迈向现代财政制度——财税改革四十周年浙江经验高端论坛综述

钟晓敏，童幼雏

(浙江财经大学财政税务学院，浙江 杭州 310018)

2018年11月10日，财税改革四十周年浙江经验高端论坛暨《迈向现代财政制度》新书发布会在浙江财经大学召开，由浙江省社会科学联合会、浙江财经大学联合主办，浙江省高校新型智库——地方财政研究院承办，浙江省财政学会、浙江财经大学财政税务学院协办。来自国内著名高校、科研院所及政府机构的近30位专家学者出席本次会议。

会议开幕式由浙江财经大学副校长王奎泉教授主持，浙江财经大学党委书记李金昌教授、浙江省社科联副主席陈先春先生、浙江省财政厅副厅长金慧群先生先后致辞。李金昌教授认为，《迈向现代财政制度》一书深入挖掘、收集了反映浙江财政改革的典型案例和历史资料，总结凝练了浙江财政改革发展的丰富经验，是浙江财政改革研究的重要成果。同时，借新书发布这一机会邀请国内专家学者，共同讨论财税改革的前沿问题，将有力推动该领域的研究，为新时代财税改革与发展提出创造性和实用性的政策建议。陈先春副主席对钟晓敏教授带领的财政学科团队近年来所做的地方财政研究工作给予了高度肯定与好评。金慧群副厅长指出，浙江现代财政制度“大厦”40年来的框架构建和演变路径，是始终紧紧以“体制”为梁、以“管理”为柱、以“集中财力办大事”为主基调的探索过程。在铸牢“体制”大梁的过程中，浙江财政呈现出“均衡”和“绿色”两大特征；在筑好“管理”支柱的道路上，浙江财政打造了“两个一般不”“上门服务最少一次”“清单管理制度”“政府产业基金”“政采云”和“三个子”等六张金名片。通过对体制和管理的持续探索完善，在实践中逐步深化“集中财力办大事”理念，并最终形成政策体系。在不断“破”“立”的基础上，逐步实现更高水平的公共化、更高质量的现代化，孕育了浙江财政独有的风景，为浙江经济社会发展始终走在全国前列提供了支撑、引导和保障。

开幕式之后，浙江财经大学财政税务学院副院长赵海利教授从写作背景、写作框架、写作心得三方面展开，就《迈向现代财政制度》作新书发布介绍。此书是钟晓敏教授带领的财政学科团队向我国改革开放40周年献礼的最新研究成果。全书通过浙江省的省直管县财政体制、义乌“三个子”模式、专项性一般转移支付改革、生态环保财力转移支付制度、地方政府债务风险管理、温岭参与式预算、温州基础设施融资、养老保险基金制度风险防范等11个典型案例，生动阐析浙江财政管理的先进经验。

武汉大学原副校长吴俊培教授做了《财政体制研究》的主题演讲，勾勒基本的财政体制研究思维框架。他认为财政体制是市场经济体制中的核心制度，由税制、分税制和转移支付制度三个构件组成。其中，税制是基础，隐含了分税和转移支付的内在要求。财政体制制度安排的基础是效率，公平的制度安排不应损害效率(效率优先)。财政体制微观的制度安排和宏观经济应该是不矛盾的，之所以表现出矛盾是因为许多理论问题并没有搞清楚。随后，财政部财政科学研究院副院长白景明教授在“财政收入划分改革”的主旨演讲中，回顾了从包干制到分税制的央地收入划分改革历程，认为实行分税制以后，央地收入划分并没有实现中央大幅度提升比例的目标。而审视当前面临的困境，中国是否还要坚持走高比例转移支付的路子，如何设计中国净转移支付结构，以及如何调整区域财力格局，特别是共享税和土地税收的改革等问题都是接下来需要重点研究的问题。上海财经大学原党委书记丛树海教授在《贯彻新发展理念，加快推进现代财政制度建设》主题演讲中回顾我国经济增长与财税体制改革开放40年来的发展历程，界定现代财政制度的基本内涵，认为现代财政制度首先是公共财政，要从发展、法制、科学、民生四个方面体现现代意义，加快推进现代财政制度建设必须要贯彻新发展理念，转变政府职能、搞活企业、完善分税制。浙江省国税局原局长周广仁博士的主题报告为《税收助推浙江经济社会发展实践与思考——浙江改革开放40年经济税收回眸》，回顾分析了改革开放40年来税收对浙江经济社会发展所发挥的作用，并对如何进一步发挥税收职能，更好地服务浙江“两个高水平”建设提出了建议。

下午，两个圆桌会议平行进行，分别由浙江财经大学财政税务学院院长李永友教授和副院长赵海利教授主持。各与会专家围绕省直管县财政体制改革的利弊、支持民营经济发展的财税政策、浙江经验总结及深化改革面临的现实问题等方面展开热烈的讨论，就未来的改革方向提出了一系列建设性政策建议。

一、省直管县财政体制改革

浙江省人大常委会预算工作委员会副主任莫红民认为，浙江省的“省管县”财政体制虽然在过去的40年里给浙江省带来了一定的发展优势，但是县域经济发达的同时也抑制了地级市的发展壮大。中国社科院财经战略研究院杨志勇教授认为浙江省的省直管县改革更确切地说应该是浙江因地制宜地选择自己的财政体制，浙江省应更加关注财权与事权的匹配，促进公共服务的有效提供。上海财经大学付文林教授认为浙江经验可行的原因在于浙江财政制度改革更加强调激励，一方面浙江民营经济发展的历史悠久，对政府的依赖程度较低，改革阻力小，另一方面浙江地区之间也相对均衡。西南财经大学刘蓉教授认为浙江省因地制宜的创新经验及强烈的创新意识值得全国学习，但其他省份在借鉴浙江经验时应注意结合自身情况，比如省直管县改革就不适合面积较大的四川省。辽宁大学王振宇教授认为浙江财税处于良性循环，具有激励相容机制，调动了省以下的积极性，虽然浙江经验具有特殊性，但是某些经验还是值得推广和借鉴，财政制度在顶层设计时应权衡考虑采取逐级代理机制和跨级代理机制的优缺性。山东大学李齐云教授认为“省直管县”改革的核心是处理各级政府间财政关系，应明晰省市县各级政府的职责分工和财力划分，统筹分配政府性基金预算收入与社会保险基金预算收入财力，理顺行政体制衔接等问题。关于财力分配，付文林教授认为中央集中财力将会是常态，今后更加可行的改革方向应该是依地区差别按比例分类地优化共享税制度，而不是大力培育地方主体税。

二、民营经济发展的财税支持

浙江省的民营经济发达，财政与民营经济间的关系也备受瞩目。在中美贸易战的影响下，财政应如何完善扶持举措、创新扶持方式以帮助民营经济走出困境？对于此，首都经贸大学姚东旭教授提出再进行一轮“国退民进”。哈尔滨商业大学曲振涛教授认为，政府应该确立关于效率与公平的价值观，解决政府与市场的边界问题的核心是利益和风险的平衡；处理政府和市场关系的方式包括由政府主导的“闸门模式”、国有和民营对立的“跷跷板模式”及国有和民营经济协调同步的“同舟共济模式”。厦门大学童锦治教授认为，政府出手解决民营企业的问题不是长久之计，为民营企业提供一个公平竞争的环境才是有效策略。增值税影响了企业的组织架构、业务模式、购销行为，从而存在非中性特征，因而政府应避免对民商发展产生负面影响，提供更加中性的税收制度。北京大学刘怡教授以云南省为例，指出尽管地区经济发展水平存在异质性，但税收竞争普遍存在。南京财经大学李林木教授基于G20国家的比较，发现中国企业的社保费和总体税负高于世界平均水平，原因有三，一是各地社保费费率高，费基差距大，导致企业间社保费负担差异大，征管较严地区社保费负担普遍重；二是增值税设计的内在缺陷很大程度上增加了一般纳税人的负担；三是企业所得税尤其是优惠政策的设计还有待改进，负担不够合理。周广仁博士认为，为保证社保费率水平不因征收机关的改变而加重，应当降低平均名义费率。上海财经大学丛树海教授指出，当前我国税费缴纳基数核定存在规则不明确等问题，可能导致企业负担不公平；养老金、社保费缴纳后的受益规则不明确，存在缴纳多收益少的问题，在激励机制也上不利于居民积极缴纳。山东财经大学谢申祥教授认为中美贸易战的一个重要原因可能是中国财政制度中安排了大量产业扶持政策，需要重新检讨中国的产业政策问题。

三、浙江经验总结与深化改革方向

浙江省财政干校余丽生校长概括浙江财政四十年的三大变化：财政“蛋糕”规模做大、财政收入结构优化和地区财力均衡。财政改革的特色制度主要是省管县财政体制改革；“三个子”公共预算改革和生态环保财力转移支付制度改革等。财政改革特点主要包括财源建设、体制机制、收支平衡、风险防范和规范管理等。东北财经大学孙开教授认为浙江财政具有三个特点：第一，聚焦基层财政，尤其是县级财政；第二，注重管理办法和管理制度，受人为因素影响较小；第三，注重保持省一级调控能力，财政增长与经济发展相得益彰。天津财经大学李炜光教授认为浙江改革的四个方面值得借鉴。第一，浙江改革更符合市场需要，浙江在如何定义、处理好市场与政府关系方面做好了“减法”；第二，浙江改革具有持续性；第三，强调合作共享、风险共担。第四，地方政府角色定位准确，充分发挥了地方政府职能。中山大学刘虹教授指出，广东省经济总量和财政收入均稳居全国第一得益于经济体制改革，但与浙江省相比，广东省内区域间发展不平衡程度很大，因而浙江经验值得借鉴。

南京审计大学裴育教授从思想理念、经济社会发展、经济制度的衍化和技术进步四个维度阐述了经济与财政的历史关系和改革逻辑，从收入、支出管理和预算管理三个方面阐述了财政在改革开放四十周年中的作用，提出深化财税体制改革的方向应该是在把央地财政管理作为平衡点的前提下调动地方积极性，从预算制度、税制改革和央地关系三个方面重构财税制度。江西财经大学蒋金法教授认为现代财政制度中的“现代”二字应与时俱进，应与政府的价值理念结合在一起，从而实现社会主义制度与价值观的共同完善。河北经贸大学张晋武教授认为当前财政改革的总体框架、顶层设计仍不清晰，很多现实问题表现在财政上，但根源却不在财政，因而要有长远眼光看问题，关键在于权责清晰。

浙江财经大学王奎泉教授认为，当前公共预算改革亟需解决硬化预算软约束问题，以通过预算有效约束政府行为。中南财经政法大学陈志勇教授指出当前地方政府隐性债务问题严重，源于地方政府GDP导向、政府主导经济的思维较强以及外延扩张的发展模式，具体产生于地方政府融资平台、PPP与政府购买服务，并提出了清理地方债、完善预算绩效管理以控制支出、国企改革及土地制度改革等方面的措施。