联合国托管制度的形成与美国对非殖民化问题态度的转变

房建国

(闽江学院人文学院，福建 福州 350108)

在联合国托管制度的形成过程中，美国发挥了举足轻重的作用。而正是在这一过程中，罗斯福时代美国在非殖民化问题上的基本立场和态度开始发生变化。本文拟探讨导致战后美国反殖民主义立场从动摇到放弃的诸项因素以及这种政策转变的动机所在。

一 战后美国反殖民主义立场发生动摇的因素

第二次世界大战期间，美国政府在罗斯福总统的领导下，对殖民主义采取了明确的反对立场，强调《大西洋宪章》的“普适”性，甚至宣称所有殖民地在战后都应获得独立。1945年4月罗斯福去世时，他留给后人的不仅是联合国组织建立的基础，而且还有反殖民主义的遗产。但是杜鲁门继任总统后，美国的反殖民主义立场开始发生动摇。

促使罗斯福遗留下来的非殖民化问题的“理想主义”立场发生动摇的直接因素是围绕日本一战后在太平洋地区获得的诸岛，即“委任统治地”是否应列为联合国托管地进行的讨论。美国海军在整个战争期间都认为这些岛屿的主权在战后“理所应当”属于美国。但战时美国在《大西洋宪章》《开罗宣言》和《波茨坦公告》等文件中曾多次保证不在战后谋求扩充领土。于是，美国海军的想法与政府承诺的“国际义务”之间产生了矛盾，决策层在这一问题上的争论，直到旧金山会议之前仍未达成一致。

参加旧金山会议的美国代表团也未能秉承罗斯福的“遗志”。罗斯福1945年4月12日去世，杜鲁门继任总统，不到2周之后的4月25日即召开了旧金山会议，因此杜鲁门政府没有时间对罗斯福既定的美国参加旧金山会议的总体立场做出调整，美国代表团在会议上仍然提出了关于托管制度的具体建议。但是罗斯福在去世前对参加旧金山会议的代表团成员选择，主要依据的是政治上的考虑和满足公众的要求，而没有过分关注代表们在关键问题的看法上是否一致[1]P148-149。只有几名美国代表团的顾问较为坚定地反对殖民主义在战后继续存在，但他们的观点由于种种原因无法被代表团成员所采纳。最终确定的代表团中的大多数成员在很多问题上的观点上倾向于认同军方而不是国务院[2]P311-321。而以顾问身份随同美国代表团出席旧金山会议的美国政商学界的精英人物也不乏“倒戈”者，他们当中的很多人并不在意托管制度是否应以殖民主义政治上的终结为目标，而在于通过托管制度建立殖民地的门户开放，为美国商人在非洲的商业利益提供均等的机会[3]P91-92。

除了美国代表团成员的观点与罗斯福的反殖民主义思想渐行渐远之外，利比里亚的混乱局面让美国陷入了“投鼠忌器”的尴尬境地。位于西非的利比里亚在19世纪初成为美国的自由黑人移民区，1838年成立美国总督治下的利比里亚联邦，1847年建立“利比里亚共和国”宣布独立。长期作为非洲仅有的两个独立主权国家之一(另一为埃塞俄比亚)，利比里亚名义上是独立国家，实际上政治、经济、军事和外交等均长期受到美国的影响和控制，无异于美国的殖民地，尤其是经济上受到美国费尔斯通橡胶公司的控制，几乎完全沦为该公司的橡胶种植园。而反观与之比邻的塞拉利昂和黄金海岸等英属殖民地，英国在当地的殖民统治在很大程度上促进了当地政治经济的发展。二者形成了极其鲜明的对比。无怪旧金山会议上英国代表团中的一位殖民部官员曾毫不客气地指责利比里亚的“独立”就是一场闹剧，而美国就是始作俑者，因此美国对殖民地的独立的支持是误导性的、有害的。在这种情况下，英国绝不接受利比里亚周边的英属殖民地接受“国际监管”[3]P379-381。因此罗斯福在世时就曾担心，美国在旧金山会议上讨论未独立地区的托管问题，可能会导致欧洲殖民大国在利比里亚问题上提出让美国尴尬的指控作为报复[4]P587-588。

二 英美在殖民地问题上的谅解与联合国托管制度保守性的确立

旧金山会议期间英美在涉及托管理事会和其他与殖民地有关系的问题上进行了联合，进而基本达成了谅解。这种局面出现的“导火线”是澳大利亚外长赫伯特·伊瓦特在殖民地问题上的“极端言论”同时触及了英美的利益。旧金山会议期间，澳大利亚派出了以副总理弗朗西斯·福德为团长的代表团，但实际履行团长职责和代表澳大利亚发声的是澳外长伊瓦特。在战后国际组织的建立和运作问题上，伊瓦特认为联合国事务不应只由大国决定，而应充分考虑中小国家的意愿，使联合国能够在最大程度上成为各国平等参与的国际组织。更为重要的是，伊瓦特表达了坚定的反殖民主义思想，他不仅重申《大西洋宪章》第三条，即“未独立地区的人民有权获得主权和自治”适用于全世界[5]P268，而且提出联合国托管制度的对象应为当时全世界范围内所有殖民地[6]P100-102。由于当时国际社会对“殖民地”一词的内涵并未形成统一认识，依附于欧洲和美洲国家的所有非独立主权国家的地区都可以被视为“殖民地”，所以澳大利亚的要求不仅直接碰触到了大英帝国的利益，而且也“波及”到了美国的海外领地阿拉斯加和夏威夷等。出于自身利益的考虑，同时也为了遏制澳大利亚成为“小国盟主”的趋势，美英两国代表团在反对澳大利亚的“激进”要求的同时，更是联合反对任命伊瓦特为旧金山会议托管问题委员会主席，目的是阻止托管制度的讨论进一步“恶化”。在英美的干涉下，对托管问题持相对温和立场的新西兰总理弗雷泽最终成为这一委员会的主席[3]P518。

英美的“初步合作”为后来二者在殖民主义问题上进一步“靠近”奠定了基础。澳大利亚在大国权力和殖民地问题上的“发难”使竭力要为自己的殖民帝国“续命”的英国感到筋疲力尽。面对中小国家的“抱团”，英国在遏制旧金山会议的反殖民主义倾向上只能依仗美国。首先，英国同意美国的若干具有战略性质的海外领土如阿拉斯加和夏威夷等不应成为联合国托管地。其次，英国满足了美国代表团在《联合国宪章》关于托管制度和托管理事会的条款内容方面提出的两个要求：一是同意在第76条第4款明确规定托管制度的目的之一是在托管地的“社会、经济及商业事件上，保证联合国全体会员国及其国民之平等待遇”[7]P429，也就是确立了托管地实行贸易自由和禁止采取贸易歧视政策的原则，从而确保了美国在托管地的商业利益；二是接受第87条第2款和第3款规定托管理事会有权会同管理当局接受并审查托管地人民的请愿书，并在与管理当局进行协商的前提下按期视察托管领土[7]P431。实际上对于英国来说，如果可能的话，这两组条款的内容都是应当尽量避免出现在《联合国宪章》中的。英国只想让国联时代的委任统治制度在联合国时代换一个“托管”的新名号然后得以延续，而绝不希望托管制度给英国带来任何新的责任和束缚。而这两组条款显然与英国的“如意算盘”背道而驰。但是为了实现与美国在关键问题上达成谅解，英国毅然决定做出重大让步。

至此，罗斯福为美国确立的支持战后世界范围内实现非殖民化的“理想主义”外交政策在旧金山会议期间形成的客观现实面前失去了存在的基础，美国代表团最终认可了一部在非殖民化问题上持保守态度的《联合国宪章》。《联合国宪章》第11章 “关于非自治领土之宣言”，其中第73条仅在第2款规定了联合国对非自治领土的政治上的发展所承担的责任，即“按各领土及其人民特殊之环境、及其进化之阶段，发展自治；对各该人民之政治愿望，予以适当之注意；并助其自由政治制度之逐渐发展”[7]P428，没有将“独立”定为非自治领土在政治上要实现的最终目标。此外根据《联合国宪章》第十二章和第十三章的内容，所谓“托管制度”，即联合国对以下三种领土进行管理和监督：一战后由国际联盟委托相关国家进行“委任统治”的当时尚未独立的领土、二战战败国割离的领土、负管理责任的国家自愿置于该制度下的领土，而联合国托管这些领土的目标是“增进托管领土居民之政治、经济、社会及教育之进展；并以适合各领土及其人民之特殊情形及关系人民自由表示之愿望为原则，且按照各托管协定之条款，增进其趋向自治或独立之逐渐发展”[7]P429，也没有明确将“独立”作为托管制度的目标，也就是说联合国没有责任实现托管地的最终独立，它所能做的只是推动托管地朝着这个方向发展，但并没有宣布这些地区独立的权力。

三 旧金山会议后美国政府非殖民化政策的进一步“保守化”

旧金山会议后，美国在殖民地和未独立地区政策的选择问题上陷入了混乱。美国先前的某些目标实现了，比如消除了殖民地的贸易限制和消除反美的贸易歧视。但是美国先前希望自己能够建立起一支反殖民主义的力量，这一目标由于政治空气的变化、欧洲国家的压力和越来越强的反苏的倾向等原因而未能实现，而且美国还从一个坚决反殖民主义的立场转变为夹在殖民国家和殖民地人民之间的一种状态，尤其在非洲非殖民化问题上更为谨慎和保守。

首先是美国国务院此时对泛非运动的耐人寻味的态度。第五次泛非大会于1945年10月在英国曼彻斯特举办。这次泛非大会通常被视为泛非运动的重大转折点，其发起者、组织者和主要参加者，由之前的美国和加勒比地区的黑人变为非洲本土民族主义运动的积极分子。更重要的是，之前的泛非大会讨论的主题是反对种族歧视和争取种族平等，第五次泛非大会则主要讨论非洲民族解放运动问题。大会通过的黄金海岸(今加纳)民族主义者克瓦米·恩克鲁玛起草的《告殖民地人民书》为非洲民族主义运动确立了明确的目标，即“自治和独立”，而美国著名黑人知识分子杜波依斯起草的《告殖民大国书》更是改变了以往以请愿和抗议为主的温和的斗争形式，转为号召非洲人民采取激进的甚至是武装斗争的方式完成民族解放事业。上述共识后来成为战后非洲民族解放运动的重要指导思想之一，有力地推动了非洲非殖民化进程的发展。虽然第五次泛非大会在泛非主义史和非洲民族主义运动史上具有里程碑的意义[8]P135-142，但美国国务院尽一切可能避免与之“扯上关系”。比如身为全国有色人种协进会会员的黑人外交官和政治学家的拉尔夫·本奇时任国务院未独立地区事务司官员，是当时为数不多的黑人政府官员。本奇的背景和身份使得他有条件促成美国代表顺利赴英参加第五次泛非大会。因此本奇争取到了战争部副部长罗伯特·帕特森的支持，战争部承诺在国务院同意的情况下为杜波依斯等人飞往英国提供方便。然而国务院公共事务司司长约翰·迪基拒绝了这一要求，甚至杜波依斯向副国务卿艾奇逊请求也未得到回应。无奈之下，杜波依斯直接向杜鲁门总统进行呼吁。在白宫的干预下，国务院才表态支持全国有色人种协进会赴英参会[9]P89-91。

必须指出的是，国务院的漠然或“小心翼翼”，与杜鲁门此时对非殖民化的看法并不一致。杜鲁门并不希望美国被打上“支持殖民主义”的标记。1945年10月27日，杜鲁门在“海军日”演说中明确而详细地阐述了他的反殖民主义思想。他说，“我们相信，所有准备自治的人民都将被允许在没有任何外来干涉的情况下根据他们的自由表达的选择，决定他们自己的政府形态。这一点适用于欧洲、亚洲、非洲，也适用于西半球”[10]P434。但是“海军日”演说后不到两周，国务院就再次表现出了处理牵扯到殖民主义的问题时的谨慎。11月1日至16日，联合国在伦敦举办了旨在成立教育和文化组织的会议。会议在结束时通过了《联合国教育、科学及文化组织宪章》，联合国教科文组织正式成立。美国诗人、普利策奖获得者阿奇博尔德·麦克利什时任美国国务院负责公共事务的助理国务卿，他率领美国代表团参加了联合国教科文组织成立会议，并成为该组织宪章的重要起草者之一。参会期间，麦克利什在11月5日向副国务卿艾奇逊建议，美国代表团应主动提出让联合国教科文组织适当关注未独立地区的教育和文化问题，因此他认为，美国政府可以召集一个会议具体处理这一问题。麦克利什说，为了主张由美国牵头采取这一行动，伦敦会议对美国代表团施加了较大的压力，而且他本人也认为美国政府来出面是解决这个问题的最好的方法。[2]P1517-1518但11月8日贝尔纳斯向麦克利什重申，美国不能过分卷入与“殖民主义政治”有关的事务。针对麦克利什提出由美国提议召开上述会议的建议，贝尔纳斯称，这样的措施要等到未独立地区的政治情况稳定下来之后再说，从而确保这样的会议可以集中精力讨论教育和文化问题，以避免出现“政治化”倾向。贝尔纳斯还补充说，美国政府目前不能建议召开这样的会议，因为这样做必将招致殖民国家对美国的怀疑，它们会认为美国的真实目的是鼓励其殖民地发生政治上的骚乱。这样的怀疑一旦产生，将使美国和殖民国家之间的合作陷入困境，无论是在涉及殖民地的政治关系方面的合作，抑或是关于联合国教科文组织工作方面的合作，而且还可能会破坏关于联合国托管协议的谈判和托管制度的建立[2]P1519。

四 结语

除此之外，这一时期美国国务院在意大利前殖民地利比亚、厄立特里亚和意属索马里等“意属东非”地区战后托管的问题上也表现出了明显的满足欧洲殖民国家的要求的倾向，而且国务院还曾对来访的比利时殖民主义者们保证，美国不会干涉比利时对比属刚果的统治，也不会反对欧洲人在非洲的扩张。所有这些表现与前述美国对泛非运动和联合国教科文组织的呼吁所采取的政策合在一起，使美国一时间被指控为“与帝国主义合作”。但对于贝尔纳斯来说，这种指控并不在他所顾虑的范围之内，他认为美国当时在国际政治中的首要目标是确保欧洲和平[11]P173-175，而在他看来，实现这一目的的唯一方法就是尽可能对欧洲的要求做出让步，当然也包括政治上的殖民主义问题。而且，这一时期杜鲁门和国务院在非殖民化问题上存在明显的对立和冲突，这说明了美国决策层没有形成具体而稳定的处理与殖民主义和非殖民化相关的事务时所应秉承的准则。罗斯福强烈的反殖民主义思想与英法等欧洲殖民大国对非洲的殖民统治在战后的延续是格格不入的，以罗斯福的副总统身份继任总统的杜鲁门或多或少继承了其前任的这种理想主义信念。但是1946年希腊共产党的武装力量凭借游击战在希腊内战中节节胜利，同年伊朗危机期间美国动用了核威胁才迫使苏联从伊朗撤军，于是1946年“铁幕”降下之后美国迅速形成了遏制苏联的政策，冷战陡然成为美国制定所有外交政策时都不得不考虑的因素，非殖民化问题当然也不例外。