深化农村土地制度改革的武进探索

杨伟洪/江苏省常州市委改革办公室

庄 铿/常州市武进区农村土地制度改革三项试点办公室

黄晓铭/常州市武进区委改革办公室

历史的长河汨汨流淌，裹挟着时间的浪花，见证着时代的伟大变革。改革开放以来，江苏省常州市武进区不断转型跨越，城镇化和城市现代化迈出铿锵步伐。在2018 年中国中小城市科学发展指数研究报告中，武进位列“综合实力百强区第三名”“新型城镇化百强区第三名”。

近年来，武进人更是加快了探索的脚步。紧盯高质量发展奋斗目标，高点站位，武进全区上下深入解放思想、大胆创新，抢抓全省唯一的“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度”三项改革试点机遇，着力探索一条“武进路径”，努力答好乡村振兴这道时代命题。

经济强区乡村振兴的“软肋”

找准问题症结，才能有的放矢、行稳致远。对照乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20 字方针，武进区瞄准短板，精准把脉。

发展空间日益趋紧。40 年的快速发展消耗了大量生态资源和土地空间，土地平均开发强度更是逼近30%的国际警戒线。而且，随着农村土地“三条红线”的划定，后备发展空间越来越小。与此同时，不少土地处于低效闲置状态，功能布局散落、基础设施落后、生态景观功能较弱等问题亟待破解。

土地权能不完整。由于历史和政策等原因，全区大量乡镇民营企业建立在农村集体建设用地之上，长期缺乏完整的权能，导致无法建立产权清晰的现代企业制度。此外，全区10 万亩存量集体经营性建设用地，因为土地权能受限，只能通过搬迁补偿、城乡挂钩等方式再开发，无法进一步放大土地效益，办理程序也更加复杂，制约了企业发展。

集体收入来源单一。尽管全区各村经济情况相对较好，村平均集体收入达519 万元，但是与发达地区相比，来源渠道比较单一，主要依靠收取集体土地年租金，不仅收益偏低，还缺乏政策保障，无法为现代化乡村建设提供稳定持续的支撑。

群众期盼不断提高。武进区不断加大财政投入、创新体制机制，加快建设覆盖城乡、普惠均衡的基本公共服务体系，城镇化率达67.12%，城乡一体化发展一直走在全省前列。但不可否认，农村整体面貌与人民群众对美好生活的期盼仍有较大差距。农村居民人均可支配收入2.76 万元，是全省的1.44 倍，但财产性收入明显偏低，加之撤市设区十多年来农村建房停批，一些农民改善居住的需求十分旺盛。

精耕细作三项改革“试验田”

2016 年9 月以来，武进始终将三项改革试点作为核心工作来抓，坚持把“中央要求、武进实际和群众期盼”有机结合，紧扣短板，对症下药、因地施策，号召全区上下大胆闯、大胆试、大胆改。两年多来，随着改革红利的逐渐释放，2018 年底全区盘活集体建设用地2 万亩、集体经营性建设用地出让金突破20 亿元、带动农民人均增收2000 元。

以土地精细管理为抓手，拓展镇村发展空间。结合各镇发展定位，坚持区、镇、村三级联动，合力规划城镇和乡村区域，有效拓展发展空间。一是规划引领“绘蓝图”。以村庄规划和村土地利用规划编制为契机，优化镇、村布局，把农村基础设施提档升级作为保障重点，为加快农村道路、农田水利设施、村村通公交、村卫生室、文化健身广场等改造建设留足空间。同时，以特色强镇、特色园区和特色田园乡村为载体，以产业项目为依托，以转型升级为动力，推动现代物流、科技金融、文化娱乐等现代服务业与农业融合，培育发展农村新业态、新产业，不断提高农业土地产出率。二是优化审批“明流程”。探索创新管理办法，分类细化流程。集体土地“入市”后，对控规范围内的工程项目建设，参照国有土地审批管理有关要求进行管理；对控规范围外、乡村地区的，按照“下发审批权限、合并审批事项、转变管理方式”要求，积极探索由项目所在镇政府“一家牵头、并联审批、限时办结”的审批管理模式。三是综合整治“腾空间”。组合运用增减挂钩、同一乡镇小挂钩、工矿废弃地复垦、低效用地再开发和高标准农田建设等政策，对农村碎片化建设用地和农用土地实施精细整治，为扩大补充耕地途径、优化农村用地布局、引导实现农村建设用地减量化开辟新渠道。经过整治，全区新增农用地1.4 万余亩，其中新增耕地9985 亩，腾出的规划空间和用地指标市场价值近100 亿元。

以健全土地市场为基础，优化资源配置方式。按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标，建设城乡统一的土地市场，加快盘活农村土地资产。一是显化土地价值。按照“应入市尽入市”的原则，采用出让、租赁、作价出资（入股）等改革试点允许的方式，加快推进集体经营性建设用地入市，全面显化集体建设用地价值。目前，全区出让入市土地644 宗、6419 亩，交易总金额20.82 亿元；租赁入市8867 宗、7 万亩，年租金总额2.77 亿元。二是活跃要素流动。组建土地二级市场和用地指标交易平台，为建设用地使用权的转让、出租和抵押，提供网上统一、集中交易场所。同时，结合全省工业企业资源利用综合评价要求，综合运用差异化租金、弹性出让等市场化手段，推动资源要素高效配置。目前，全区二级市场抵押土地146 宗、2981亩、金额14.5 亿元，转让108 宗、1229 亩、金额2.83 亿元。三是盘活闲置资源。由国企平台武进先行集团牵头组建农村集体建设用地整理收储机构，引导金融机构提供资金支持，通过收储、流转、协议置换等方式，加快盘活农村存量建设用地。区出台文件规范乡村规划区休闲旅游和商服项目规划建设管理，对收储整理的闲置建设用地用于发展乡村旅游、家庭农场、休闲观光、健康养老等新产业新业态的，给予土地利用指标奖励。

常州市金坛壹号农场 晋朝柱/摄

以土地权能释放为核心，拓宽融资增值渠道。

积极探索各项农村金融服务创新，引导更多金融资源投向农村地区，推动农村的农业、自然、文化等资源优势转化为资产、资本、融资等优势。一是实现抵押融资上的权能。建立健全农村承包土地经营权、农房财产权、农村集体经营性建设用地使用权“三权”抵押贷款，通过政府扩大风险补偿基金规模，鼓励支持金融机构在农业产业现代化经营、企业转型升级等方面加强信贷支撑，有效化解农村地区企业融资担保风险，助力乡村振兴。二是实现资本市场上的权能。鼓励支持已挂牌或上市的企业取得并使用集体经营性建设用地，开发建设募投项目。不仅为其提供更为多元、便捷的用地渠道，区财政还将部分土地收益调节金返还至企业所在镇财政，用于奖励。位于遥观镇的雷利电机使用集体建设用地实现主板上市的成功实践，为更多有意股改上市的企业提供了生动样板。三是实现金融创新上的权能。根据中央“三权分置”改革精神，将土地所有权和收益权分离，把农地或集体建设用地经营权、宅基地或农房使用权通过土地银行、信托机构或者集体经济组织经营，实现土地资源的资产化，使土地通过市场配置实现价值最大化。横林镇双蓉村集中居住后节余的宅基地，由村集体统一规划建设公共租赁住房，年增收超40 万元。

以土地布局优化为导向，提升镇村宜居环境。

按照全区新一轮镇村规划，优化城乡用地结构和布局，专门开辟重点村农民住房自建区，配套完善公共服务和道路交通等基础设施，提高乡村地区宜居程度。一是构建多元农房保障制度。以中心城区、镇区、乡村地区，重点村、特色村、一般村“三区三类”规划为引领，围绕优化环境留住农民、统建公寓集聚农民、货币置换转变农民三种模式制定激励政策，构建区域差别化、形式多样化的农民住房保障制度，给予农民自主选择权，实现户有所居率100%。湟里镇重点水利工程项目拆迁，采用多样化方案，短短5 天内238 户搬迁农户全部签约。二是推动自建区新建住房建设。推行“区总控、镇审批、村分配”的宅基地管理新政，由各镇按照审批后的村庄规划，吸引农民自愿腾退旧房和原宅基地，按照建筑占地面积人均不超过30 平方米、户均不超过140 平方米的“双控”标准，到农民自建区新建住房，实现农村旧房改造和农民集中居住。全区9 个涉农镇已规划31 个农民自建区，集聚农民近3 万人。目前，已开工建设12 个自建区，建筑面积92.7 万平方米。三是引入社会资本提升功能环境。积极吸引工商资本投入休闲农业、农业教育、农业科普、乡村旅游、农事体验等项目；积极通过PPP、一事一议、以奖代补等方式，鼓励社会资本参与农村环境整治、基础设施建设，加快形成多元投入格局。推广洛阳镇管城村罗家头组集资治水经验，鼓励农民对直接受益的农村基础设施建设投资投劳。

以土地收益分配为关键，拓宽富民增收渠道。

以释放改革红利、惠及广大农民为出发点和落脚点，完善土地收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益，增加农民财产性收入。一是壮大集体促进增收。积极查清集体所有资产家底，推进农村房地一体的不动产权籍调查和确权颁证，将镇集体的菜场、商铺等商业用地及房产，以作价出资（入股）方式注入镇平台公司。初步统计，全区镇、村集体房屋共有398 万平方米，可做实集体资产40 亿元。同时，武进创新土地增值收益分配机制，增值收益由镇通过生态补偿方式统筹给付各村，再由村通过股份分红进行二次分配，目前全区留存集体的增值收益部分达18.5亿元，农民人均份额2700多元。二是完善多元保障促增收。在征地制度改革中，武进进一步完善住房、社保、就业、股权分红、基础设施、公共服务“六位一体”的多元化保障体系，通过实施合理的补偿安置政策、探索留用物业、加大就业培训等多种途径，促进农村劳动力转移就业创业，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。洛阳镇洛凯机电公司在征地过程中，与村民协商后采取留股份安置，上市前给所在村集体836万股原始股份，目前市场价值超亿元。三是发展特色产业促增收。以股份合作、专业合作等形式，坚持宜工则工、宜农则农、宜游则游，突出发展功能型、生态型、服务型农业，打造现代农业科技综合示范基地，培育区域性创意农业园，推动形成一二三产业融合发展的现代农业体系。重点发展优质稻米、精品林果等优势主导产业，不断壮大花卉苗木、健康水产等特色产业，加快推动特色农产品电子商务发展。探索传统古建民居有偿退出，交由集体全面修缮、挖掘、整理和开发，增强乡村旅游文化韵味。

土地改革试点的“武进样本”

围绕地、钱、人三个核心要素，激活农村自然资源、存量资产和人力资本，三项改革试点正在武进深入推进。尽管有些“个性”的探索成果目前在其他非试点地区暂不具备系统复制推广的条件，但是武进试点中“共性”的经验做法和基础工作可在全省先行开展。

抓好“牛鼻子”引领，编制实施村庄规划和村土地利用规划。通过编制实施规划，武进真正在村级层面实现经济社会发展、土地利用、村庄建设、环境整治“一本规划、一张蓝图”。建议各地结合制定乡村振兴战略落地实施意见，科学把握不同村庄的发展变迁，统筹考虑产业、人口、公共服务、土地利用、生态保护等，加快编制实施两个规划，为优化村庄用地布局、引导土地要素合理配置、农村一二三产融合发展、民生基础设施建设和提升农村人居环境提供清晰明确、有可操作性的路线图、施工图和时间表。

唤醒“沉睡的资产”，开展农村宅基地“三权分置”改革。武进以宅基地综合管理信息平台为依托，鼓励各镇结合发展农村新产业新业态，探索盘活农户闲置农房和宅基地，实现农民住房流转、担保、融资的功能，有效增加了农民财产收益。建议各地放活宅基地和农民房屋使用权实现形式，鼓励农民利用自有住宅从事乡村旅游经营；同时，拓展宅基地使用功能，有序实施农村宅基地和农民房屋使用权的登记发证、监督管理，切实保护使用权合同双方的合法权益。

精细整治，推动农村土地集约高效利用。武进通过对农村用地碎片化现象综合整治，切实提升了有效耕地面积、耕地资源质量和零星耕地规整水平，引导实现了农村建设用地的减量化，为长远发展腾挪了空间。建议各地结合宅基地腾退、“散乱污”企业整治和美丽乡村、特色田园乡村、生态文明建设，大力推进土地综合整治，同时开展节余指标流转，更大范围统筹配置城乡土地资源，流转收益用于农民安置补偿、农村土地整治。

坚持“大河有水小河满”，创新集体土地增值收益分配。武进建立了确保政府通过收益调节金与税收收入保持基本一致、确保农民入市中取得的直接性补偿收益与土地征收保持基本一致、增值收益主要留给镇村集体，以增强集体经济的“两确保、一增强”土地增值收益分配机制，对于集体土地增值收益的村组集体留存部分，不再量化分配到户，而是注入集体经济组织进行投资建设。建议各地结合《江苏省农村集体资产管理条例》的施行，深入推进农村集体产权制度改革，做大做强集体经济，为实施乡村振兴战略提供稳定可靠的资金来源。

立足“我的地盘我做主”，发挥农民在农村改革中的主体作用。农村土地制度改革试点中，武进坚持“主导在区、主抓在镇、主体在村、主动在民”的工作机制，在处理村规编制、自建区房型设计、房屋施工质量监督、入市集体土地价格、增值收益分配等重大事项时，通过村民代表会议、村民议事会等方式履行议事决策程序，落实群众的知情权、参与权、决策权。建议各地在实施农村综合改革、推进乡村振兴战略中，坚持农民主体地位，调动和发挥好农民群众参与和支持改革的积极性、主动性、创造性。□