校为例，该校的教育体系包含8大类消防职业培训，覆盖了从司令长到消防士多个衔级的消防人员，包括：初任培训、专科培训、管理者培训、干部培训、特别培训、急救人员培训、消防团培训和自我启发支援。其中，初任培训是以新录用消防队员为对象，在一年的初任培训期间，进行6 个月的寄宿制学习，在正确认识消防责任的同时，学习消防必需的基础知识和技能；干部培训将参训干部分为高级、中级和初级干部三类，涵盖从消防司令长到消防士长的多个层级，用以提升部队指挥能力；管理者培训以机关管理人员为对象，学员分部长、所属长、课长三类，用以提升业务管理能力；专科培训以具有一定经验的消防队员和消防团员为对象，培训警防、急救、预防等领域的专业知识和技术；特别培训是针对从事急救、火灾、NBC 灾害、情报通讯等特定工作的消防队员开展的专门培训；急救人员培训为厚生劳动省指定的急救人员提供7个月的专业教育；消防团培训为消防团提供专业教育，并向地方派遣教官进行教育训练；自我启发支援通过演讲会和讲座提高职员素养，对消防署规划集体学习和小组学习并开放学校设施。日本的消防员衔级分为10级，每次晋级必须通过消防培训系统的相应培训和考核，以此形成了贯穿消防人员职业生涯全过程的课程体系。

（三）应急管理培训方式灵活多元

应急管理体系的高效运转，需要指挥中枢的协调指挥、各层级的顺畅沟通、各环节的密切衔接，各岗位的专业操作，需要应急人员既了解整个体系的基本架构和运转体系，还要掌握自身岗位所需的专业知识和技能。因此，应急管理培训既有理论性，又有很强的实践性和操作性。根据这一特点，日本的应急管理培训十分重视理论与实践的结合，在培训方式上灵活多元，开发有案例式教学、现场教学、实际操作、模拟演练等多种方式。以东京消防厅消防学校的急救队长特别研修班为例，在五天的培训课程中，理论学习和基本训练几乎各占一半。在理论学习方面，通过课堂讲授方式学习急救队长的职责、对队员的教育技巧、急救业务的现状和问题，通过外请报告形式邀请大学教授讲授急救行动相关法律、邀请自卫队中央医院专家讲授防爆对策，通过现场教学学习急救器材管理、医院选定和事故对策。在实际训练方面，采用实际操作、角色扮演和情景模拟等方式开展基本训练和模拟训练。

（四）应急管理培训场馆设施齐全完备

应急管理培训场馆、场地、设备、工具等是培训工作开展的物质保障和硬件支撑。日本对应急管理培训的场馆建设、训练设备配备等方面给予了大力支持，根据地方实际需求科学建设、及时更新、有效使用，以提升应急管理培训的专业化水平。比如，青森县消防学校根据当地自然灾害风险情况，建设了消防避难、烟雾避难及119 体验等学习版块，引入了新型的地震体验装置。该装置可从前后、左右、上下三大方向的移动真实模拟地震，还可以根据各类地震数据再现地震时的感受。东京消防厅校舍内建有急救实习室、CAI 实习室、室内水灾模拟泳池，训练设施还有主训练塔、救助训练塔、模拟火灾训练装置、地铁火灾训练室和模拟火灾训练装置等。日本各类培训设施使用频繁，利用率高，比如模拟火灾训练装置虽然需要消耗大量燃油，仍普遍使用，以产生与实际火灾一样的火焰和烟雾，使演习更加贴近实战。

二、党校（行政学院）应急管理培训工作现状和问题

党校（行政学院）是培训轮训党员领导干部、提升领导干部执政能力的主渠道，通过应急管理培训提高各级党委政府防灾减灾救灾的能力和应对各类社会突发事件的水平，增强党员领导干部在突发事件中的快速反应能力、科学决策和指挥能力、舆论引导和媒体应对能力是党校（行政学院）的重要职责。［3］

目前，中央和各省级党校（行政学院）都十分重视应急管理培训工作，不断加大领导干部应急管理培训力度。其中，中共中央党校（国家行政学院）和山东、广东、福建、辽宁等10 余所省级党校（行政学院）设立了专门的应急管理培训中心（部）。［4］全国各级党校（行政学院）大都组建了较为专业的应急管理师资队伍，建立了较为完善的应急管理学科体系，不断加大培训力度，扩大培训规模，提高培训层次，丰富培训内容，改革培训方式，取得了较好的培训效果。以中共山东省委党校（山东行政学院）为例，该校在市厅级领导干部进修班、县处级领导干部进修班、处级公务员进修班、中青年干部培训班等班次的“能力提升和知识培训”教学单元中都设立了应急管理专题，如县处级领导干部进修班就开设了危险品事件应急处置、特大交通事故应急处置、重大爆炸着火事故案例警示、领导干部应对媒体能力、模拟新闻发布会等5 个教学专题。为提升应急管理培训专业化水平，该校建设了多个专业应急管理实训教室，不断加大教学案例的开发力度。在2019年的教学中更新使用了潍坊“8.19”抗洪救灾、聊城“于欢辱母杀人案”、临沂金誉石化有限公司“6.5”罐车泄露重大爆炸着火事故和“5.9”威海幼儿园校车隧道燃烧事故等5个案例。应急管理培训力度的加大，教学内容的丰富和更新，有力提升了培训的针对性和有效性。

但随着应急管理工作的不断发展，我国应急管理思想和理念发生了重大变革，领导干部应急管理知识更新和能力提升需求强烈，对党校（行政学院）应急管理培训提出了更多更高要求。而由于我国应急管理的学科建设和相关研究起步较晚，特别是受地区间经济社会发展不平衡影响，各级党校（行政学院）应急管理学科发展水平差异较大，在学科建设、战略规划、师资队伍建设等方面仍存在很多问题。

（一）组织体系不健全，师资队伍不专业

从组织机构上看，目前还有很多党校（行政学院）没有成立独立的应急管理培训中心（部），一般将应急管理培训设置在公共管理、管理学、领导力拓展等教研部门，还有部分学校将应急管理培训设置在科研处等职能部门。组织机构的不独立，给师资配备、课堂组织和学员管理等工作造成了很大困扰。有些学校没有固定、专门从事应急管理教学与研究的教师，由公共管理等教研部门教师兼顾，教师队伍不专业、不稳定，教学研究工作难以长期、规模开展，课堂组织和学员管理难以有序、规范进行。同时，由于全国党校（行政学院）系统内没有形成统一、规范、专业的组织体系，党校（行政学院）系统上下级之间、同级之间的应急管理培训工作业务指导、沟通交流难以顺利实现，无法通过资源共享、优势互补形成系统合力。

（二）设施建设缺口大，培训方式单一

部分党校（行政学院）受地方财政和领导重视程度的影响和制约，经费投入较少；有些学校因为应急管理培训机构不独立，经费不能保证专项化使用，投入不稳定。而应急管理培训场馆、设备、工具等专业硬件建设需要充足的资金投入，因此很多党校（行政学院）无力科学规划应急培训场馆场地，无力建设专业的培训场馆和实训教室，无力更新老旧的应急培训设备器材，不具备开展应急管理实践性课程的条件。在设备设施缺失情况下，很多党校（行政学院）对学员的培训只能依赖于“纸上谈兵”式的课堂讲授，教学内容、方法和组织形式十分单一，不能根据学员需求开展案例式、实训式、情境模拟式培训，课程内容不全，缺乏模拟演练和案例体验，培训不能贴合实际，与实战联系不紧。有着现实需求的学员对照本宣科的单纯讲授兴趣不大，培训的满意度和效果不好。

（三）课程设置不科学，培训供给不足

从课程设置上看，全国各级各地党校（行政学院）各自为政，体系布局的一体化设计和标准化建设尚未统一开展，课程设置随意性较大，暂时还没有建立模块化、标准化的课程体系。各级各地党校（行政学院）对学员实际情况和需求缺乏深入调研和系统梳理，应急管理学科模块设置千差万别，同类同级学员学习的知识与技能并不一致，未能对不同层级、需求的学员设立差异化的培训目标。这导致学员对我国应急管理的法律规章、运行机制、处置的流程等缺乏全面了解，对具体实践中的协调领导、指挥调度、权责分工缺乏模拟演练。与学员对应急管理培训的强烈需求相比，党校（行政学院）培训供给严重不足，部分学校应急管理培训课程占比太低，没有设置全面系统的教学单元和专题，基本上是零打碎敲，不成气候，只能对一些简单理论和少数案例泛泛而谈。这样难以涵盖各个专业领域，难以解决应急处置中的关键问题，难以实现应急培训的操作与实践。

三、构建党校（行政学院）应急管理培训体系

认真研究日本培训体系特点和经验，客观审视我国应急管理培训现状和问题，为党校（行政学院）培训工作提供了诸多启示。但因为气候和地质情况、应急体制机制、经济社会发展阶段、经济产业结构等方面的差异，我国的应急管理培训具有一定的特殊性。在借鉴日本理念、经验的同时，遵循干部学习规律和党校（行政学院）教育规律，根据我国突发事件特征和应急管理实际需求，开展自主的应急管理培训研究，构建党校（行政学院）应急管理体系是提升我国领导干部应急管理能力的必由之路。［5］在具体改革举措上，应进一步完善培训体系，通过优化组织和课程体系，创新培训方法和课堂组织形式，加强培训师资队伍和场馆设施建设等措施，增强应急管理培训的实效性。

（一）建立层级化、标准化的组织体系

在组织架构上，在各级党校（行政学院）设立专门的应急管理培训部门，建立中央到地方的完整培训体系，统筹系统资源，发挥整体优势。明确党校（行政学院）在应急管理培训方面的职责义务，作为党员领导干部应急管理培训的法定渠道和必要途径。明确上级党校（行政学院）对下级单位进行培训业务指导的职责，由中共中央党校（国家行政学院）牵头，集中各级党校（行政学院）力量，设置标准化的组织结构、人才结构、工作流程、培训模式，开发标准化的教学大纲、培训模块、课题专题、配套教材，在系统内推广使用，实现上下级之间、同级之间业务指导与合作的无缝衔接和有效沟通。同时加强应急管理培训系统内的业务交流，通过工作年会、业务指导会、调研参观等形式，畅通业务沟通渠道，建立学术交流平台，实现教学科研成果的共建共享，促进培训质量和水平的共同提高。

（二）开发模块化、科学化的课程体系

根据应急管理中预防、响应、处置和恢复等阶段流程，考虑学员中领导干部、基层干部、应急部门管理人员、新闻发言人和一般公务员的需求差异，将应急管理培训课程划分为应急管理基本理论、应急管理流程、应急管理专业技术、应急管理协调与沟通、舆论和媒体事务等模块，并根据各级各地党校（行政学院）的实际需要，进一步细化，比如火灾减灾基础知识、地震灾害管理与恢复、交通突发事件指挥、新闻发言、舆论引导和媒体应对等专题。各模块、专题之间既相互独立，又可以根据培训需要自由组合，满足不同班次实际需求。课程体系设置还要坚持问题导向，加强课程设置的针对性，可以针对县级、乡镇街道等基层单位和应急、安监、公安等专业部门开展专题专项培训。［3］要坚持理论实践结合，一方面要保证应急管理理论课程所占比重，让领导干部系统学习应急管理的基本理论、制度法规、运转机制，切实提高决策指挥、流程管理、协调联动等方面的能力。另一方面，要做好实践课程结合，增加模拟演练、实际操作、现场教学课程的比例，增强学员学习的积极性，提高培训的实战性，促进理论向实践转化。同时，可以根据地方应急管理特殊情况和需求，开发“校本课程”，如四川等地针对地震灾害，湖北等地针对洪涝灾害，山西等地针对矿难事故，人口密集地区针对交通、卫生等公共安全事件重点开发相应课程，提高培训的针对性。

（三）运用案例式、数字化教学形式

不断改革培训方式，丰富教学手段，综合运用案例式、数字化的教学形式。应集中开发一批教学案例，由具备资金、人才、科研实力的党校（行政学院）挖掘具有典型性、影响力的应急管理案例，与社会案例课件开发公司、本校信息技术部门合作开发数字化教学案例，并建立党校（行政学院）的案例资源库，做好推广和共享工作。组建案例式教学团队，在具体案例的选人用人上要以本部门专业教师为主，根据需要可以打破部门限制，从公共管理、经济、信息技术等部门借调人员，也可以邀请应急管理、公安、消防和疾控等职能部门的专业人员，组建专业教学团队。［6］团队应在课前做好预习预演，做到案例熟悉、讲解专业、善于调动、配合默契。在教学中，教师团队通过模拟案例情境，利用声、光、电等技术手段，调动学员的视觉、听觉、触觉等感官，引导学员参与到具体案例的演练、研讨和实训中。教师的讲授应贯穿教学始终，鼓励学员进行讨论、交流，并安排教师和专家进行点评，通过教学做到知与行的结合、学与悟的贯通，提高学员的快速反应、决策指挥和沟通协调能力。

（四）组建专业化、多元化的师资队伍

应重视专业化教师在应急管理培训中的重要作用，在党校（行政学院）系统内有计划地开展人才引进和教师培训。我国应急管理研究起步晚，目前只有暨南大学等少数高校设有应急管理专业（方向），应急管理专业人才匮乏问题突出。党校（行政学院）可以根据需求开展人才引进工作，从高校教师、高学历人才、科研机构专家中择优录取，充实人才队伍。同时开展长期化、系统化、经常化的教师进修培训，安排教师到高校深造学习、到国外专业研修、到应急管理一线挂职锻炼、参加应急管理领域研讨会等，将理论更新、经验总结、案例学习、现代设备和软件应用作为培训进修的的重要内容，不断更新应急管理知识和理念，掌握最新的理论研究成果，提高教师专业化水平。探索建立专职与兼职相结合的应急管理师资队伍，建立兼职师资库。兼职教师可以从应急管理部门的学者型领导、行业内经验丰富的专家、高校专家教授、科研院所的研究学者以及应急一线的管理人员中选拔，通过客座教授、特聘教授的方式纳入兼职师资库，不断优化人才队伍，将先进的理念、最新的技术手段、开阔的眼界和实用的经验带到课堂上，将鲜活的案例、亲身的经历、深入的思考引入教学中。

（五）打造专业化、多元化的培训基地

现代化的应急管理培训基地是开展培训的硬件基础。各级党校（行政学院）应量力而行、尽力而为，根据自身条件和需求加快推进应急管理基地建设。有条件的党校（行政学院）可以独立建设整建制的培训基地，根据课程设置自然灾害、金融、公共安全事件、新闻发布等实训教室，以及训练中心和案例中心等场地场馆。不断提高应急培训技术装备水平，完善高科技、现代化的设备、设施，如灾害现场设备、模拟演练系统、指挥推演系统等。开展配套软件开发，组织研发计算机模拟演练系统、案件课件和多媒体系统，做好软硬件结合，发挥培训基地作用。不具备独立建设条件的党校（行政学院）可以争取其他部门的合作，比如与应急管理部门、公安、消防、地震等部门联合建立应急管理培训基地，实行共建共享。党校（行政学院）还应该注重与应急相关部门、基层地方政府的良好合作关系，协调各方资源，将各地的现场教学点、安全教育示范基地、警示教育基地、博物馆和展览馆等纳入基地资源共享库，开展实训基地建设模式的多元化探索。